基于胜任力模型的地方党政领导干部突发事件应急治理素质研究

摘要：地方党政领导干部上承中央、下启民众，其所属位置的特定性决定了其突发事件应急治理能力的特殊性。基于胜任力模型的理论运用，地方党政领导干部突发事件应急治理素质又可分为两个维度：一是表层维度，包括应急治理基本知识和技能等表层的基准性素质；二是潜层维度，包括治理理念、政治站位和决策动机等潜在的鉴别性素质。着眼新冠肺炎疫情应对情况，当前部分地方党政领导干部突发事件应急治理中存在三层逐级递进的问题：一是风险认知迟钝、突发事件应急治理知识储备不足；二是应急管理乏力、突发事件应急治理实践能力欠缺；三是思想站位偏离、突发事件应急治理理念观念滞后。对此，地方党政领导干部应及时补足应急治理知识，优化领导整体知识结构，提高应急领导能力，充分发挥应急治理效能，加强行政伦理建设，促进道德法治素养并进，以服务国家应急治理体系现代化建设大局。

关键词：地方党政领导干部；应急治理能力；胜任力

基金项目：2021年重庆市研究生科研创新项目“公民网络参与市域社会治理的影响因素及引导策略——以成渝双城一体化发展为例”（CYS21201）。

作者简介：陈佳，西南政法大学政治与公共管理学院（重庆401120）。

中图分类号：D262.3文献标识码：A文章编号：2095-5103（2022）01-0038-09

疾风知劲草，烈火见真金。突发事件应急治理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分，是防范化解重大安全风险、及时处置各类灾害事故的关键一环[1]。党的十九届四中全会明确提出：“构建统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制，优化国家应急管理能力体系建设，提高防灾减灾救灾能力”，指出了构建应急管理体制的要求。2020年5月，第12个全国防灾减灾日的主题为“提升基层应急能力，筑牢防灾减灾救灾的人民防线”，强调提升基层应急能力的宗旨与意图，进一步明确了地方党政领导干部提高应急治理能力的重要性。

地方党政领导干部上承中央、下启民众，其所属位置的特定性决定了其突发事件应急治理能力的特殊性。此次新冠肺炎疫情作为新中国成立以来传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的重大突发公共卫生事件，前所未有地对各级党政领导干部应急治理能力进行了一次深刻检验。新冠肺炎疫情暴发后，中共中央印发《关于加强党的领导、为打赢疫情防控阻击战提供坚强政治保证的通知》，强调“要在疫情防控第一线考察、识别、评价、使用干部，把领导班子和领导干部在疫情防控斗争中的实际表现作为考察其政治素质、宗旨意识、全局观念、驾驭能力、担当精神的重要内容”，要求广大干部要进一步增强宗旨意识、改进工作作风、提高工作能力。

地方党政领导干部应急治理素质高低，关乎着应急治理体系和治理能力的现代化进程。风险社会视域下社会矛盾愈加复杂化、不确定化，突发事件呈现出起因复杂、强度较大、范围较广的特征，对各级党政领导干部的应急治理能力提出全新考验。“放管服”“社会治理重心下移”等新型治理理念乃大势所趋，这就要求地方党政领导干部肩负起愈加重要的使命。

文章基于胜任力模型的理论运用，构建并分析了地方党政领导干部突发事件应急治理的基准性素质和鉴别性素质，借以对照分析地方党政领导干部应对新冠肺炎疫情的得失成败，以期为新时代下选拔、任用、考核、晋升、激励地方领导干部提供一定的学理依据，为提升地方领导干部应急治理能力提供新思路。

一、文献回顾与问题提出

“胜任力”（Competency）一词最早是由David·McClelland于1973年正式提出，McClelland将胜任力的概念定义为“将某一工作中有卓越成就者与普通者区分开来的个人的深层次特征”[2]，他提出的“冰山模型”①区分了表面的基本素质与潜在的关键素质，成为随后学者研究的基础。不同学者对不同领域不同层次不同性质的管理者的胜任特征开展了研究，“胜任力”最初运用于教育学界，20世纪70年代后在管理学界被广泛运用，目前胜任力理论应用广泛，如教育学界师生能力的识别与培育、管理学界领导干部的选拔与晋升、医学界医护人员的业务能力评估等领域皆有应用。

