农村留守儿童教育支持的政策工具变迁及其优化

韦心勤，陈 捷，李 祥

（1.南宁师范大学，广西 南宁 530001；2.贵州师范大学 教育学院，贵州 贵阳 550001）

一、问题的提出

留守儿童关爱体系构建是社会发展转型过程中的棘手而重要的治理议题。从问题根源看，改革开放以来我国社会经济迅速发展，推动了城市化进程，也使得区域发展差距拉大，这带来了劳动力的转移，而严格的户籍制度限制和城乡二元格局影响，使得我国农村留守儿童大规模地出现。近年来随着西部大开发、脱贫攻坚等国家战略的推进实施，留守儿童数量在逐渐下降，据民政部的数据统计，截至“十三五”末，全国共有农村留守儿童643.6万名。[1]虽较“十三五”初期下降了28.6%，但从问题发展来看，留守儿童问题难以在短时间内得以彻底解决，依然是需要人们高度关注的社会治理议题。习近平总书记多次强调要关心留守儿童，专门提出要让留守儿童“感受到社会主义大家庭的温暖”。留守儿童生活场域、交往对象、身心发展阶段等均决定了教育支持在其关爱体系构建中的重要作用和意义。为此，国家和各地方政府及相关部门一直在不断探索完善农村留守儿童的关爱保护政策，总体来看，政策趋于系统性、全面性和科学性，但同时在政策的问题聚焦、执行、效果评估等方面还存在一些不足。[2]新时期西部农村迎来了乡村全面振兴的历史机遇，农村留守儿童治理也面临一些新问题和新要求，这要求从顶层设计进一步思考教育支持政策工具的优化问题，使之适应当前留守儿童关爱体系构建的时代需要，为保障留守儿童基本人权发挥重要价值。

从学界看，“留守儿童”一词首次出现是在1994年，但当时的“留守儿童”强调的是出国留学或工作的父母将孩子留在国内，而如今意义上的留守儿童问题是在进入21世纪后才被学界关注到的。[3]从以往的研究来看，教育问题一直都是农村留守儿童研究所关注的热点。在前期研究中，由于研究者对留守儿童认识较为粗浅，再加上研究方法使用不成熟，导致研究结论存在夸大和简单归因等问题。当然，随着学界对留守儿童问题认识的逐渐深入，研究中的“问题”视角开始减弱，对农村留守儿童教育问题的归因也关注到父母之外的其他因素，如留守儿童的年龄[4]、家庭社会资本[5]、儿童的自我调节[6]等等。也正是对农村留守儿童教育问题及其背后影响因素的深入剖析，让研究者看到农村留守儿童并非“问题儿童”，并开始探寻背后的补偿因素和社会支持。与那些父母没有外出儿童没有明显区别的农村留守儿童的产生原因，谭深（2011）认为可能出于以下三个原因：一是父母和儿童的积极应对，二是相关法律和国家政策的有效推进，三是外部的支持力量。[7]为此，有学者基于社会支持理论分析了农村留守儿童教育存在的问题[8]并进一步探讨教育支持体系的构建问题。[9][10]另外，学界还结合精准扶贫[11]、乡村振兴[12]等政策背景去讨论该问题；在内容的讨论上也细化到了社会[13]、学校[14]和政府[15]不同的支持主体对农村留守儿童教育支持和介入的问题。总的来说，目前我国农村留守儿童教育支持体系的研究集中在剖析现有支持体系存在的问题并提出相应的对策。虽有关于农村留守儿童教育的政策研究，但有关农村留守儿童教育支持的政策研究较少，对其政策工具变迁进行梳理的研究更少。

