预算绩效管理问责要素分析与机制优化

李 燕 王佳文

一、引言

近年来，我国以预算绩效管理改革为着力点，不断促进绩效与预算深入融合，预算绩效管理实践已经卓有成效，推动了财政资源使用效益的提高。然而不可否认的是，当前我国预算绩效管理的效应尚不理想，一个重要的原因在于有效的激励约束机制还未到位。从理论及制度设计上来说，预算绩效管理应该通过绩效目标管理、绩效执行监控、绩效结果评价、结果反馈与应用等流程，形成始于“花钱问效”，终于“无效问责”的管理闭环。在这一过程中，对于责任的认定与承担贯穿始终，只有将责任层层落实到位，预算绩效管理才能真正发挥激励约束作用，而这一点有赖于完善的预算绩效管理问责机制的建立。

理论上，预算绩效管理与问责机制的结合，不仅能通过对“权与责”的明确来硬化预算绩效管理的责任承担与约束，还能通过对“责与利”的联接使相关部门及人员产生持续改进绩效的长久驱动力，很好地实现“权、责、利、效”的有机统一，从而达到激励约束的双重效果(程瑜，2014[1])。其对于保证全面预算绩效管理的严肃性和有效性，强化预算绩效管理的激励约束效能，最终建立起权责对等、约束有力的现代预算制度起着至关重要的作用。从现有文献来看，目前国内研究多围绕“预算绩效问责”一词展开讨论，视其为预算绩效评价结果应用的一部分(曹欣和王涛，2013[2]；赵丹，2015[3]；孙欣和马海涛，2019[4]；何文盛和蔡泽山，2019[5])，而对于预算绩效管理问责的内涵及其与预算绩效问责的区别认识不深，对预算绩效管理问责机制问题的深入探讨更是欠缺。实践方面，自2003年我国开展预算绩效评价工作开始，北京、浙江、广东等地就已开始了对绩效问责的初步探索，2011年河北和北京率先开始了较为正式的制度化建设，此后一些市县也相继出台了相关办法。然而由于理论研究不足及制度构建与协同不佳等原因，我国预算绩效管理问责的实践进展相对滞后，影响了预算绩效管理作用及预算约束效力的充分发挥。对此，2018年9月，中共中央国务院发布《关于全面实施预算绩效管理的意见》(中发〔2018〕34号，下称《意见》)指出，我国现行预算绩效管理激励约束作用不强的问题仍十分突出，要求“建立责任约束制度，明确各方预算绩效管理职责，清晰界定权责边界。健全激励约束机制，实现绩效评价结果与预算安排和政策调整挂钩”。2020年10月通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划纲要》也提出深化预算制度改革的方向在于“强化预算约束和绩效管理”。2021年4月，国务院印发的《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》(国发〔2021〕5号)则对“强化预算执行和绩效管理，增强预算约束力”做出更为详细的部署。因此，在当前背景下，深入认识预算绩效管理问责，并在此基础上探究其机制现存的问题及原因，将有助于我国摆脱预算绩效管理问责的困境，切实强化预算绩效管理激励约束机制，从而实现从“花钱要问效”到“无效要问责”的延伸与落实。

二、预算绩效管理问责内涵及作用机理

(一)预算绩效管理问责的内涵

预算绩效管理问责作为一种激励约束机制，需要在预算绩效管理过程中回答“谁来问、向谁问、凭什么问和怎么问”等一系列问题，与之对应的便是问责主体、问责客体、问责依据、问责方式等问责基本要素的明晰。

围绕这些基本要素，预算绩效管理问责的概念可分为狭义和广义两种。狭义的可根据各地出台的预算绩效管理问责办法总结归纳，可概括为：一是问责主体。预算绩效管理问责主体主要是指具体负责预算绩效管理问责制度制定及组织实施的部门，即财政部门和主管部门。二是问责客体。是预算绩效管理问责实施的对象，多指下级政府、本级预算部门单位及相关责任人员。三是问责依据。可分为法律法规及政策性文件依据和材料依据。法律法规及政策性文件依据除问责办法本身外主要包括《中华人民共和国预算法》(下称《预算法》)、《中华人民共和国预算法实施条例》(下称《预算法实施条例》)、《财政违法行为处罚处分条例》以及各地推进预算绩效管理的文件等(1)2018年以前是各地根据《财政部关于推进预算绩效管理的指导意见》(财预〔2011〕416号)发布的本地推进预算绩效管理的意见，2018年以后则是各地根据中共中央国务院发布《关于全面实施预算绩效管理的意见》(中发〔2018〕34号)发布的相关意见。，材料依据是衡量预算绩效管理问责客体是否履职尽责的关键，这里指年度财政支出绩效评价的结果。四是问责方式。是问责主体判定绩效管理责任后对问责客体采取的一系列处理措施。早期的手段较为单一，比如通报批评及削减预算等，且更强调追究过失责任。因此狭义的预算绩效管理问责可表述为:“为提高财政资金使用绩效，财政及主管部门依据预算法以及预算绩效管理问责办法等相关法律法规及规范性文件，基于财政预算绩效评价结果对下级政府、本级预算部门单位及相关责任人的预算绩效过失进行的责任追究。”从这个角度来看，狭义的预算绩效管理问责无论是主客体范围、发生环节及依据等方面都更接近学界常提的“预算绩效问责”。