国外关于管理者胜任力的研究起步较早。总体上讲，学者对胜任力的定义、模型构建及方法、应用开展了深入研究并提出相应对策。Boyatzis在对McClelland素质理论研究的基础上提出了洋葱模型，认为胜任素质最核心的是动机，向外依次是个性、自我形象与价值观、社会角色、态度、知识、技能[3]。Pavett和Lau提出了概念、技术、人际和政治技能四种类型说[4]。Yukl根据管理者所处的层次不同由高到低将其所需的技能或胜任力划分为：概念技能、人际技能和技术技能，这三种技能为不同层次管理者所需的核心能力作出区分[5]。Virtanen对公共经理（Public Managers）进行了公共事业管理胜任特征的研究，提出了包括任务胜任特征类、实体政策领域的政治胜任特征、行政管理方面的职业胜任特征、政治胜任特征和伦理道德类胜任特征在内的五大类胜任特征[6]。

我国关于胜任力的研究起步于20世纪90年代。有學者从总体上对胜任力的定义、模型构建及其方法、研究综述等对胜任力进行研究[7][8][9]。针对党政领导干部的研究而言，有学者对党政领导干部胜任力模型研究综述开展研究[10][11]，也有学者针对某个地方党政领导干部胜任力开展实证研究并进行模型构建[12]。从党政领导干部胜任特征要素划分看，有学者基于胜任力对党政领导干部情景判断测验维度进行理论探讨，提出党政领导干部因素包括基本思想能力、基本管理能力、创新能力[13]。有学者以某中央部委机关中层党政领导干部为研究对象，得出包括政治素质、知识素质、能力素质、基本心理素质、品德素质、观念与理念素质、工作经历和学历7个维度的胜任特征模型[14]。有学者通过对县级党委领导干部正职和政府领导干部正职的胜任特征进行研究，得出其胜任特征包括知识、能力、素质和个性特征4大维度[15]。还有学者将县处级党政领导干部胜任力分为“核心能力特征”和“关键心理品质”两个方面，共37个要素进行实证研究[16]。

然而，就地方领导干部胜任力的研究还相对较少，针对地方领导干部突发事件的应急治理能力的研究更是少之又少，目前国内仅有少数学者对其进行了研究。国内学者们主要以突发事件的特点、突发事件的发生过程及困境为依据，阐释领导干部应对突发事件所应具备的能力。以突发事件的特点为突破口，有学者对突发事件具有诱因日益复杂、发生更加频繁、信息扩散加快、波及范围扩大、危害程度加重的特点进行分析，由此提出领导者应对突发事件应具备防范预警能力、危机决策能力、现场控制处理能力、沟通协调能力、善后恢复能力等[17]。有学者认为，突发事件具有突然性、突发性、突变性等特点，由此提出领导干部应具备一定的现场判断力、控制力、决断力、动员力、执行力等应急能力[18]。有学者则从突发公共事件事前、事中、事后各个环节进行系统控制和管理的角度开展研究，认为领导干部应具备敏锐预测预警能力、快速应急反应能力、沉着处置现场能力、妥善进行事后处理的能力、正确引导舆论能力等预防和处置突发公共事件的能力[19]。有学者从突发事件的特点、过程、角色定位进行分析，提出县级政府应对群体突发事件的能力构成应包括事前预防能力、事前预警能力、事中处置能力、善后处理能力[20]。陈新明与萧鸣政则通过分析地方党政领导干部的治理能力建设面临的一系列新挑战，提出地方党政领导干部在应对突发公共事件及其引发的公共危机问题时，应具备风险防范能力、预判决策能力、执行保障能力、统筹协调能力、引导学习能力五个方面的综合治理能力[21]。