教育支持归属于社会支持的范畴，“主要指为保障弱势群体平等的受教育机会，国家、社会团体或个人采取各种手段和措施，对其接受教育所提供的物资、资金、服务等方面的帮助和扶持”[16]。因此，从支持的内容看，既包括物资层面的帮扶，也包括权利、机会、精神等方面的支持；从支持的主体看，除了政府层面，企业、学校、家庭、个人等社会方面也会提供支持，是“一种以政府为主导、学校为核心、社区与家庭等组织机构为辅助的，各组织相互联合、互相贯通的社会支持体系”[17]；从支持的对象看，包括成人弱势群体和弱势群体子女的教育支持，文章探讨的是后者。综上所述，农村留守儿童教育支持可理解为：政府、学校、农村社区和家庭为保障农村留守儿童接受教育所提供的物质和精神层面的支持和服务，是一个多维度多层面的有机整体。在整个农村留守儿童教育支持体系建构过程中，政策无疑是起着统领和保障的作用，而政策工具作为实现政策目标的保障，其“适当与否直接影响到政策目标的最终实现”[18]。因此，文章力求从政策工具的视角出发，运用内容分析法对我国农村留守儿童教育政策进行解读，从中梳理出农村留守儿童教育支持体系的变迁，以探析农村留守儿童教育支持政策发展的现状及困境，探寻提升农村留守儿童教育支持政策质量、加大政策支持力度的路径。

二、研究设计

（一）数据来源

文章所选取的农村留守儿童教育政策文献来源于中华人民共和国中央人民政府网、中华人民共和国教育部及中华人民共和国民政部等网站。以“儿童”“留守儿童”“农村留守儿童”等关键词进行全网搜索，并按照以下标准进一步筛选和补充。一是与农村留守儿童教育支持密切相关的；二是选取的政策类型主要有“意见”“方法”“通知”“决定”等，不计入有关的领导讲话、工作报告、会议纪要等文件；三是发文单位为国家政府机关的中央政策文件。最后从改革开放以来的教育政策中筛选梳理得到2006到2020年的26份具有针对性的政策文件作为文章的分析对象（见表1）。

表1 国家层面出台的农村留守儿童政策

（二）理论基础

政策工具是公共政策研究的内容之一，发端于20世纪60年代，但目前学界对其尚无统一的定义。埃尔莫尔（Elmore）将政策工具定义为为实现政策目标而做出的权威性的选择[19]；英格汉姆（Ingraham）则认为政策工具是探讨政策问题与政策方案之间因果关系的过程[20]；而陈振明直接将其定义为达成政策目标的手段[21]。总的来说，政策工具可理解为政策制定者为解决政策问题、实施政策方案、达成政策目标而采用的手段。有关政策工具的分类是政策工具研究的重要内容，不同学者的看法有所不同，曲洁（2013）根据政策工具的相关文献整理出共有十四种分类方式[22]，而文章主要借鉴的是麦克唐奈（McDonnell）和埃尔莫尔（Elmore）[23]以及施耐德（Schneider）和英格拉姆（Ingram）[24]的政策工具分类理论，将我国农村留守儿童教育政策的政策工具分为五种类型。第一，权威工具，即政府基于法定的权威，在指定的情形中允许、禁止或要求个体做出某些行为，在政策中表现为各种形式的政府规制，如规定、许可、禁止、监管等。[25]在文本中多用于对农村留守儿童教育支持工作的组织落实和责任的明确规定，要求各地方政府要将农村教育的发展和改革列为重要议事日程。第二，激励工具，即依赖于正向或消极的实物报酬去引导个体服从或采取政策所期待的行为，表现为税收优惠、资金补助、奖励等政策方面。[26]这主要运用在教师工资、职称的倾向、教育资助政策的落实、对贡献突出的社会组织和个人的奖励。第三，能力建设工具，即通过提供信息、培训和资源等来使个体、团队或代理人做出所期望的决定和行为，表现为人才支持、基础设施建设、信息资源补充等政策方面。[27]在文本中教师、家长和社会工作团队的培训学习，学校教学设备和教育信息化建设都运用了大量的能力建设工具。第四，象征及劝诫工具，即通过个体信念和价值观等的引导和启发来促使其采取符合政策要求的行为，表现为教育、鼓励、号召等政策方面，[28]主要运用在引起政府部门的高度重视，地方及基层人民教育观念的转变和积极性的调动，尤其是家长方面。第五，系统变革工具，即由于原有的组织已无法完成预期的政策效果时，需要借助对已有组织结构的变革来调整权威的分配，“其组成部分是权威调整”[29]，表现为建立新的组织、调整或取消旧的组织、重新界定职能等政策方面。政策中完善农村留守儿童关爱保护机构的建立和职能的重新确立就运用了系统变革工具。下文将试图从这五类政策工具维度并结合内容分析法去解读当前政策文本中对不同支持主体的农村留守儿童教育支持要求。