随着国家治理体系现代化建设及全面预算绩效管理的深入推进，预算绩效管理问责逐渐具备了更丰富的广义内涵。一是问责主体的多元，按照问责主体与党政机关的隶属关系可分为同体问责主体和异体问责主体。同体问责主体不仅包含财政及主管部门，还包括党政机关内部的党委、纪检、审计、监察部门等，异体问责主体则涵盖了人大、政协、司法、新闻媒体、第三方机构以及社会公众等(马洪范,2015[6])，整体呈现出典型的多元问责特点。二是问责客体的清晰，不仅包括资金使用单位及相关责任人，还涵盖拨付、管理等环节的相关部门及责任人员，比如财政部门、主管部门甚至本级政府及相关责任人等(2)财政部门对于全面实施预算绩效管理的落实情况同样受到审计等部门的监督问责。比如2021年4月，河南省濮阳市人民政府出台的《关于加强预算绩效管理审计监督的实施意见》中特别指出，审计部门应重点关注财政部门将绩效目标设置范围逐步从政策和项目绩效目标扩大到部门和单位整体支出绩效目标的情况。。三是问责依据的丰富，问责法律法规及政策性文件依据除适用财政及预算部门的制度文件外，还包括赋予其他多元问责主体问责权的法律法规及政策文件。具体详见表1。问责材料依据则不局限在预算绩效评价环节产生的预算绩效评价结果，而是包括事前绩效评估、绩效目标审核、事中绩效执行监控、事后绩效自评及评价、审计机关绩效审计、人大及公众的绩效监督专题调研等各环节产生的评价审核评估结果。四是问责方式的扩展丰富。其一是体现在方式的种类扩展与内容细化上，除通报批评和削减预算外，还包括告诫责查、影响评选先进资格、组织处分、行政处理、约谈质询等；其二是体现在从单纯惩罚性措施到赏罚并举，激励约束并行，如激励措施有通报表扬奖励、优先评选先进资格、经费奖励等。值得注意的是，很多无法直接实施奖惩的问责主体，通过其审计查出问题整改结果报告制度、人大及社会的调研、监督等行为本身具备了要求问责客体予以解释回应的属性，这也属于广义的问责手段。因此，广义的预算绩效管理问责可概括为:“政府和相关部门以及其他依相关法律规定有权问责的主体，为不断提高财政资金使用绩效，按照设定的问责程序，以事前绩效评估、绩效目标审核、事中绩效执行监控、事后绩效自评及评价、绩效审计、人大监督专题调研等一系列环节产生的审核评估结果为依据，要求有关部门及责任人员做出回应，并以关联政府目标考核、调整预算安排、物质奖惩、行政司法处置等多种手段对其实施绩效问责的活动。”这一广义定义与狭义概念相比，突出了在全面预算绩效管理背景下从“预算绩效问责”向“全面绩效管理问责”的概念转变。

表1 狭义与广义预算绩效管理问责主体及对应问责法律法规及政策性文件依据梳理

(二)预算绩效管理问责的作用机理

从问责作用机理上来说，预算绩效管理问责实施首先需要明确问责主体和客体，使双方在身份及权责明晰的前提下就绩效目标的实现达成一致，依据相关法律法规、规章制度或政策文件，基于事前绩效评估、事中绩效运行监控及事后绩效评价等各环节产生的绩效信息进行科学合理的绩效责任认定，在问责双方认可问责决定后，由相关部门及时有效地实施问责从而完成绩效责任的落实。整个过程呈现出“明晰责任—责任信息产生—责任认定—责任落实—责任强化”的良性循环，有利于提高预算绩效责任约束和有效激励，从而不断提高预算绩效。基于此，我们初步构建预算绩效管理问责的作用机理路线图(图1)。