综上所述，国外相关研究由于国体政体等方面的差异，对于我国地方党政领导干部胜任力模型构建方法等有一定借鉴意义，但党政领导干部的胜任特征要素设置对文章借鉴意义相对较小。国内研究为文章提供了坚实的研究基础，然而，基于胜任力分析地方党政领导干部应急治理能力的研究，无论是其深度、广度还是量度都尚待提升。因此，文章试图创新研究视角，从地方党政领导干部的应急治理素质角度考察其胜任力，以期为地方党政领导干部选拔、任用、能力提升提供一定参考。

二、地方党政领导干部突发事件应急治理胜任素质分析

胜任素质模型是由完成一项工作所需才能构成的一个模型，其中知识、技能、行为以及个人特质等潜在于每一项才能中[22]。分析胜任素质，必须将其纳入特定情境中进行考量。按治理情境标准，治理可划分为常规治理和应急治理。突发事件应急治理是一个复杂的动态过程，这个过程一般包含灾害监测、灾害准备、预案编制、应急决策、应急响应、恢复重建等阶段，要求地方党政领导干部具备多方面的综合素质和能力。从某种程度上讲，突发事件应急治理能力愈加成为党政领导干部治理能力模型中“冰山之下”的鉴别性素质。正如贝克在《风险社会》中所指出的“风险及其结果在政治上具有反思性”[23]21，现代风险社会里，突发事件发生趋向复杂化、常态化，常规治理越来越难以区分出优秀人才，反而是应急治理状态下更能体现领导干部的素质。文章认为地方党政领导干部突发事件应急治理胜任素质本身可分为两大维度：一是表层维度，包括应急治理基本知识和涉及紧急决策能力贯穿下的信息沟通能力和统筹协调能力等表层的基准性素质；二是潜层维度，包括治理理念、政治站位和行政动机等潜在的鉴别性素质。

（一）地方党政领导干部突发事件应急治理的基准性素质

所谓地方党政领导干部突发事件应急治理的基准性素质，是模型中“冰山之上”的表层部分（如图一），它是对任职者基础素质的要求，包括应急治理基本知识和技能。基准性素质容易被测量和观察，因而容易通过针对性培训加以完善和提高。

1.应急治理基本知识。位于地方党政领导干部突发事件应急治理胜任素质“冰山”模型最顶端的是应急治理基本知识，主要包括突发事件发生前的风险预防知识、突发事件发生时的危害研判知识，突发事件发生后的应急处理专业知识。古语道：凡事预则立，不预则废。首先，作为地方党政领导干部，必须具备一定的风险预防知识，懂得居安思危，尽可能将风险和危机扼杀在摇篮里。其次，领导干部需要具备一定的危害研判知识，及时、准确、全面地对突发事件的性质、危害强度、危害范围、受体等作出判断，以服务科学决策，统筹协调各方应对突发事件。第三，在突发事件发生后，地方党政领导干部需要具备一定的处理突发事件的专业技术知识，特别是针对专业性、技术性较强的部门，如涉及传染病学、地震学等相关部门的领导，以避免造成决策者与执行者、领导者与被领导者缺乏共同的话语体系，因信息不对称而贻误处理突发事件的良机。

2.应急治理能力。位于地方党政领导干部突发事件应急治理胜任素质“冰山”模型中端的是突发事件应急治理能力，主要涉及紧急决策能力贯穿下的信息沟通能力和统筹协调能力。

一是紧急决策能力。从西蒙的决策理论，尤其是“管理即决策”的论断出发，评判领导者的治理能力，首先就应考量其决策能力。管理学中，决策可分为程序化决策与非程序化决策。站在党政领导干部的角度而言，突发事件应急治理的本质是进行非程序化决策，它具有决策权力集中、决策时间紧迫、决策信息有限、决策人才缺乏等特点[24]。具备应急治理基本知识，只是为科學决策提供了决策依据，并非代表领导者就具备紧急状态下的决策能力。能否作出科学决策，要求地方党政领导干部具备相应的紧急决断力以作出合法决策、专业决策、合情决策。在新冠肺炎疫情防控中，个别省份行动迟缓，这主要是由于公共卫生人员的决策多处于科学视角，但党政领导干部的决策不仅要考虑科学问题，更多地或许是从政治视角出发，考虑维稳问题、经济问题，从而导致了决策的犹豫迟缓。

