市域社会治理现代化背景下应急服务机制研究——以X市公安110非警务警情分流为研究起点

张 楠

（陕西警官职业学院 治安系，陕西 西安 710021）

一、问题的提出

市域社会治理是中央政法委委员、秘书长陈一新2018 年6 月4 日在延安干部学院“新任地市级党委政法委书记培训示范班”开班仪式上首次提出的概念。[1]市域社会治理现代化是国家治理体系和治理能力现代化、基层社会治理现代化战略目标的落实落地，是国家长治久安、和谐稳定的保障。

市域社会治理的价值目标源于党的十九届四中全会《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）。《决定》指出：“坚持以人民为中心的发展思想，不断保障和改善民生、增进人民福祉，走共同富裕的道路。”这是我国国家制度和治理体系的显著优势之一。因此，“民本理念”自然成为市域社会治理现代化的基本价值目标。中国特色社会主义进入新时代以后，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。人民对物质等硬实力的需求逐渐下降，而对应急和公共安全、公共服务等软实力的需求上升。

长期以来，公安110 是我国承担常规状态下应急和公共安全服务的主要力量。同时，公安110 的应急性、快速反应性、国家强制力保障性等特点符合应急行政的基本需求，[2]在战争状态、紧急状态、重大突发事件期间，公安110 必将发挥不可替代的作用。以2020 年初的新冠肺炎疫情期间为例，公安110 二十四小时不间断的工作机制、高智能化的运行平台、迅速反应的“战斗”模式等为按下“暂停键”的社会铸就了安全的屏障，也充分体现了维持社会基本运转的公安担当。但是，无论在常规状态下还是在应急状态下，公安110 几乎独立承担政府应急服务和维护公共安全重任的制度出现了诸多弊端。公安110长期被非警务警情所累不仅冲击了公安主业，也不利于群众需求的实质性满足，与市域社会治理的总体目标相悖。因此，以110 非警务警情分流为视角，改革完善公安应急服务体系并纳入统一的政府应急服务系统是推进市域社会治理现代化的必由之路。

X 市是西部某省会城市，具有社会治理的完整体系和实践创新能力。因此，本文选择以X 市公安110 为研究样本，通过对其接处警现状和困境的分析，提出建设统一的政府主导型应急公共服务体系的建议。

二、X 市公安110 警情的现状及其危害分析

公安部印发的《110 接处警工作规则》规定了报警类、求助类、投诉类三大类警情。但是，实务部门对警情进行分类统计没有采取《110 接处警工作规则》规定的分类标准，而是将警情首先分为有效警情和无效警情两类。

有效警情是指有报警实质性内容，接警后判断需要派警现场处置的情况。无效警情是有效警情以外的全部报警，一般包括恶意骚扰性报警、拨打过报警电话后又反复拨打电话催促出警、针对同一问题不同当事人重复拨打报警电话、误拨号码、无声电话、儿童玩闹，以及报警人自称打错的情况。同时，无效警情在实务中还包括明显不属于公安机关管辖的咨询、求助、纠纷。

X 市公安局在有效警情之下再区分刑事类、治安类、交通类、求助类、举报投诉类、纠纷类。求助类为需要派警处置的紧急求助，纠纷类为双方当事人都在现场的纠纷。

理论上也有有效警情和无效警情的区分：有效警情一般指具有报警形式要件，且符合公安部印发的《110 接处警工作规则》规定的受理范围的报警。无效警情是指不具有报警形式要件的报警和所述内容不属于公安机关管辖范围的警情，前者是形式上的无效警情，也即狭义的无效警情，后者是广义的无效警情。[3]

实务上的分类方法主要集中在指挥中心使用，因此其分类的标准是指挥中心是否决定派警。对于虽然派警，但民警到现场后发现因接警员判断失误、报警人谎报等问题导致的本身无需公安机关处置而派警的情况，以及本身不归公安机关管辖，而报警人反复求助、分流不畅等情况也被统计在有效警情之内。

（一）X 市接处警的现状

本文数据采集完全按照实务部门的分类标准进行，在无效警情上或与实际的无效警情存在差异，由于是基于接处警实务的实证研究，没有再求证处警后归结为无效警情的情况。某年 8月、9 月X 市公安局110 指挥中心的接警总量分别为151780 起、147115 起。表1 为某年8 月、9 月X 市公安局110 指挥中心的有效警情分类统计表，其中占比为各类警情在接警总量中的占比。表2 为某年8 月、9 月X 市公安局110 指挥中心的有效警情和无效警情统计表。

表1 某年8 月、9 月X 市有效警情分类统计表

表2 某年8 月、9 月X 市有效警情和无效警情统计表

据表1 的统计数据，某年8 月，X 市公安局110 指挥中心所接治安类、刑事类、交通类警情，各占接警总量的 13.71%、3.27%、4.95%，这三类总共占了接警总量的21.93%。