图1 预算绩效管理问责作用机理路线图

三、预算绩效管理问责存在的问题及原因

我国预算绩效管理问责制度建设和实践探索是随着预算绩效管理改革的推进而不断发展的，至今已十余年。2011年《财政部关于推进预算绩效管理的指导意见》(财预〔2011〕416号)的发布正式开启了预算绩效管理问责制度探索的大门，北京、河北等地区率先建立起较为明确的问责制度，部分市县(区)也借鉴北京、河北模式相继颁布了试行办法，表2是近年来省市层面预算绩效管理问责相关办法的汇总。实践方面，各地对预算绩效管理问责的探索也从未停息。但从实际情况来看，目前的预算绩效管理问责无论是在问责主体、问责客体、问责依据还是问责方式的应用上均存在较多问题。

表2 省市层面预算绩效管理问责办法汇总对比

(一)多元问责主体力量不均，主体间协同优势难发挥

1．同体问责主体职能受限，异体问责主体失语缺位。

在责任政府理论下，同体问责是责任政府的重要实现机制，其本质是政府责任的自我监督和追究(张成福，2000[7]；韩剑琴，2004[8])。在预算绩效管理同体问责主体中，财政及主管部门是预算绩效管理问责办法中详细规定具体职责的问责主体，也是预算绩效管理问责的主力军。然而因身处党政层级系统且直接参与预算绩效管理主要流程，使得这些部门在多层委托代理链条中往往出现“问责主体与被问责对象”的身份重叠，如财政及主管部门既要对预算单位或项目的绩效情况进行监督评价并实施问责，同时也会因预算绩效管理组织工作不力而受到问责。在长期的预算资金管理、拨付和使用环节中各部门不可避免地形成利益关联，也会影响到其绩效问责的客观性。审计、监察等部门受人大及政府委托也参与预算绩效监督与问责，且参与程度逐渐提高。如过去审计部门对预算执行和其他财政收支情况的审计报告中基本未涉及绩效字眼，但在目前则有专门的部分涉及绩效审计内容。但是在现实中，由于审计部门与财政及其他部门的同等地位以及对财政的依赖关系使得其通过审计查出问题并深挖产生问题的原因，从而给问责提供依据的职能往往难以充分发挥。

近年来随着国家治理主体的多元化，异体问责日益受到重视，人大、第三方机构、公众等逐渐融入预算绩效问责行列。如很多地方建立“报告与通报”机制，将预算绩效目标、预算评价报告提交人大审阅，作为对部门单位绩效问责的依据，第三方机构对绩效评价参与度大大提升，各地财政部门也积极搭建社会公众参与绩效管理的途径和平台，自觉接受社会各界监督。但目前来看，异体问责主体仍相对缺位，如一些地方人大、政协在预算绩效管理问责方面介入的广度和深度都还不够，存在形式重于实质的问题，专门对政府及部门预算绩效问题启动的询问和质询案例还不够广泛。尽管一些地方人大近年来采取听取汇报、实地检查和专题询问等多种形式监督专项资金绩效管理情况，但对绩效持续跟踪监督还比较薄弱。而第三方机构多受财政或政府部门委托，委托方、第三方机构、问责客体之间尚缺乏利益冲突回避制度，执业质量参差不齐，其独立性、专业性不够且有着强烈的获利倾向，新闻媒体和社会公众等主体更是由于欠缺畅通的绩效信息渠道和绩效预算专业知识，难以起到有力的监督问责作用。

2.多元问责主体协同乏力，主体问责合力难以形成。

各个预算绩效管理问责主体的优劣势理论上可以通过主体间的协调配合予以弥补，从而避免绩效问责权力的滥用和闲置，对问责客体产生更强的威慑作用(周觅，2007[9])。然而由于主体间问责协同机制匮乏，我国多元绩效问责主体在有序介入和协作配合上仍存在较大困难。从表1可知，大多数问责主体都有各自的问责法律和制度依据及考评问责体系，不同法律及考评体系间缺乏有效的整合和衔接，使得问责秩序较为混乱，重复问责或问责缺失时有发生。这不仅造成问责资源的浪费，还对各部门日常工作产生了干扰(陈巍和盛明科，2012[10])。尤其是社会公众、新闻媒体等异体问责主体，其介入预算绩效问责程序的时机、环节、方式及途径的明确规定仍是空白，各主体间缺乏细致的问责优先次序和协调方法，多元问责名不副实。除少数地区如安徽巢湖市《预算绩效管理考核问责暂行办法》[11]明确强调了要加强部门信息共享、形成部门联动合力，且涉及主体问责重复时案件移交相关条款外，大部分地区的预算绩效管理问责都缺乏有效协同机制，难以形成问责合力。