二是信息沟通能力。信息沟通能力是指通过各种渠道和途径尽可能全面准确地收集有用的信息，通过组织之间和组织内部的沟通协调，对收集到的信息进行整合、加工、研判，最后将处理后的信息及时、准确、全面地传达给其他组织和个人的能力。据报道，美国联邦政府和州政府在抗击新冠肺炎疫情中，时常出现疫情信息不一致的情况，联邦政府认为某些州疫情能得到较好控制，因此不采取“封城”行动，而部分州政府的态度却截然相反。究其原因，有政府间政治立场的不同，同时也从某种程度上体现了美国部分领导干部信息沟通能力的欠缺。

三是统筹协调能力。在突发事件应急治理中，资源的高效配置至关重要。地方党政领导干部是地方政府辖区内公共资源如何支配的主要决定者。在最短时间内统筹协调人、财、物、信息等各种资源，要求各项决策既要落实好上级部署，又要给下级单位留下充足的执行空间，形成多级政府部门协调治理、多主体协同参与格局。同时，地方党政领导干部要善于运用科技力量，以降低治理成本，提升治理效能。

（二）地方党政领导干部突发事件应急治理的鉴别性素质

相对于知识和技能而言，鉴别性素质不易被观察和测量，也难以改变和评价，这部分素质很难通过后天培训习得。地方党政领导干部突发事件应急治理的鉴别性素质主要包括治理理念、政治站位和决策动机。

一是先进的治理理念。理念是行动的先导。时代在进步，社会在发展，现代社会的治理不同于过去的社会管理。习近平总书记指出：“治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策。”[25]实现国家治理体系和治理能力现代化，需要党政领导干部实现自身素质能力的突破，转变发展思维，创新治理理念，实现领导方式和风格由“管理”向“治理”的思维转变。

二是坚定的政治站位。领导干部的政治站位决定其治理能力的作用方向和结果[26]。坚定的政治定位要求党政领导干部具有崇高的政治觉悟与严密的法治思维，具体表现为坚持党的领导，思想素质高，政治觉悟强，在突发事件发生时依然坚定以人民为中心的发展思想。同时，应具备法治思维、底线思维，维护宪法权威，遵守法律法规，依法采取行动。

三是顾全大局的决策动机。根据传统的决策理论，一个理性决策者的动机应当是使自己的经济收益最大化，即决策是经济取向的[27]。地方党政领导干部作为某个地区的领导者，既有追求自身利益最大化的“经济人”属性，又有为百姓谋福利的“公共人”属性，即领导者从某种程度上将是兼具两种属性的“行政人”。在突发事件及其带来的危机到来时，只有地方党政领导干部把行政人的这两种属性有机地结合起来，才能使个人利益与公共利益得到和谐统一[28]，当个人利益与集体利益、公共利益发生冲突时，要以大局为重，人民为本，合法合理合情决策。

三、地方党政领导干部突发事件应急治理胜任力的困境分析

新冠肺炎疫情的暴发着实考验着我国国家应急治理体系，而对位于疫情治理“金字塔”顶端与“责任链”核心的地方党政领导干部来说，面对政治、经济、管理和宣传等诸多领域突如其来的复合危机与叠加挑战，也是一次前所未有的“大考”。“大考”之下，地方党政领导干部突发事件应急治理暴露出平时不易察觉的问题，意识欠缺、能力不足、动机偏离等问题凸显。

前文通过规范分析搭建出地方党政领导干部突发事件应急治理胜任素质模型，对标以上胜任素质，结合地方党政领导干部应对新冠肺炎疫情危机的现实案例，文章从三个层次递进的维度对地方党政领导干部突发事件应急治理胜任素质欠缺的表现、问题及其原因予以分析。

（一）风险认知迟钝、突发事件应急治理知识储备不足

能够立足本职岗位、利用所学知识，精准、全面地发现和识别社会风险，防患于未然，是新时代地方党政领导干部突发事件应急治理胜任素质最关键的内容。然而，以新冠肺炎疫情为代表的重大领域应急治理暴露出地方党政领导干部风险认知能力不足的问题，包括风险意识欠缺和防范知识储备不足两方面问题。