据表2 的统计数据，8 月所接的无效警情占比达 27.05%，无效警情和纠纷类、求助类、举报投诉类警情占当月接警总量的近八成。在派警处置的有效警情中，8 月刑事类警情在有效警情中占比4.48%、治安类警情占比18.79%、交通类警情占比6.79%，三者占处警总数比30.06%，而剩余的近七成的处警都是解决纠纷、求助、举报投诉类事项。9 月的情况与8 月没有太大出入。数据客观反映了X 市当下110 非警务警情、无效警情过多的困境。

（二）非警务警情、无效警情过多的危害

大量的无效警情、非警务警情对于公安接处警业务造成了极大的干扰，严重影响了其职能的发挥。[4]

1.无效警情冲击正常的接处警秩序，消耗接警员战力

接警程序是接处警工作的开端，接警员的判断决定着处警程序是否开始，也直接关系接处警工作的成败。公安110 设立的初衷，是为社会提供有关违法犯罪和紧急状况的应急服务，各类突发紧急状况在接警员的当日工作中随时都有可能出现，因此需要接警员对每一条报警都要保持高度注意力，做好应急判断和处置。但是，海量的误拨、恶意报警、儿童戏耍、反复报警、催警，严重影响了接警员的情绪，使其无法在真正遇到紧急状况时保持原有的警觉性和战斗力，接警员战斗力的不足势必影响接处警质量。同时，大量的无效报警挤占110 线路，让真正的危难求助和案件报警不能及时接通，使这条生命线失去了应有的意义。

2.实质上的无效警情、非警务警情浪费警力资源，加剧警力矛盾

从前文论述可知，在指挥中心统计的有效报警中，不乏因接警员当时无法判断，或情况不明，或考虑追责而派警，处警民警到现场核实后发现不属于公安机关管辖事项、不需要派警的状况。这种情况使得本身就十分紧张的基层警力更显得捉襟见肘。

笔者在X 市城六区某派出所访谈时得知，该派出所日普通接警量为40～50 起，夏季能达到日70 起，而该派出所为警组轮班制，四天一个班，每组民警4～5 人，辅警3 人，一人固定在接处警办公室值守，其余人几乎24 小时轮番处警，吃饭、休息均难以得到保障。值班后的四天要处理值班时受立的案件，一旦有其他事务冲击，必然造成案件积压，需要挤占本身就少的休息时间。因此，基层民警普遍感到压力过大，甚至对指挥中心多有抱怨和不理解。

同样，笔者在指挥中心进行访谈时，接警员表示已用尽方式方法将非警务警情推送政府12345，或告知报警人向有权的国家机关申请，但是报警人执意拨打110，虚构情节或者夸大描述，造成接警员无法准确判断现场情况，为了保障报警人的合法权益予以派警。这样的现状不仅消耗接警员的战力，也加剧了基层“人少事多”的矛盾。

3.民警超负荷处警，影响接处警质量

笔者在调研中发现，派出所民警值班时日均出警量都在10～20 次左右，加之有些案件需要及时控制嫌疑人，进行询问、讯问、现场初查等工作，民警普遍超负荷工作，这种情况对处警规范化建设影响很大。

接处警是警民联系的第一纽带，是公安机关直接联系人民群众的窗口，也是在镜头下执法最为集中的环节。接处警的不规范势必导致接处警质量下降，而且对后续的案件办理也会产生较大的影响。

4.民警出警后无权处置，影响警民关系，降低了群众满意度

例如针对经济纠纷事件，民警到现场进行处置时，仅能进行权限范围内的调解，而调解是一项需要专业法律知识、社会阅历和经验且耗时耗力的事情，警情数量不允许民警在现场长时间进行调解工作，而且民警也不具有处理该项警情的权力，这些情况导致出警民警在现场往往会遭遇尴尬境地。而群众对警察权力有较高的期待，拨打110 后，面对警察束手无策的情况，自然心生不满，从而影响警民关系，降低了群众对公安工作的满意度。

非警务警情、无效警情在实务中都是复杂的现象，一刀切的分流方法自然不可取，而且，非警务警情虽不属于公安机关管辖，但都是群众的客观诉求，公安机关不能有“甩包袱”的思想，应站在市域社会治理的高度，寻找非警务警情的合适的处置路径。

三、非警务警情、无效警情治理路径

非警务警情、无效警情过多的情况不仅是实践难题，也是有关反应型警务的理论问题，因此要实现对其有效治理，需要从理论和实践两个方面入手。

（一）加强理论研究，重塑110 受理范围的判断标准

从X 市公安局指挥中心的统计数据看，纠纷警情、求助警情、无效警情占警情总数的70%左右，这不仅大量地占用了公安警力资源，也不利于对群众诉求的实质性保障。究其原因不外乎以下几点。