(二)问责客体绩效责任划分不清，预算绩效责任意识仍然淡薄

1．客观层面：问责客体预算绩效责任划分不清。

问责的关键在于“有的放矢”，因此预算绩效管理问责客体的范围界定与责任厘清至关重要。近年来，随着预算绩效管理改革的推进，预算绩效管理问责范围从部门支出项目逐渐扩展到政府以及部门整体，问责对象从预算单位、领导不断细化至具体责任人，问责客体范围不断扩大的同时也暴露出许多问题，主要为：

一是我国预算绩效管理相关部门之间责任划分不清，这不仅体现在横向部门之间的责任不清，还包含纵向上下级甚至问责部门与被问责部门之间的责任不清。如涉及多部门职责的项目在事前缺乏严格的责任划分及落实机制，发生问题及落实绩效责任时横向各部门以及上下级之间往往容易相互推诿。此外，部门绩效出了问题，如何区分和追究绩效管理部门组织或监督不力的连带责任也并未在现有的问责机制中体现。二是相关部门与个人责任、部门领导与一般人员责任之间很难清晰划分。各地试行的问责办法在“问责情形、方式”部分均对预算部门触发预算绩效问责的情形及具体问责方式进行了列举，但只有河北省和借鉴河北模式的福建上杭县将责任人的问责情形与方式单独列出(除对履职不当的责任人规定了4类问责方式，并区分情节轻重提供不同的方式选择外，还对履职较好的相关责任人，规定了通报、评先以及物质等奖励形式)，大部分地区仍然无法对部门与个人责任进行清晰界定与划分，使得“背锅式问责(3)比如下级为上级背责任、个体责任人为集体预算决策背责任。”“躺枪式问责(4)比如部分地区追求问责数据好看，不分轻重主次，盲目扩大问责面进行机械问责。”“问责盲点(5)具体责任人的责任被部门吸收，奖惩措施都难以落到具体个人头上，形成问责的盲区。”等情况时有发生。这些情况极大地挫伤了问责客体对责任承担的积极性，增加了预算绩效管理问责的推进难度。

2.主观层面：问责客体责任绩效意识有待提升。

许多预算绩效管理部门及人员习惯了以往围绕“工作努力”的考评模式，难以接受围绕“满足公共利益”对公共服务质量和效益的负责；习惯了行政过失问责，难以接受“惩恶、治庸、罚劣”并行的绩效问责。目前来看，一些部门及人员不能很好地意识到自身的预算绩效受托责任，缺乏改善预算绩效的积极性和主动性，且预算绩效管理问责的实施意味着各部门工作难度和风险都大幅增加，同时由于上文提到的责任不清等原因，自身难以得到合理的奖惩，因此部门内部对预算绩效管理问责机制的推行普遍存在抵触情绪。

(三)操作以及技术层面限制较大，绩效问责依据质量难以保障

实践过程中，相比于法律法规及政策性文件依据来说，问责材料依据对于问责的科学性准确性具有更为直接的影响，而问责材料依据的质量往往受到操作层面以及技术层面的因素限制，具体如下：

1.操作层面：预算绩效目标及指标标准体系设计影响问责材料依据质量。

一是绩效目标。预算绩效目标作为预算绩效管理的核心，是预算绩效管理问责的起点和终点，是连接问责主体与客体间的桥梁(童伟，2019[12])。然而，由于决定绩效目标是否科学的条件和基础环境尚不完备，使得问责的客观公正性受到挑战。首先，政府目标具有灵活性和多元性，特别是重大政策及投资项目本身实施周期长，不确定因素多，因此绩效实施风险高，追责定性难度大。其次，绩效目标填报方对自身预算投入及效益的评判能力普遍不足，且易受利益干扰，使得预算绩效目标填报不科学，不能满足评估要求的现象普遍存在。从审计署审计工作报告以及各地方绩效评价报告中可以发现，预算绩效目标设定不科学不细化的问题几乎是老生常谈，如2020年中央部门单位审计结果公告中还披露有“17个部门和245家所属单位的587个项目绩效目标不完整、未细化或脱离实际”[13]。此外，绩效目标审核方由于审核工作量大、审核时间较短、专业人员水平参差不齐、信息不对称等原因导致审核或流于表面或过于繁复，这不仅使得绩效目标审核结果的可靠性降低，也直接干扰了后续事中监控及事后评价环节结果的准确性和可信度。