一是危机认知、风险意识止步不前。转型社会下的矛盾纠纷多来自基层，源于大量与基层民众切身利益相关的民生问题①。作为基层重大社会稳定决策环的中心领导，地方党政领导干部应当树立强烈的风险决策意识，即能够准确研判、预测风险发生的可能概率和演变进程。然而，现实中大量基层党政领导干部并不具备敏感的风险识别能力。据《法治日报》统计，自2021年7月20日至8月10日，从南京禄口机场筛查出9例德尔塔病毒感染者以来的不到一个月时间里，多地就有40余名公职人员因缺乏应对风险的能力和水平被纪委监委问责，其中不乏多名党政领导干部[29]。究其深层原因，地方党政领导干部仍用传统国家安全观念看待新时期的“风险群”，尚未意识到除了政治安全、军事安全、经济安全等传统安全外，生态安全、生物安全、网络安全也是重要风险源，而且国家安全是一个整体，牵一发而动全身，源自生态领域的卫生安全危机若应对不当极易引发政治、社会等其他领域的派生风险。

二是领域限制、风险知识捉襟见肘。不同层次的党政领导干部职责不同，需要不同的知識储备。由于深入基层，地方党政领导干部的知识储备应当以熟稔地方风土人情、了解地方治理优势、掌握地方管理缺陷等为主，若非专业化的应急管理部门，其在风险沟通等方面的知识储备较少。加之基层党政领导干部流动性大，部门领导作为工作核心往往强于综合协调而弱于专业事务②，此类问题更加突出。新冠肺炎疫情暴发后，地方党政领导干部选派、调任、罢免情况屡屡出现，诸如“地方卫健委主任‘一问三不知”③等类似事件也时有发生，地方党政领导干部或缺少宏观的风险治理常识，或缺少微观的专业领域知识，致使其疲于、怠于甚至惧于应对突发事件。风险知识储备不足也会引发次生的循证决策风险①，若党政领导干部不了解工作领域内和领域外相关的新冠肺炎疫情各方面数据信息，其所作决策往往是“拍脑门”“拍桌子”而非旁征博引、深思熟虑，进而引发决策空断、漏断和盲断等风险。

（二）应急管理乏力、突发事件应急治理实践能力欠缺

在应急治理知识储备的支撑下，运用论之有理、行而有效的科学治理工具应对危机、化解风险是新时代下地方党政领导干部突发事件应急治理胜任能力最重要的末端环节。然而，与行政应急②相关，以新冠肺炎疫情为代表的突发事件着实考验着党政领导干部的紧急决策决断和管理治理能力。

一是信息回应、公开披露不足。服务型政府建设导向下政府治理的公共性强调信息的全面公开和决策的及时回应。对地方党政领导干部而言，在突发事件应急治理前期，及时公开信息、掌握舆情以实现府民之间信息对称，进而消解民众所疑、解答民众所问，对提升突发事件应急治理社会满意度和实效性具有重要价值。新冠肺炎疫情暴发初期，信息披露饱受诟病，地方党政领导干部虽然能够掌握区域内一手真实疫情信息，然其需要在突发事件应急预报响应系统层层上报、级级加工，信息发布迟缓、滞后且可能失真。受制度性约束条件的制约，地方党政领导干部，尤其是省、自治区、直辖市以下的行政区划的党政领导干部，空有信息披露的能力和条件，却无信息披露的职责和权限③，“谁有权谁披露”“无授权不披露”的制度缺陷④致使民众极度关心、迫切知晓的信息难以及时向社会发布和回应，以致引发社会恐慌和无端猜测进而造成舆情危机。