（三）研究方法

内容分析法“是一种实证科学研究方法，试图以经验理论界定分类范畴和分析单元，然后以编码分配资料，将文献中的内容加以量化分析，得出有社会科学意义的研究结果”[30]，其适用范围较广，可用于趋势分析、现状分析和比较分析等研究目标。因此，结合研究目标以及政策文本编码解读等需求，文章选择了内容分析法作为政策文本的分析方法。按照内容分析法的设计流程，首先是确定文章的目标为探究农村留守儿童教育支持体系的变迁；其次是根据上述数据筛选的三个标准来确定政策样本；再次是将政策文本的具体条款作为基本单位进行编码，其中内容分析类目为5个政策工具维度——权威工具（代码1）、激励工具（代码2）、能力建设工具（代码3）、象征及劝诫工具（代码4）、系统变革工具（代码5）。按照“政策编码—具体章节—政策工具”的编码方式对遴选出的27份政策文本内容进行编码，形成内容分析编码表；最后是整理编码数据，对农村留守儿童教育支持的政策工具使用情况进行定量的统计描述，并结合具体的政策文本内容解读来自政府、学校、社区和家庭四个层面的教育支持，以此梳理农村留守儿童教育支持体系的构建过程。

三、结果与分析

通过对政策文本的编码整理（见图1），在26份关于农村留守儿童教育支持的政策文献中，权威工具使用最为频繁，占比32%；其次是能力建设工具，占总数的28%；随后依次为象征及劝诫工具（21%）、激励工具（15%）和系统变革工具（4%）。由此可见，国家目前主要采用权威工具和能力建设工具来推进农村留守儿童教育支持体系的构建工作，而从工具使用的偏好上也可看出目前农村留守儿童教育支持主要来自于政府层面，当然，这与政府是整个农村留守儿童教育支持体系的主导者有关。农村留守儿童所处的乡村学校自身办学自主权受限，若无政府主体的积极介入，中小学校难以独立承担起教育支持体系的重任。

图1 农村留守儿童教育支持的政策工具使用频次比例图

在编码过程中可以发现，政策工具在政策文本中的使用界限并非十分清晰，再加上政策工具自身功能的局限，同一政策中会运用到多种政策工具去支持政策目标的实现，因此会出现比较丰富的政策工具组合（见表2）。当然，这也为不同教育支持主体的协调合作提供了工具帮助（见图2），各个时期的政策工具使用情况各有特点，而这背后是由于不同时期的国家和社会对农村留守儿童教育支持的要求发生了变化，相应的教育支持主体所采取的措施也会有所调整。结合上述发现的政策工具使用情况，综合考虑影响农村留守儿童教育支持体系构建的特殊历史事件、农村留守儿童教育政策的数量变化以及标志性政策出台等等因素，可以将农村留守儿童教育支持的政策工具变迁划分为三个阶段。