二是预算绩效评价指标和标准体系。尽管我国目前正在推进建立分行业分领域绩效指标和标准体系，对以往实行的绩效评价共性指标框架进行调整和优化，各地也在纷纷探索构建起各自的绩效指标和标准体系(6)如陕西省设定了包括会议培训、政策研究、基建工程等11类共性绩效指标共计126条指标，分行业分领域项目绩效指标和标准体系则共涉及17个行业领域、96个行业类别，636个资金用途和10 151条指标。吉林省绩效指标体系则收录绩效指标涉及职能637项，对应工作活动1 831项，包含438个一级项目、2 129个二级项目、111个专项资金项目和110个代编项目，共计23 796条指标，实现了对省级预算资金的全覆盖等。。但目前大部分地区及行业预算绩效评价指标体系设计水平参差不齐，绩效标准难以统一，一些地区在指标数量选择、定性和定量指标配比、个性指标设计等方面能力不足，且指标体系在对外部公众的满意度及回应性、对长期可持续发展影响的关注以及指标动态管理方面尚存缺陷，这些都使得事后预算绩效评价结果的可靠性大大降低，从而影响绩效问责的有效实施。

2.技术层面：预算绩效管理信息化建设滞后影响预算绩效信息及时获取。

本质上说，预算绩效管理问责所依据的材料其实就是整个预算绩效管理过程中产生的绩效相关信息，各环节预算绩效相关信息的收集汇总、整理分析以及运用等为判断绩效责任进而实施问责提供了前提保障。纵观国际绩效预算改革可以发现，绩效信息在预算决策和资源分配中的作用日渐强化(王泽彩，2018[14])。近年来，中央及地方也已逐渐意识到信息化在预算绩效管理中的重要性。2019年，财政部对预算管理一体化进行了统一部署，将绩效管理有机融入预算过程，并要求各省市自治区在2022年年底完成一体化系统建设。不过，目前的信息化建设水平对于绩效问责的信息支撑还远远不够。具体来看，云计算、大数据、人工智能等高新技术在绩效管理的应用上还不广泛；流程上也未实现绩效目标管理、绩效跟踪、绩效评价、结果应用等全过程的绩效信息资源整合；各部门预算信息共享共用仍未实现，不同层级财政系统之间标准不一、条块分割、资源分散、数据断层等问题突出，地方预算管理一体化系统也还未与中央财政实现完全对接，“信息孤岛”困局仍未有效破解；此外，信息化系统与专家库、第三方机构库以及公众之间也未形成有效衔接。这些问题给各问责主体获取全面完整、及时准确、真实有效的信息带来较大困难。

(四)绩效问责方式应用规范性不佳，科学合理的奖惩机制难以落实

随着预算绩效管理改革的推进，绩效问责的方式逐渐多样且从模式单一的过失追究向奖罚并举拓展。但实际操作中，问责方式的应用往往欠缺规范性和灵活性，使得预算绩效管理问责在最终环节流于形式，绩效责任难以落实。从各地问责案例能发现，地方问责办法中规定的问责方式既有惩罚性也有激励性措施，但在实际问责中惩罚性措施采用较多，而激励性措施应用较少；惩罚性措施中“调减预算安排”应用较多(谭琪，2020[15])，而挂钩组织人事和政绩考核程度较低，预算绩效考评结果、绩效管理工作、绩效执行监督结果等在政府目标考核和干部政绩考核体系中权重占比过小。调减预算方面，强势部门或有领导批示的项目预算安排往往难以被压减，而很多弱势部门亟需追加预算才能改善绩效的项目却时常面临被压减预算的窘境。此外，问责方式的选择与应用易受人为因素干扰，部门领导或一把手的意见仍然可以产生重要影响，刻意减轻问责力度或盲目响应号召加重问责都很常见。这些问题可以从立法和公开机制两方面予以解释。

