基层财政预算绩效评价体系构建探析

宋兴国

（淄博市财政综合服务中心 山东淄博 255000）

一、基层财政预算绩效评价概念

基层预算单位的预算绩效评价，总体上指的是基层预算单位在运转过程中，按照一定的单位时间计划，对基层预算单位进行预算执行状况设定一个先期预定目标，并通过后续基层预算单位财政使用数据比照标准化的财政预算目标状况进行对比，运用科学综合的评判方法对基层预算单位的设定预算目标与基层预算单位真实运行过程中取得的绩效目标进行对比分析，研究两者之间的差距，并且找出问题，从而对基层预算单位总体的财政收支状况进行总结性评价，并针对下一步完善基层预算单位收支绩效中的不足之处，提出对应的解决方案。

近些年来，基层财政随着预算绩效改革的不断推进，越来越多的基层预算单位将预算绩效评价作为衡量基层预算单位绩效状况、预测基层预算单位未来收支发展、总结基层预算单位预算绩效存在问题的重要手段和途径。

二、基层财政预算绩效评价特点

（一）客观性

在基层财政实施预算绩效评价过程中具有客观性。所谓客观性，即在实施单位预算绩效评价时，一般都秉持客观、公正的态度来实施预算绩效的评价。特别是由于数据具有客观性，评判标准严格执行规定性的标准参数，一般没有在此基础上对相关数据进行恶意修改或故意的修正，可以得到基层预算单位财政预算绩效评价的正确坐标和参考，按照基本的数据化比较来进行真实的绩效评价。

（二）透明性

透明性特点，指的是在基层预算单位财政开展预算绩效评价工作的过程中，一般指标设置具有公开透明性，基本可以防止暗箱操作和对预算绩效评价的非正常干预，确保预算绩效评价工作能正常、公正、透明地进行，接受内部相关机构中的监督管理主体的监督，同时要接受外部社会公众主管部门的监督。

（三）目标导向性

目标导向型特点，是指对基层财政实施预算绩效评估的过程中，一般坚持以目标为根本对比原则。首先确定好预先设定的标准性目标，即想要达到的评估效果，并根据这一目标来对设定的预期绩效目标与实际活动中产生的实际预算绩效目标进行对比分析，识别两者之间的差异和差距，对其中的差距较大地方进行原因追索和分析，进而提出改善评价过程。

三、基层财政预算绩效评价目标及原则

（一）基层财政预算绩效评价目标

1.评判基层财政目标达成状况

基层财政预算绩效评价的核心目标之一，是判断基层财政的目标达成状况。基层财政之所以实施预算绩效评价，核心在于通过实施这一评价来人为地提前对基层财政未来的发展设定发展目标，特别是对设定的量化目标与达成的实际基层预算单位绩效目标相对比，最终经过对比来评判两者之间差距有多少，差距的原因在何处，从而进一步总结经验，吸取教训，继续推进基层财政预算提质增效。

2.监督评判基层财政预算执行效率

基层财政预算绩效评价同时还能监督评判基层财政预算执行效率。在基层预算单位预算绩效评价过程中，许多定量化的指标，如财务指标等设定是强制性的、一致性的和无差别性的。因此，在实施基层财政预算绩效评价的过程中，可以有效地对这些预算财务数据的由来、发展及账目往来、资产状况进行全面梳理，通过梳理来监督检查基层财政绩效评价过程中是否实现了公平、公正，基层财政预算执行效率是否真正得到提升。

3.为下一年度预算作铺垫

基层财政预算绩效评价还是为下一年度预算做铺垫的基础。由于每一年度预算评价体系的构建，都是基于未来可预期的一段时间内基层预算单位的预算变化、发展趋势作出的前置性判断。因此，对基层财政当年的基层预算单位预算绩效评价，还可以指导基层财政在下一年度的预算安排，并且为未来的下一年度预算变化定好基础。