表2 农村留守儿童教育支持政策工具计量表

图2 不同时期政策工具的使用情况

（一）教育支持的权威工具构建阶段（2004-2009年）

虽然农民工子女问题在2004年之前就已经受到国家政策的关注，但“国家对农民工子女问题的政策干预，不是始于留守儿童，而是始于流动儿童”[2]，国家开始把农村留守儿童教育问题放入政策层面进行解决是在本世纪初。教育部在2004年召开了“中国农村留守儿童问题研究”座谈会，而教育部、全国妇联等部门也响应《决定》的要求而颁布了相关的政策文件。2004年由全国妇联、教育部等9个部门联发的《关于在全国开展“争做合格家长、培养合格人才”家庭教育宣传实践活动的通知》首次在政策中提到了“留守儿童”，侧面凸显了国家开始关注该群体，其中，农村留守儿童教育不受重视、教育基础设施缺少、受教育权利得不到保障等问题被广泛关注。而另一方面，该时期一半的政策文件是由多部门联合发布，说明了农村留守儿童教育问题的复杂性，再加上政策还刚刚起步，权威工具选择更有利于留守儿童教育支持体系的快速建构，因此受到决策者偏爱。在这一时期，决策者倾向于运用权威工具以要求监督各地政府积极推进农村教育事业的发展，同时辅以其他政策工具去构建学校和家庭层面的教育支持体系，政策工具体现出层级完整性，特别是留守儿童问题较为突出的省份响应中央政策因地制宜出台了针对性的实施政策，通过明确地方政府和学校的教育支持责任，较快地将留守儿童教育治理纳入到基层政府治理的行政治理体系中，“补缺”“初创”和“扶持”便成为这一阶段教育支持的主要特征。

具体而言，本阶段政府层面通过权威工具构建对农村留守儿童教育的支持集中体现在两个方面。一方面是明确责任，加强组织领导和落实责任主体。这个阶段尤其强调通过权威工具要求中央及地方各级人民政府加强领导并规划部署相关的农村教育工作，另外在建立相关的领导责任制和督查制度的过程中会辅以系统变革工具和激励工具。另一方面是保障教育法律法规与政策的落实。这主要体现在农村留守儿童受教育权利的保障，依靠教育法治强制性特征彰显权威工具，强制要求各级政府保障和满足农村义务教育的基本需求，解决好农村留守儿童“有学上”的问题。除此之外，要求各地政府认真落实中央的相关政策要求，如“认真落实中央关于新增教育经费主要用于农村的要求”等。

这一时期在资源补给与经费倾斜问题上，也多强调权威工具，如提及校舍的建设工作，要求相关部门积极推进“农村寄宿制学校建设工程”等，但考虑到实施的物质条件，政策还积极探索出激励工具和权威工具的组合办法，如要求相关部门安排专项资金或税收优惠来减轻学生就学压力，为教师给予编制倾斜、补贴及表彰等，并奖励相关监查机制以追踪相关经费和奖励的投入和落实，这对于政府主体依然是强制性减免税收、落实编制等，但从学校主体看，更多是激励工具，是一种工具组合方式。

需要指出的是，这一时期政策已经关注到留守儿童教育支持的家庭主体参与问题，但更多依靠象征及劝诫工具来进行家庭教育知识的宣传、留守儿童及家长先进典型事例的宣传，以此增强父母的责任感和使命感，还采用能力建设工具作用于编写相关家庭教育辅导材料和培训家庭教育骨干来提高家长的家庭教育能力。无论从关注力度还是实施成效来看，作为留守儿童问题产生的主要因素，家庭教育在这一时期并没有得到更好的关注，又因缺乏权威性政策工具设计，在留守儿童教育支持中发挥的作用较为有限。