1.预算绩效管理问责依据层级低，问责结果应用的约束力不强。

我国现有的各地方预算绩效管理问责办法均属区域性法规或文件，缺乏对问责方式应用的威慑力。此外，各地办法对问责方式和标准规定的详细程度不一。除江西萍乡市制定的问责办法[16]在问责方式上非常明确地规定了预算绩效管理要纳入政府目标考核后所占分值(5分)、指标及权重，考核结果划分4级来与预算安排挂钩、实施通报的具体部门(市绩效管理领导小组)以及约谈的具体要求(检讨并建立长效机制)外，其他地区的办法规定均较为粗糙。总体来说，预算绩效管理问责制度探索呈现散点式、自发性、数量少、层级低、进展慢的特点，无论是发展速度、覆盖范围还是制度成熟度均不理想，制度对于绩效问责实施的指导性普遍不强，结果应用操作空间较大。

2.预算绩效管理问责公开度低，结果应用的外部监督力不强。

许多地区制定的问责办法里都提到要将绩效问责结果与其他部门进行信息共享并以适当形式公开，但目前来看预算绩效管理问责结果应用的公开范围仍十分有限，公开程度较低。具体来说，问责结果应用的通报往往限于政府部门内部，审计部门和人大等则多通过被问责机构根据审计报告整改后的结果等有限途径实施问责监督，而面向社会公开的预算绩效问责案例数量较少且来源分散,获取渠道大多是网络资料、新闻资讯、个别地区调研报告等，缺乏固定的绩效问责公开渠道和平台。对于公众、媒体等外部预算绩效问责主体来说，问责结果应用仍处于半黑箱状态，普通公众几乎没有机会在问责方式制定及应用环节质疑问责结果的合理性，只能被动接受问责结果。问责方式应用环节公开机制的不完善使得问责实施缺失有效的外部监督，难以实现规范化。

综上所述，我国预算绩效管理问责在主体方面存在力量不均、缺乏协同的问题，使得问责主体职能难以充分发挥；在客体方面存在责任不清、意识淡薄的弊端，使得预算绩效责任认定难以实现，问责推进阻力重重；在依据方面面临操作和技术瓶颈，问责材料依据质量堪忧，问责有失科学精准；在方式应用方面则不够规范，责任最终落实难以到位。这些问题共同阻碍了我国预算绩效管理问责机制激励约束功能的有效发挥，因此应积极探索完善预算绩效管理问责机制的办法和路径。

四、完善预算绩效管理问责机制的路径

(一)均衡多元问责主体问责力量，推进问责主体协同机制构建

一方面，针对问责主体力量不均的问题，应当明确和规范多元问责主体职责与分工，在保证同体问责的同时逐渐强化异体问责主体的职能发挥，实现各主体间的相对独立和力量均衡。具体来说，首先要在法律层面给予除财政部门之外其他主体的问责资格，如在预算绩效管理问责的相关制度办法里明确将人大、审计、公众、第三方机构等主体纳入预算绩效管理问责范畴，增加各主体问责权威性。其次，应对现有的问责主体职能分工进行调整和优化。比如可以将绩效审计的时间和深度适度扩展以弥补财政和预算部门的问责缺陷。如法国审计法院除一般性绩效审计外还有权于事前对财政部门制定的预算绩效评价指标进行审核，而澳大利亚则适度弱化财政部门职能，直接依赖强有力的绩效审计来实现绩效问责(马蔡琛和朱旭阳，2020[17])。此外，应着重提高异体问责主体独立性、专业性和主动性，增强异体问责力量。比如在立法机关方面要充分发挥各专业委员会和预算工委职能，同时可以组织特别小组专司预算绩效监督问责，还可借鉴英国做法定期抽取部门负责人开展交流会，以了解各部门阶段绩效及风险情况并提供帮助与建议。在社会组织方面，可通过宣传动员引导社会咨询机构、会计师事务所等社会组织中介机构以及科研院所、高等院校等积极参与问责，并从准入条件、报酬核定、全过程参与等方面不断完善专家和第三方机构库建设。另外，也应积极鼓励和培育专司预算监督问责的独立性非营利组织。如美国早在1981年就成立了无党派的非营利组织联邦预算问责委员会(Committee for a Responsible Federal Budget，简称“CRFB”)，其领导层主要是由前国会预算委员会主席、前管理和预算办公室主任、主要经济学家、预算专家以及商界领袖组成。该组织通过政策简报会等形式定期与政策制定者接触并提供改善国家财政预算和经济状况的分析建议，还可协助全国各地记者了解美国的财政预算发展情况，在异体问责专业性、权威性及多主体问责互动上均具备较强优势。我国也可汇聚政商新闻等各界力量打造类似的权威性组织以充分发挥异体问责作用。而在社会公众参与方面，则应开拓多种渠道和平台增加公众问责机会。比如广东顺德区推出的参与式预算网络评议网上平台以及河南省焦作市的网络社会听证均是可参考的经验。