（二）基层财政预算绩效评价原则

1.整体性与效率性相结合原则

基层财政预算绩效管理评价指标体系的构建，要首先遵循整体性与效率性相结合原则。所谓整体性，是指在基层财政预算绩效管理评价指标体系在搭建过程中要坚持整体性思维，对财政预算中涉及的所有要素要进行通盘考虑，特别是要考虑财政预算绩效评价，要与基层预算单位整体的财政运行机制相匹配，在财政资金预算配套进账、资金运转、资金划拨流转等方面，要建立整体性评价思维，对整个单位的财政资金预算给出全面的调配、分配效率指标表示。在效率性方面，基层财政预算绩效管理评价指标体系的构建要坚持指标能直接高效构建原则，注重指标的反馈能直达根本，直接对预算管理进行评价，通过科学化管理，高效化资源框架搭配，能有效使基层财政预算绩效管理指标体系有宏观把握，进而为财政预算绩效管理评价指标体系做好前瞻性安排。

2.主观和客观相结合原则

基层财政预算绩效管理指标体系构建过程中，还要坚持主观与客观相结合原则。首先必须明确的是，进行财政预算绩效管理，需要努力做到尽量以客观化评价为主的原则，通过构造客观性内容，以便于真正做到反映事实，完善机制，考察实效，进而为基层财政预评价的客观性判断提供全面的指标支撑。其次，也要注意在财政预算绩效评判时的主观性考察，特别是按照实质重于形式的指导原则，对基层财政预算实施过程中的主观努力程度、实施预算的态度进行一定考量，只有这样才能进一步凸显出基层财政预算绩效管理指标体系构建的代表性和真实性。

3.数量型与判断型相结合原则

在基层财政预算绩效管理指标体系构建过程中，对绩效指标的把握，还要充分考虑数量型指标与判断型指标的全面挖掘。在数量型指标方面，要突出重视绩效考核的数量型指标设置力度，通过尽可能多的设置数量型指标来使财政预算绩效管理指标体系更加客观化。在判断型方面，由于基层行政单位更多的是负责行政化运行，所以必须保持一定的判断型指标，以便于基层财政因地制宜结合实际采取判断。

4.一般化与特殊化相结合原则

在基层财政预算绩效管理指标体系构建过程中，要注意绩效考核指标的县区应当坚持一般化与特殊化相结合。在一般化指标构建中，应当结合目前普遍通用的绩效考核指标，如目标达成率、预算完成率等进行绩效考核。另外还要注意，由于基层预算执行内容千差万别，绩效执行标准也有所不同，所以应当考虑统一性的同时，充分考虑到各地基层的差异性，在设置绩效考核指标时结合地方特点、部门特点进行个性化设置。

四、基层财政预算绩效评价指标

（一）基层财政预算绩效评价指标选择

对于基层财政预算绩效评价指标的选择，应该从纵向和横向两个方向来进行综合性考虑。在横向上，主要的评价指标选择应该从财务维度、满意度维度、债务风险、预算完成效果、社会效益等5个方面综合性考虑。这5个指标，基本上能够反映基层财政在财务状况方面取得的绩效结果，从而对预算绩效给出明确性的指标评判。

基层财政的预算绩效指标评价，在纵向上有财务绩效和管理绩效两个方面，而财务绩效又分为基础指标与加权指标。第一个评价内容是财务维度，它包含预算执行率与修正指标，管理绩效又分为评议指标。通过两者搭建二维化的预算绩效指标评价框架，可以在两个坐标维度中，对横向和纵向的基层财政预算绩效评价指标建立全面的指标评价选取框架。

该框架如上表1所示，在该框架的财务维度的财务绩效评价中，基础性指标有预算执行率、财政拨款收入增长率、预算收入完成率，指标中的加权性指标有财务执行率达成指标、财政拨款可持续率和预算收入完成度。这些指标均是在财务维度的基础上，细化了相关资产投入和成本产出之间的交换比率，通过投入的成本和产出的收益之间的对比来进行基层财政预算绩效评价。

表1 基层财政预算绩效评价指标框架

在满意度方面，基础性指标主要有上级预算考核、同级预算满意度考核，而其加权指标则有上级年终预算考核、同级预算执行满意度。满意度指标，是从基层预算单位预算执行满意度评价与考核方面对财政预算进行绩效考核，是重要的定性化指标，能从定性方面对基层预算单位进行财政预算主观评判，从而增强基层预算单位财政预算绩效评价的个性化与适应性。