（二）教育支持的能力建设工具培育阶段（2010-2015年）

2010年7月的《国家中长期教育改革与发展规划纲要（2010-2020年）》（以下简称《教育规划纲要》）和2011年7月的《中国儿童发展纲要（2011-2020年）》，这两份政策文件对留守儿童教育问题提出了相关条款和具体要求，表明留守儿童教育政策进入了一个新的发展阶段。《教育规划纲要》阐明应建立农村留守儿童的关爱服务体系，并将其作为解决留守儿童问题的关键举措，而后期的政策文件都围绕该要求进行了相关的工作部署。这一阶段留守儿童教育支持的政策内容逐渐丰富，方式上开始关注动态监测、领域从义务教育延伸到学前教育、政策出台联合发文有所增加，教育部和全国妇联是主要的发文主体，系统性和全面性成为这一阶段农村留守儿童教育支持政策构建的显著特点。这一时期政策工具依然表现出对权威工具的偏爱，但是与以往不同，在能力建设工具培育上加大了政策革新力度，成为这一时期留守儿童教育支持取得显著成效的重要保障。能力建设工具的培育，体现在对主体协同育人的关注，特别是社区层面的教育支持有所呈现和提升。从数据看，这一时期激励、象征及劝诫和系统变革工具的使用有所下降，除此之外，本阶段的政策工具也继续尝试更多的使用组合，常见的两两搭配是权威工具和能力建设工具、能力建设工具和激励工具，而常见的三个组合是权威、激励和能力建设工具或权威、能力建设和象征及劝诫工具。能力建设工具成为核心关注点，但具体到不同的教育支持主体，又会在有所不同。

首先是政府层面的教育支持。一方面是政府依然坚持资源和经费的扶持，但不同的是政府开始追求补给的质量和效益，不再像上一阶段那么“大动干戈”，而是强调有针对性地投入，合理利用已有的资源进行改造，即“有效”资源与经费的补给。在工具使用上也是以能力建设工具为主，作用于节约型校园建设、经费投入结构的优化等能力体现；另一方面是继续落实责任主体，将责任更加细化到不同的责任主体，虽然其中借助的是权威工具，规定了各级妇联组织、关工委组织、综治组织、教育部门等主体的责任，但在统筹过程中会考虑到不同主体的优势，如提出“各级妇联组织、关工委组织要充分发挥在家庭教育指导服务工作中的独特优势”。

其次是学校层面的教育支持。相对而言，这一时期来自学校层面的教育支持呈现较多，学校的能力建设工具选择更加丰富，具体表现在四个问题上，第一个是对于乡村教师队伍的建设要求由人员数量上的增补转向队伍结构的优化。采用能力建设工具合理配备各学科教师，加强薄弱学科教师队伍的建设，如体育、音乐、美术等课程教师。在培训内容上也开始尝试结合儿童的教育需求，“将留守儿童关爱和教育纳入教师培训内容，重点提高班主任照料留守儿童的能力”。同时辅以激励工具，延续对乡村教师工资和职称等方面的倾斜照顾，还增加了医疗、养老等社会保障方面的优惠，提供教师周转宿舍等福利。第二个问题是在教育课程内容方面结合留守儿童的需求和能力建设工具的功能，增加了民族双语教育、儿童健康教育，预防性侵犯的安全教育等专业性课程内容，尤其是安全方面，这从中央社会管理综合治理委员会办公室加入发文主体可侧面说明对农村留守儿童生活环境治安问题的关注。第三个问题是在教学方式上，同样是采用能力建设工具完善农村学校的多媒体教学环境，通过现代化教学模式的引入，以方便留守儿童开展自主学习和教学互动。第四个问题是在教学管理上，强调加强学籍管理和相关档案的建立，且加强家校联系，以更全面了解孩子的情况，采用的政策工具是权威工具和能力建设工具的组合。

再次是家庭层面的教育支持。相对而言，该阶段来自家庭的教育支持变化不大，也是围绕着家长监护意识的提高、监护责任的履行与家庭教育能力的增强，但在政策工具的使用上会更为完整。在能力建设工具的作用下，协同更多的责任主体来做好留守儿童家庭教育工作，比如通过家校联动，给予孩子学习和生活上更多的关怀；结合不同年龄阶段价值、不同类型家庭，开展富有特色的家庭教育指导服务活动。在激励工具的作用下，利用中国电信提供的免费亲子电话、爱心视频连线等及时与孩子沟通交流。同时，发挥象征及劝诫工具的功能，将优秀先进的家庭教育经验进行宣传学习。