二是综合协调、资源配置各行其是。地方党政领导干部是中央和基层民众之间的衔接桥梁和联系纽带，是民生资源配置的实际操作者。协调各方关系、配置优势资源是地方党政领导干部突发事件应急治理最紧需、最切实的能力。新冠肺炎疫情应急治理极为紧缺的治理资源难以实现均等化配置，加之疫情暴发地域集中，资源需求程度迥异，地方党政领导干部在紧迫的时间制约下，将有限的资源合理配置到急需的区域着实困难。在疫情资源的配置问题上，大理市“紧急征用”运往重庆市的口罩，“抢配”资源从而致使重庆市资源“缺配”，府际关系的协调在新冠肺炎疫情面前并未产生合力，而是朝着“大难临头各自飞”的方向背道而驰，理性状态下的公共选择倾向于“自保自足”，在这种外界条件和内部关系的影响下，地方党政领导干部往往左右为难，既需要以区域行政为中心实施自身利益最大化，又需要恪守行政伦理兼顾大局发展以增进社会公共利益。加之外部评价和内部考核机制设计不够健全，即便能够容错纠错，但事关国家安危、区域稳定和民生福祉的突发事件应急治理，地方党政领导干部的每一个决策都如履薄冰。

（三）思想站位偏离、突发事件应急治理理念观念滞后

秉持以人民为中心的风险治理理念、恪守规则意识和法治观念是新时代下地方党政领导干部突发事件应急治理胜任能力最核心、最本质，也是最基础、最普遍的内容。然而，部分地方党政领导干部在应对新冠肺炎疫情时思想站位发生偏离，突发事件应急治理理念观念滞后。

在新冠肺炎疫情应急治理的过程中，本应以线下治理为重心的“逐户走访、地毯排查、精准服务”变相、敷衍地演化为线上“表格防疫”“电话防疫”“短信防疫”乃至“口号防疫”等形式化、重复化的方式[30]。加之部分地方党政领导干部“不怕做得少、就怕错得多”致使的懒政怠政侥幸心理作祟，推诿塞责、争相避责现象时有发生①。

四、地方党政领导干部突发事件应急治理胜任素质的提升路径

胜任素质是在特定工作情境中体现的，因此必须将胜任素质概念置于“人-职位-组织”三者相匹配的框架中进行分析和评价，将党政领导干部胜任素质的提升置于特定环境中考虑，既要从党政领导干部自身入手，又要优化提升党政领导干部胜任力的制度环境、组织架构、文化环境等外部要素，“多管齐下”才能“水到渠成”。因此，针对以上困境，文章认为提升地方党政领导干部应对突发事件应急治理能力，可从以下三个方面入手（如图二）：一是补足应急治理知识，优化领导整体知识结构；二是汲取先进领导能力，充分发挥应急治理效能；三是加强行政伦理建设，促进道德法治素养并进。

其中，前两者是针对基准性素质而言的，较易识别、培训和改变，因而对此可通过常态化的培训机制予以支持，而第三者是针对鉴别性素质而言的，不易识别与改变，除常态化的思想教育、政治意识、道德素养、法律思维的常态化培训之外，还需要综合运用“正负激励理论”“成就需要理论”等，在激发地方党政领导干部内心成就需要的同时，凭借强制性的负激励手段对其加以约束。

（一）补足应急治理知识，优化领导整体知识结构

一是地方党政领导干部要主动学习风险防控知识，在突发事件应急管理工作中，坚持以防范化解重大风险为指导思想，牢固五种思维模式，即树立战略思维以顾全大局、长远规划，树立历史思维以博古通今、汲取经验、展望未来，树立辩证思维以客观认识风险中的机遇与挑战，树立创新思维以优化治理模式，树立底线思维以尊重法治权威、坚守道德原则。

二是优化地方政府领导干部层应急治理基本知识。首先，选拔干部应充分考虑学历层次、专业类型、岗位要求、领导层级的匹配程度，高层领导者重点考察其概念技能，中层领导重点考察其人际技能，基层领导者重点考察其技术技能，在地方党政干部群体中形成应急治理知识梯度，构建“知识互补、沟通高效、层级合理”的领导干部团队。其次，建立健全领导干部应急治理培训体系，要求定期开展风险治理知识培训会、各类应急实践演练，增强风险意识和应急管理知识水平。第三，建立健全领导干部理论水平考试制度，增加风险治理知识板块在考试中的比重，并将考核成績作为领导干部薪酬、晋升、培训等的重要指标，以此激励地方党政领导干部及时更新应急管理知识体系，了解前沿风险应对策略。