另一方面，针对多元问责主体协同机制匮乏的问题，应当着力构建多元问责主体协同机制，促进各问责主体协调配合和共同发力，减少问责分歧与盲点，提高问责效率。首先，要加快不同主体考评问责体系的整合与衔接。比如针对绩效审计与绩效评价指标体系不统一的问题，可以考虑以财政部门绩效评价指标体系为基础增加审计类指标供绩效审计直接使用，其他考核体系也可在此基础上参与指标的归纳融合。其次，要在制度文件中增加具体的问责优先次序和协调衔接程序的内容以缓解多元问责秩序混乱。比如在问责办法里区分不同环节和严重程度来安排多元问责主体介入次序。环节上，事前绩效评估及绩效目标编制由财政部门主导，党委、人大、政协、第三方机构、专家等积极参与，可以适当突出第三方和专家作用；事中绩效监控环节由财政部门、审计部门与人大专门小组等穿插介入；事后绩效评价重点强调异体问责主体的广泛参与，突出人大专门委员会及人大代表的作用，问责结果实施按问责方式及严重程度有序移交人事、纪检、监察、上级部门乃至司法部门。最后，应适时建立跨主体、跨层级、跨部门的预算绩效管理问责机构或组织。比如借鉴河北省等地建立由多部门主要领导和相关专家组成的预算绩效管理问责审核委员会，或者由现有的预算绩效管理工作领导小组负责统一组织问责，以提高问责工作协调性。

(二)完善问责客体责任认定机制，提高预算绩效责任受托意识

在问责客体的责任认定方面，发达国家提供了较为先进的经验。例如在美国，总统与各部长以及部门上下级会根据1993年发布的《戈尔报告》签订绩效协议来约定负责人的自主权、绩效目标和指标、资源需求、绩效判定方法和标准以及奖惩措施等内容。而2010年颁布的《政府绩效与结果现代化法案》(Government Performance and Results Modernization Act of 2010，简称GPRA现代化法案)[19]则要求各机构设立优先绩效目标来反映各机构最核心的绩效任务，并由该机构的首席运营官(Chief Operating Officer,简称“COO”)和绩效改进官(Performance Improvement Officer，简称“PIO”)为每个优先绩效目标指定一位目标负责人。英国和澳大利亚也有类似的公共服务协议或绩效合同制度。而我国目前，一是没有进行事前责任认定，二是没有将绩效目标与相关部门及人员的具体责任之间建立起明确衔接，因此责任难以落实。为此可借鉴国外经验，通过绩效协议制度把各部门和个人的责任逐层确立下来，同时引进部门绩效改进官制度，为每个绩效目标指定目标负责人，在预算提交审议和形成绩效评价资料时以条款形式予以明确，从而厘清客体责任，保证问责可以追根溯源。

此外，良好的行政文化氛围、绩效责任理念等意识层面建设对于提高绩效问责客体服从性起着重要的作用。比如美国通过成立国家绩效评估委员会和发布《设立顾客服务标准》(Setting Customer Service Standards)等行政命令的方式强调政府预算的“顾客至上”原则，并通过先试点再推广的方式循序渐进地推行《政府绩效与结果法案》来逐步提升政府内部的绩效氛围和责任意识，从而有效提高了各部门对于预算绩效问责的接受度。为此，我们也应加强相关宣传和培训来提升绩效责任意识，通过学习环境的打造循序渐进地引导各部门及人员提高效率和落实责任。其次，制度约束也是培养绩效责任意识强有力的手段，比如通过改变公务员终身制来提升公务人员的职业价值追求。此外，运用行为经济学理论深入分析各部门及人员的行为驱动与真实诉求来优化奖惩机制，也可以有效增加问责客体正向遵从度。

(三)加强绩效管理操作水平和技术应用，全面提升绩效问责依据质量

从国内外实践来看，加强绩效目标指标体系建设的同时增强高新信息技术在预算绩效管理中的应用，对于提高问责依据的质量功不可没。

一是预算绩效目标设定方面，英、美、澳大利亚、新西兰各国普遍引入政府战略规划并允许多部门参与设定来保证绩效目标设置的前瞻性与科学性。以美国为例，GPRA规定联邦政府各部门都必须制定战略规划提交总统管理与预算办公室，然后按照战略规划将他们的长期任务转化为年度绩效目标并在年度绩效计划中予以明确(肖鹏，2014[20])。在制定战略规划时，各部门会安排广泛讨论并与议会及其他部门沟通，针对需要多方协作的项目，有些部门还尝试建立“跨机构工作计划制定”的机制来保证战略和目标的科学性(约翰·M·卡门斯基和杨媛，2019[21])。因此，我国也应加强跨年度预算绩效目标与国民经济发展五年规划以及中期财政规划的有机衔接，以增强绩效目标对国家政策走向的把握，从而控制决策风险，提高绩效目标合理性。