最后是社区层面的教育支持。作为留守儿童所直接生活的场所，社区层面支持的加入，可以说是本阶段农村留守儿童教育支持体系的一大变化，所提供的教育支持有三个方面。一是利用能力建设工具和权威工具的组合，为农村留守儿童建设社区课外活动场所和设施，并要求“90%以上的城乡社区建设1所为儿童及其家庭提供游戏、娱乐、教育、卫生、社会心理支持和转介等服务的儿童之家”；二是动员社会力量构建关爱服务网络，采用的是象征及劝诫工具，积极宣传动员社会各界力量，营造全社会关爱留守儿童的氛围；三是社区工作队伍的建设。能力建设工具作用于建立专业的关爱服务队伍，以提高志愿服务活动的工作执行力，同时也强调与其他组织的联动。

（三）教育支持的内生激励工具开发阶段（2016年至今）

2016年以后，“农村留守儿童”作为一个主体逐渐弥散在社会公共政策之中，政策工具使用频数有所上升，而农村留守儿童教育支持的政策工具选择受到脱贫攻坚、家庭教育法治化进程推进等诸多重要因素影响，在内生激励上彰显特色，这为农村留守儿童问题的教育长效治理积累了丰富经验。这一阶段的政策以2016年《国务院关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》（以下简称《意见》）为标志，农村留守儿童教育支持进入到新的政策工具阶段，特别是政府部门开始把留守儿童作为一个独立的特殊群体进行专门规划，所以在政策发展上有了很大的突破，更加地系统与全面。同时，《意见》明确指出加强农村留守儿童关爱保护工作是“各级政府的重要职责，也是家庭和全社会的共同责任”，这无疑是对农村留守儿童教育支持体系的全面性提出了要求。经过前期的积累，农村留守儿童教育支持体系的多元主体性和整体性上有了一定成果，但其系统性和有序性还不够。这一时期政策工具的增长以象征及劝诫工具的增长速度为首，充分反映出政策层面开始挖掘和培养农村留守儿童教育支持体系的内生动力，确保建立长效治理机制。

虽然从提供的教育支持内容来看，政府层面的教育支持没有太多的变化，但是在完整性上有了较大的提高。其一，在资源支持方面，开始推进政府购买服务，注意发挥社会专业组织的力量，以提高政府关爱服务留守儿童的能力，这借助的是能力建设工具。其二，在强调组织领导和落实责任主体的问题上，《意见》运用了系统变革工具，明确提出要“建立健全政府领导，民政部门牵头，教育、公安、司法行政、卫生计生等部门和妇联、共青团等群团组织参加的农村留守儿童关爱保护工作领导机制”，正式构建出了明确的领导机制。其三，在督促反馈方面，采取的方式更为科学系统，比如发挥权威工具的作用，要求在工作开展前做好需求调查，同时借助能力建设工具做好档案记录、信息数据库搭建等工作，完善信息保送机制，以此细化完善相关的关爱保护政策措施。

学校和社区层面的内生激励工具在这一时期也得到了较大开发，许多地方形成了颇具亮点的地方经验，如学校系统更加注重留守儿童自身安全、健康、发展、职业规划等意识培育，并积极关注和挖掘留守儿童身上的优点和长处；而社区内生激励工具是受到教育治理现代化进程推进因素影响，这一时期在放管服大背景下社会力量参与的热情和能力提高，社区教育支持在这个阶段发展迅速，体现为民政部在政策发文上的贡献突出，特别是通过社会公益组织、儿童福利机构等孵化发展社会工作服务机构，使得整个社区教育关爱服务体系更为系统，但需要指出的是，社区参与意识意愿激发的同时，其参与能力依然存在较大问题。