（二）提高应急领导能力，充分发挥应急治理效能

1.提高“急时”决策能力，做到决策合法、合情、专业合一。正如管理学家西蒙所说：“决策贯穿于管理的全过程”[31]42，科学决策是领导者最主要的职能。“急时”状态下地方党政干部决策的优劣直接影响着突发事件应急治理效果的好坏。这要求地方党政干部要做到合法决策、合情决策、专业决策。一是合法决策，要求地方党政领导干部在紧急情况下也要依法依规进行决策。二是专业决策，要求地方党政领导干部要坚持实事求是的态度，运用某一领域的专业知识或者借助专家力量，及时、科学对风险性质进行识别和判断，指导下级单位和人员积极开展工作。三是合情决策，要求地方党政领导干部充分考虑人情要素，使决策能良好地回应突发事件中利益相关者的合理诉求。四是健全容错纠错机制，适当为地方党政干部留下容错空间，使其在紧急情况下敢于决策、及时决策而不至于贻误突发事件应对良机。

2.提高信息沟通能力，做好信息获取、处理、回应衔接。信息沟通能力是地方党政领导干部的核心能力之一，主要包括信息获取、信息处理、信息回应能力。就地方党政干部自身而言，一是增强信息获取能力，作为地方党政领导干部，要积极学习并运用互联网、大数据、网格化管理平台等技术力量，尽可能全方位整合、研判、分析风险信息，通过技术手段延伸应急治理触角。二是强化信息处理能力，要强化学习前沿风险治理理论、学习新型科技手段，尽可能准确、无误地处理收集到的信息，并将之转化、输出为自己的信息表达，以此与上级政府、同级其他政府、下级政府及其他社会组织和个人形成对话，在降低信息不对称带来的次生风险的同时，解决突发事件及其带来的风险。三是增强信息回应能力，要求地方党政领导干部站在突发事件各利益相关者的角度思考问题，及时回应民众的呼声和需求，增强政府公信力。四是完善信息披露制度，为地方党政干部信息传达提供良好的制度环境。

3.提高统筹协调能力，做实资源公平、及时、高效配置。突发事件应急处理是一个复杂动态的过程，需要多方力量、多方资源的协调治理。这就要求地方党政领导干部增強统筹协调能力，极力规避资源配置的“错位”“缺位”“越位”等弊病，实现资源配置的公平性、及时性、高效性。一是完善党内巡视制度、强化法律监管制度，从制度上约束规范地方党政领导干部的行为，构建不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制，坚持倡导为人民服务的宗旨意识，端正其统筹协调资源的方向。二是地方党政领导干部应充分掌握辖区治理情况，定期开展实地调研，使之能在突发事件的发生、发展过程中及时、科学地做出反应，合理、高效配置资源。

（三）加强行政伦理建设，促进道德法治素养并进

一是与时俱进汲取先进的应急治理理念，打破固有思维。理性的认知思维引导优秀的治理行为。习近平总书记指出，“要善于运用‘底线思维的方法，凡事从坏处准备，努力争取最好的结果，这样才能有备无患、遇事不慌，牢牢把握主动权。”[32]288首要的是转变现代风险认知的思维方式，做到居安思危，防患于未然。

二是地方党政干部自身必须端正思想认识，坚定正确的政治站位。要自觉坚持以人民为中心、恪守规则意识和法治观念。要自觉站在“人民的公仆”角度考虑问题，坚持党的领导，加强党性修养，提高政治站位，牢固树立“四个意识”，坚定“四个自信”，坚决做到“两个维护”，坚决杜绝功利主义、个人主义、形式主义、官僚主义，强化政治责任，保持政治定力，把准政治方向，提高政治能力，增强政治领导本领。

三是加强行政伦理建设，培育地方党政干部顾全大局的决策动机，做到科学决策、依法决策、专业决策、为民决策。对此，要强化社会主义核心价值观对地方党政领导干部的思想引领作用，坚持依法治国和以德治国，促进法治社会、法治政府、法治国家建设，形成风清气正的良好社会氛围。