其一，长期“有困难，找警察”的宣传和实践与相关法律规定之间冲突。法律、法规明确规定了公安机关的职责范围、110 受理案（事）件的范围，但是从漳州110 开始，110 回应时代呼唤，拓宽了110 实际上的受理范围。群众不再关注法律规定的范围问题，而是从宣传和想象中期待公安机关。[5]

其二，接处警最直接的法律依据《110 接处警工作规则》位阶偏低，与其他相关法律衔接不畅，且关于受理范围的规定与实务脱节，没有起到规范实践的作用。

其三，在110 警务中，群众有根据自身需求拨打电话启动警务的权利，而公安机关却缺乏根据职能权限界定受理范围的机会，因为在很多情况下，民警如果不到现场就不会了解警情的真正性质。

其四，警察权本身就具有的行政权兜底性质，使得当管辖不明或者新问题出现时，公安机关就成为承担处置责任的首要主体。我国的警察制度受到德日行政法的深远影响。德日警察权在发展历程中都曾经历了从代表一切国家权力到代表内务行政再到兜底的承担维护公共安全和秩序的历程，而公共安全和秩序是一个非常宽泛的概念，很多警情都可以说与公共安全和秩序直接或间接相关，若以此作为区分警察是否应该出动的标准，则必然导致目前的非警务警情过多的状况。

其五，警情本身突发、多变、极易升级的特点，导致接警员不能在接警时准确预见属于公安机关管辖的状况会不会出现。以纠纷类警情为例，有些纠纷类警情就是单纯的纠纷，但也不乏当场上升为治安案件的情况。一般而言，有民警到达现场时，因纠纷引起治安案件、刑事案件的可能性就会极大地降低，而如果民警不到现场，则升级的可能性就很大。因此，无论接警员还是基层民警，都不敢轻易做出纠纷警情不属于公安机关管辖的决定。

实务中出现的上述难题倒逼理论界重新审视公安110 受理范围的标准体系，加强相关基本理论研究，指导实践，避免用固化的思维和标准界定警务警情和非警务警情。

接处警事务的本质是警察权紧急性、公共性、安全和秩序维护性在具体业务上的体现。警察权是和平状态下国家强制力的表现，也有较高的成本，因此，警察机关出动行使警察权应该严格执行相关法律，按照法律规定的程序和标准进行活动。但是，警情复杂多变的性质使得严格区分受理界限的思路受阻，只能根据紧急性、公共性、安全和秩序的维护性的三重性质，设立能动的、可操作的标准，再通过列举、细化的形式进行界定。[6]

1.紧急性的界定标准

公安接处警事务属于公安机关向社会和人民提供的应急服务，因此其处置的对象应该首先具备紧急性的特征。紧急性的界定可以从以下几个方面考虑。

（1）危机存在的现实可能性

公安机关出警处置的必须是存在现实可能性的危机，若危机尚未发生且不具备发生的现实紧迫性，那么该危机不需要公安机关受理处置。

这一标准强调公安机关对危机根据现实的情况进行判断，排除当事人依据自身想象进行描述，请求公安机关出警的情况。X 市曾有家长报警称女儿上学的学校近期发生了几起针对未成年儿童的抢劫事件，其担心女儿安危，因此希望110 派警保护。这一类警情属于明显的不存在现实危害的情况下，报警人自称害怕权益受损而希望受理的警情，根据危机存在的现实可能性标准即可将该起警情予以排除。

（2）出警处置的紧迫性

公安110 接处警实务是一项应急服务，只有当案（事）件发生具有出警紧迫性的时候，才有启动接处警程序的必要。比如对经济纠纷，即使不论经济纠纷公安机关无权处置，仅从出警紧迫性上即可排除。双方（或多方）当事人发生经济纠纷时，当时处理或稍后起诉或投诉都不影响纠纷的化解。但是，对于街头发生的打架斗殴、自杀、坠楼、水、电、气、热险情等问题，就有紧急出警处置、及时止损、挽救生命财产安全的现实必要性。在这些情况下，时间就是生命，时间具有决定性意义。因此，可以通过出警紧迫性来界定报警事务的紧急性。

（3）事件升级的可能性

群众报警的事件是一个动态发展的过程，这需要公安机关进行动态的评价。本身正常、正当的事件有可能引发严重的危机，不能从表面判断所接警情的性质，应放在动态的过程中考量，把握出警时机。比如，对于双方都在现场的纠纷，尤其是一方人数众多的情况，本不属于公安机关管辖，但在这种纠纷现场很有可能发生故意伤害、非法拘禁等违法犯罪行为。因此，在实务中应结合报警陈述和接处警经验将警情置于发展过程中予以判断。