特别需要提及的是，这一阶段家庭主体的内生激励工具开发，这是家庭教育法治建设取得显著进步的结果。长期以来，与政府、学校和社区教育支持逐渐加强和完善相比，家庭教育出现弱化现象，而其结果外溢性愈发明显，更是使得先前以象征及劝诫工具为主的家庭教育支持难以对其进行全面的调节。为此，重庆、贵州、山西、江西等省份家庭教育立法的地方实践，权威政策工具逐渐成为推动家庭教育治理的重要政策工具选择，政策发文主体除公安部、司法部外，新增了最高人民法院和最高人民检察院的身影，以此强化家庭监护主体的责任，强制要求相关监护人依法落实监护义务，如2017年公布并实施的《贵州省未成年人家庭教育促进条例》明确提出“父母因外出务工或者其他原因不能与未成年人共同生活的，应当委托有监护能力的其他成年人或者组织机构教育未成年人；通过多种方式与未成年人团聚和交流沟通，了解未成年人的学习、生活和身心状况”。许多地方剥夺家长监护权的案例也表明，家长不履行监护责任要承担相应的法律后果。另外，通过能力建设政策工具促进家庭教育的专业化和系统化也被纳入地方家庭教育法治，家庭教育指导成为这一时期内生能力培育的重要抓手。

四、反思与展望

通过上述对26份农村留守儿童教育政策的梳理与分析，农村留守儿童教育支持的政策工具变迁经历了权威工具构建、能力建设工具培育和内生激励工具开发三个阶段，从前文描述中可发现，我国农村留守儿童教育支持在政策工具选择上不同时期有差异，而政策工具使用的偏向性是与教育支持主体及其支持内容相联系的，具体表现为以下四点。

第一，政策工具强调政府主导性，政府支持的权威工具具有多样性。无论在哪个阶段，教育支持都需要依靠政府的权威工具作用于各项教育支持工作，其中在加强组织领导和明确责任主体的实践中最为明显。除此之外，政府支持善于运用权威工具进行各种多样性组合搭配，如辅以系统变革工具确立了民政部牵头的留守儿童关爱保护工作领导机制；辅以能力建设和激励工具解决农村留守儿童教育的校舍改造建设和儿童受教育权利的保障等问题。即使因后期政府工作重心从“补缺”转向“适度普惠”，权威工具的使用频率有所减少，但在政策话语中无不彰显政府的主导作用，且运用方式更为灵活多样。

第二，政策工具重视学校场域的关键参与，学校支持的能力建设工具具有复杂性。学校作为农村留守儿童接受教育的主要场所，是留守儿童教育关爱体系构建的落脚点，这对学校场域的要求更高，政策工具在面对学校主体时更多是选择能力建设工具推动其积极参与和提升参与能力。能力建设工具中的师资队伍建设、权威工具中的儿童教育权保障、象征及劝诫工具中的家校联动等都强调学校层面的教育支持，但无论是师资队伍的建设优化，还是课程内容的改革、教学方式的创新或是教学管理的提升，都离不开能力建设工具的作为，即使是在后期的教育支持要求有所调整的情况下，其使用频数依然呈现上升趋势。

第三，政策工具引导社区主体的积极支持，社区支持的激励工具呈现碎片化。早期农村留守儿童教育支持体系构建社区主体没有受到重视，在实践中许多社会组织、志愿者群体的留守儿童教育关爱实践参与具有自发性和非专业性，社区主体在政策设计中一直没有较为清晰的定位，许多实践探索具有碎片化特征，比较典型的是采用能力建设工具“以村和社区为单位建立儿童之家”，采用激励工具为社会力量参与提高便利条件等，这也和社区主体的不确定性和专业性缺乏有较大关系，但是社区支持的激励工具运用缺乏系统性和针对性，社区主体通常将留守儿童教育关爱事项整合到其他工作中，并与其他主体合力形成力量。

第四，政策工具补齐家庭支持的关键短板，家庭支持的政策工具虽然滞后，但是权威、能力建设与激励工具多重组合，具有工具丰富性。相比于其他层面的教育支持力度，家庭支持在目前农村留守儿童教育支持体系的参与是远远不够的，尤其是在监护责任的履行和关爱意识的提高两个方面。为此，结合家庭支持的需求，近年来国家采用了权威、能力建设与激励工具合力的方式，呈现出政策工具丰富性特征。权威工具作用于监督监护主体监护义务的履行，能力建设工具作用于提高监护主体的监护能力，而激励工具作用于为监护主体进行监护行为提供便利。