五、结语

风险社会下突发事件愈加复杂、多变，给地方政府治理体系和治理能力带来新的挑战。文章基于胜任素质模型的理论运用，对地方党政领导干部的突发事件应急治理素质进行研究，最终针对地方党政领导干部现存的三层逐级递进的问题：一是风险认知迟钝、突发事件应急治理知识储备不足；二是应急管理乏力、突发事件应急治理实践能力欠缺；三是思想站位偏离、突发事件应急治理理念观念滞后。对此，地方党政领导干部应当秉持以人民为中心的突发事件应急治理理念，补足应急治理知识，优化领导整体知识结构，提高应急领导能力，充分发挥应急治理效能，汲取先进治理理念，促进道德法治素养并进，不断提高自身应急治理胜任素质，以服务国家应急治理体系现代化建设大局。

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责任编辑：罗钰涵

①“冰山模型”将人员个体素质的不同表现表式划分为表面的“冰山以上部分”和深藏的“冰山以下部分”。“冰山以上部分”包括基本知识、基本技能，是外在表现，是容易了解与测量的部分，相对而言也比较容易通过培训来改变和发展。而“冰山以下部分”包括社会角色、自我形象、特质和动机，是人内在的、难以测量的部分。它们不太容易通过外界的影响而得到改变，但却对人员的行为与表现起着关键性的作用。

①新时代下，基于利益相关者的视角，由突发事件引发的社会矛盾和风险具有极强的利益相关性，在基层风险治理视阈，这种利益相关性体现在三个层面：一是与基层决策者，即地方党政领导干部利益相关；二是与基层民众的切身利益相关；三是与基层环境的利益变化相关。对地方党政领导干部而言，突发事件应急治理需要站在利益相关者的视角多方位审视问题。

②在基层部分行政单位，党政领导干部尤其是党政领导专职化和专业化分野。专职的领导干部可能并不具备该领域的专业知识，其仅发挥综合协调的能力而依靠专业化的部门成员完成组织任务。

③2020年1月30日晚，湖北省黄冈市委宣传部发布消息称，黄冈市委研究同意，提名免去唐志红同志黄冈市卫生健康委员会主任职务。此前，中央指导组派出督查组赶赴黄冈市进行督查核查。当问到定点医院收治能力床位数量、核酸检测能力时，包括唐志红在内的有关人员要么沉默，要么含糊其辞，一问三不知。

①所谓循证决策，是指以证据为基础进行的决策，即依据数据、信息、理论、知识等理性、客观地制定政策。

②所谓行政应急，是指关于国家行政机关行使应急职权以控制和消除突发公共事件的制度。行政机关管理的行政事务，大体上可以分为正常社会状态下的行政事务和非常社会状态下的行政事务，行政应急是法律上为管理和控制非常状态下行政事务的制度。

③胜任能力的考察应当付诸整个管理系统，包括主体客体、权力责任、环境条件等因素的衡量。地方党政领导干部突发事件应急治理的胜任能力，不应当只着眼地方党政领导干部的自身条件，还应当分析主体之外的各种影响因素。

④根据《中华人民共和国传染病防治法》第三章疫情报告、通报和公布，第三十八条“传染病暴发、流行时，国务院卫生行政部门负责向社会公布传染病疫情信息，并可以授权省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门向社会公布本行政区域的传染病疫情信息”的规定，就地方而言，疫情信息应由被授权的省、自治区直辖市人民政府卫生行政部门统一发布，基层市、县、区并无疫情信息公布权力。

①实际上，无论是功利主义、个人主义，还是形式主义、官僚主义弊端的产生，均与地方党政领导干部应对新冠肺炎疫情的激励机制设计欠缺有关，其核心问题是激励不相容。地方党政领导干部应对新冠肺炎疫情应当以尽可能地发现病例（含疑似）及其流行病学传播轨迹，并全面公开为工作重心，而不应当以更少发现、零数据作为任务追求和安全信号，在部分地区的实践中，部分“发现一起就惩治一起，一票否决、一撸到底”的政策导向本身就存在执行偏差，这种逆向激励的惩戒制度是地方党政领导干部不敢作为、瞒报漏报的重要外在制度性因素。