债务风险方面的基层财政预算评绩效评价指标框架，在财务绩效方面的基础指标有资产负债率。在财务绩效加权指标方面，有债务自给率、带息负债比率或有负债比率等相关数据指标。债务风险是基层财政绩效评价的重要指标之一，它能够综合反映基层财政债务总体状况、未来的发展负担度，特别是对基层地方政府债务结构有重要作用。而其中的资产负债率，则是综合性描述基层财政债务风险状况大小的综合性指标。债务自给率或有负债等，则是从负债程度、隐性债务两个方面对基层财政的预算绩效进行评价。

预算完成效果在财务绩效方面的相关具体指标有预算增长率、资本保值增率。加权指标有及时性、完整性和规范性。基层财政在实施预算绩效评价过程中，及时性是其未来发展状况的重要评价部分。只有基层预算单位实现了持续的财政收入，才能实现收入的增长和基层预算单位的正常运行，才能有效地改善资产质量，使债务风险确保连贯不中断，这样才能使基层预算单位的发展持续进行。因此，预算完成效果是基层预算单位绩效评价的必然标准。

社会贡献力，则是基层财政实施绩效评价的附加指标。所以这里可以用社会贡献率、就业贡献率、社会捐赠率等，相关指标来对基层财政的绩效进行纵向、横向评判。

除了以上相关指标之外，还有管理绩效中的评价指标。该指标则是从定性化的评判方法中来，对基层财政的预算技巧进行整体性评价，而这些评价指标主要牵涉到发展创新理念及可持续增长理念，创新发展指标，风险决策控制指标以及社会贡献等相关指标。这些指标具有难以量化的特征，但是它们对于基层预算单位的未来走向和基层财政的未来发展驱动力，具有至关重要的作用，所以也是必然要设定的预算绩效评价指标。

五、基层财政预算绩效评价方法

在确定了基层财政预算绩效评估的相关指标之后，还要对基层财政预算绩效评估实施方法进行总结分析，并就基层财政预算绩效评价的过程中，采取哪些评价方法进行总体性研究。本文中提出了对比评价法、因素评价法、成本收益评价法三种评价方法，作为基层财政预算绩效评价的总体性方法。

（一）对比评价法

对比评价法是通过相互比较的方法，以基层财政预算绩效评价中的各项指标作为基本的对比对象，从其增长状态、发展规律出发，运用指标的对比，将指标数据代入到预算执行情况的考核评价中，即将预算收支的相关数据和真实发生的相关核算数据进行对比分析，或者是通过一定的输入输出得出的相关数值与标准的数据进行对比评价，分析比较数据之间同一类型数据的不同数值差异，并且根据这一对比差异来反推出差异产生的结果。针对这些结果的原因分析，从而追溯出这些数据之所以产生偏差的根本原因，并在此后的预算指标考核设定中进行修正完善。

（二）因素评价法

因素分析法则，是通过一定的科学性技术方法，例如量化模型和科学统计方法，来对不同的预算绩效评价指标进行统计分析和模型比对，从而使不同的要素，根据其在基层财政预算绩效评价总体方案中所起的作用大小，来得出自身所代表的权重比例。根据这些权重比例的不同及其实际得分标准的不同，来综合性判定基层财政预算绩效的评价结果，通过对这些要素的结果评判，来得出其中的因子，从而寻找偏离这些正常预算结果的因素的产生原因，并且制定修正措施，使预算绩效的评价和真实的预算结果有较为接近的数值。

（三）成本收益评价法

成本收益分析法，则是通过对比运用成本和收益两者之间的数据，来分析预算绩效评价的相关结果。基层预算单位的财政预算必然有投入有产出，在投入和产出中必然有成本和收益，所以，成本收益法就是将基层财政预算绩效评价指标中的相关指标所带来的收益及其大小，分门别类得出权重，给出量化的计算数值，从而评估是投入的成本大于产出还是小于产出，以此来判定预算绩效的多少，从而与真实的预算绩效进行对比分析，最后做出评价。

以上便是对基层财政预算绩效评价体系的总体性描述，文章主要针对基层财政预算绩效评价的特点及评价的基本原则进行了全面分析，并对基层财政预算绩效评价的框架进行了整体搭建，对其中的指标分门别类进行了简要概括地介绍，最后对基层财政的预算绩效评价方法进行了全面总结。通过这些方法的汇总研究，可以为基层财政预算绩效评价体系的建设，进一步提供有益的借鉴。