纵观我国农村留守儿童教育关爱支持政策的演进脉络，会发现目前存在两个尚待进一步解决的问题。一方面，在教育支持上，人们往往是将农村教育和农村留守儿童置于“落后”和“问题儿童”的教育处境下而予以帮扶的，所以农村地区教育发展自身的资源优势以及农村留守儿童自我教育发展能力没有被重视，这也就导致相应的教育支持趋于同质化乃至城市化趋向，政策支持的可持续性不足。另一方面，从政策工具角度看，目前的教育支持以政府层面为主，政策工具使用则以权威工具为主，偏向性明显，所以存在政策工具断层的现象，即系统变革工具的使用与其他四类政策工具之间存在失衡，政策工具选择在精准服务留守儿童教育关爱问题上还有改进空间。当前，随着乡村振兴战略的深入推进，提出新发展阶段优先发展农业农村、全面推进乡村振兴，这给解决农村留守儿童问题带来了更高要求，也提供了更多契机，把握准新时期乡村儿童发展的关键问题，是进一步做好留守儿童教育关爱工作，助力留守儿童问题得以根本解决的重要切入点。

首先是做好制度设计，平衡政策工具的使用，针对不同主体优势优化政策工具的组合。目前，我国农村留守儿童教育支持中的系统变革工具和激励工具运用相对不足。为增强整个教育支持体系的政策工具完整性，更好地应对“十四五”规划对农村留守儿童教育的新要求，未来农村留守儿童教育政策的制定需要做好制度设计，针对不同主体选择合适政策工具，同时合理平衡好各类政策工具的使用，特别是要更好地提升农村留守儿童教育支持政策工具的适用性来提升资源配置水平和利益效率，此外未来的政策制定中还需要结合不同主体的优势而进一步优化政策工具组合，以此发挥政策工具的整合效能。

其次是基于教育先导性、基础性和长期性等优势特征，着力构建留守儿童教育支持长效机制，彰显教育支持独特价值。所谓“扶贫先扶志”，乡村振兴应将乡村教育振兴作为重要基点，发挥教育的正向外溢效应，以扶持文化观念贫困、能力贫困和知识贫困来阻断贫困代际传递。教育机制的优势在于其解决留守儿童问题的长期性和根本性，但与其他方式相比又具有滞后性，教育长效机制构建不仅是对学校主体提出的要求，更应把教育看作是各方主体合力参与的重要问题，如何整合政府、学校、社区、家庭的教育力量，还需实践中不断探索，通过家校社协同育人机制的构建形成留守儿童教育合力。

最后是立足乡村振兴的机遇和诉求培育农村留守儿童问题自我治理的内生能力。随着国家和社会对农村留守儿童教育支持工作的推进，其发展的“外源性”困境将逐步得到解决，但破解农村留守儿童教育发展困境的关键所在是其“内生性”困境，这也是乡村教育振兴的核心要素。调研中也可以发现，一些农村留守儿童身上具有的优秀品质可以在同龄人中形成榜样力量，成为需要挖掘和引导的重要教育元素，同时乡村社会中蕴含着许多本土化的文化力量也是留守儿童教育资源的供给源泉，考虑到现有农村留守儿童教育支持对外部力量的依赖与乡村教育的内涵式发展要求的不匹配，未来的农村留守儿童教育支持体系应思考如何整合外部扶持激发和培育农村留守儿童问题自我治理的内生动力，依托乡村振兴的战略机遇，积极推进乡村文化振兴，将乡土文化中的优秀成分融入到农村留守儿童教育中，以此激活乡村教育、乡村教师和留守儿童的主体意识和文化自觉。在具体实践中，可充分发挥能力建设和象征及劝诫工具的积极作用，提高乡村教师的教育教学自主性、农村留守儿童的积极调节能力以及协助农村教育开发更多本土教育资源。