二是预算绩效评价基础环境方面，加快支出标准及项目库建设，为绩效目标及预算绩效管理提供可靠依据；我国各地方及部门还应在加快完善分行业分领域分层次核心绩效指标和标准体系的同时，着重提高各部门个性指标设计能力，加强数学统计方法在标准体系构建中的应用。

三是预算绩效管理信息化方面，应充分借鉴陕西、云南等先进试点经验，在现有成果基础上进一步推动预算绩效问责信息共享平台一体化建设，积极引入云计算、大数据、无纸化等先进信息技术，加快预算项目全生命周期信息管理，从绩效管理流程、业务衔接、数据标准、信息资源等方面尽快实现各层级各部门一体化乃至与全国预算管理数据汇总系统的对接。此外，还应进一步加快人大预算联网监督系统与审计、纪检等部门系统以及媒体公众等主体的信息联通，从而为各主体获得精准的预算绩效问责依据提供良好的信息基础，通过制度+技术实现绩效信息的完整充分，减少人为因素，为问责的科学性打好基础。

(四)着力规范预算绩效问责方式应用，走好绩效责任传导最后一公里

立法的缺陷和公开机制的不完善是导致绩效问责方式应用缺乏规范性的重要原因，严重阻碍了预算绩效管理问责的最终落实。若想走好绩效问责的最后一公里，必须在加强立法并完善公开机制上下功夫。

一是立法方面，放眼国际，各国大多制定了高层级的法律法规来详细指导预算绩效管理问责的实施，比如澳大利亚的《财政管理及问责法案》、新西兰的《财政责任法案》等。我国的问题恰恰在于缺少一部全国性的预算绩效管理问责法律对预算绩效问责应用产生强有力的约束，更缺少一部实施细则来规范问责结果应用的具体细节。为此，应当适时出台涉及预算绩效管理问责的法律法规，把多元问责主体、问责客体、问责依据、情形、程序、方式以及申诉等内容进一步地明确，为广泛统一地实施预算绩效管理问责提供顶层法律支撑，同时为各地法规办法的制定提供框架性规范性的指导。

二是公开方面，良好的预算绩效问责公开机制可以强化问责监督，减少绩效问责方式选择及运用不当的情况发生。因此，我国不仅要推动绩效目标设定、预算编制、预算执行以及绩效评价等环节的信息公开，还应将绩效问责的结果及问责方式应用落实情况等予以公开，建立起闭环式的绩效问责信息公开机制以减少问责结果应用中随意性行为的发生。具体来说，各地首先可以在预算部门门户网站建立专门栏目定期发布本单位及项目问责实施情况或预算绩效问责案例供公众查阅。其次，对于问责过后实施通报与批评的部门和项目名单可以择时逐步向公众开放，以帮助公众了解绩效责任判定后的承担情况。最后，应为公众设置绩效问责反馈渠道，当其对绩效问责结果落实表示质疑时，可以与部门进行对话，以确保绩效问责结果准确无误、不打折扣地执行。

综上，在经济转型及财政收支矛盾加剧的背景下，预算绩效管理问责对于提高预算绩效管理激励约束、推进预算绩效管理提质增效至关重要，也反映着国家现代化治理水平及治理能力，预算绩效管理问责的完善迫在眉睫。而官方从“花钱必问效，无效必问责”到“花钱要问效，无效要问责”提法的改变也应是基于我国目前绩效问责的难点和现实。本文认为，目前我国预算绩效管理问责尚处起步阶段，就绩效问责内部来说，其实施难点体现在问责主体、客体、依据、方式等多个方面，背后又反映出相关法律、制度、机制等的不健全；就绩效问责的实施基础环境来说，我国还存在政策的不稳定、预算支出标准体系不健全、项目库管理还不到位，中期财政规划与年度预算衔接不够等问题。所以，完善预算绩效管理问责，应当深刻认识我国国家治理体系现代化的推进以及预算绩效管理改革发展所处的阶段，在现有改革成果基础上精准把握痛点，通过进一步深化改革全面强化激励约束机制，发挥预算绩效管理问责应有之力。