2.公共性事务的界定标准

公安110 是一项公共资源，因此对个人私务一般不予受理。界定公共性的标准可以从以下几个方面考虑。

（1）不能实现自我救助

公民遇到危难，处于孤立无援的境地，可以向国家和社会求助，公安机关代表国家对遇险公民进行救助。对这一情形进行界定的标准则是由于虽属于公民个人的危难，但由于其孤立无援处境而产生了国家和社会救助的必要性，因此，作为承担应急任务的公安机关应当提供服务。比如，旅游时在野外走失的状况，虽然其不属于公务，但其遇到危难的情况，现代国家都普遍向公众承诺会提供紧急救援，也因此产生了紧急救助的义务。

（2）涉及不特定多数人的合法权益

治安案件、刑事案件的被害人多是具体的个人，但是行为人和案件带给社会的危害绝不仅是单个人的生命财产安全受到影响，而是对社会公共秩序和安全的挑战，因此需要纳入接处警范围。对另一些警情，虽然满足不能实现自我救助的标准，但不涉及不特定多数人的合法权益则应被排除。比如，某人报警称房屋严重漏水，需紧急修补房顶。虽然该事务具有紧急性，自我满足也受限，但依然应被排除在受理范围之外，因为该事务公众没有普遍需求，不涉及不特定多数人的利益。

3.安全和秩序维护性的界定标准

公安机关的职责是预防和打击违法犯罪，维护公共安全和治安秩序，因此其一切事务都不应该脱离这一主题。接处警是公安机关的窗口工作，也是很多公安工作的起点。公安接处警的范围界定也应围绕维护公共安全和秩序的目标，将与公共安全和秩序无关的诉求排除在公安出警处置的范围之外。

（1）有关生命、财产安全

现代国家负有保护公民和社会团体合法安全的义务，为了履行保护义务，国家将一部分警察权赋予了公安机关，委托公安机关实施保护生命和财产安全的行为。当危害生命和财产安全问题发生时，公安机关应紧急出警处置。生命财产安全是安全的基本含义，也是代表紧急性的关键，因此，虽然国家同样承担了保护公民和团体合法权益的任务，但是从需要公安机关紧急出警处置的必要性来考虑，应将标准界定在生命和财产安全上。

（2）有关公共秩序

公安机关承担着维护社会稳定，为经济建设和发展保驾护航的重要任务，因此，对破坏和扰乱公共秩序的行为，公安机关应及时处置。是否有关公共秩序是界定群众诉求能否纳入接处警受理范围的关键标准。如夫妻吵架，若吵架发生在家中，则不属于受理范围，因为该起警情不涉及公共秩序。但是，若夫妻吵架在公共场所，造成公共秩序混乱，则公安机关应该出警处置，疏散人群，避免衍生真正的危害后果。

综上所述，可以将警情分为四类：一类为紧急公共事务；二类为紧急私人事务；三类为非紧急公共事务；四类为非紧急私人事务。从紧急性、公共性判断，可以将非紧急私人事务予以排除，将紧急公共事务列为必须受理的事项。那么紧急私人事务和非紧急公共事务如何取舍呢？笔者认为应该再从公共安全和秩序的角度进行依次判断。对涉及生命、财产安全的紧急私人事务，应该出警处置，对涉及公共秩序的非紧急事项，也应受理。

（二）完善公安机关职责权限内的联动体系

公安机关不应承担过多的非警务警情，但是，对有关安全和秩序维护，具有紧急性、公共性的公民诉求理应受理并处置。

对不属于公安机关管辖的事项，笔者认为应通过建立政府应急服务体系的方式进行分流。但是，对属于公安机关管辖的事项，是否就应不加区分地派警到基层单位呢？从实务上看这样做的弊端非常明显。以溺水警情为例，溺水警情属于涉及紧急私人事务，有关生命安全，公安机关有救助的职责和义务。但目前的现状是有许多公安民警不会游泳，基层缺乏与救援相关的人员和装备器材，民警出警后因不会游泳、不能展开专业救援而受到诟病，甚至引起公安行政诉讼。同时，即使警情分流机制运行顺畅，不归公安机关管辖的报警都被分流到相应的部门，剩余的需要公安机关及时派员处置的警情依然非常复杂，种类繁多。

公安机关应实实在在地对警情进行认真分类评估，制定相应的处置规则，也应以开阔的胸怀和姿态对待时代发展，在自身力量不足和难以满足专业性服务的时候，应建立与社会联系、联动，接受社会监督的联动机制。

1.加强接处警系统的科技实力

科技让人类社会发生了日新月异的变化，公安接处警工作只有与时代同步前进，才能起到为社会稳定和发展保驾护航的作用。X 市公安局目前接处警工作面临的很多困境都与接处警系统科技硬实力不足有关。在X 市现代化警务体系建设过程中，着重进行扁平化指挥体系和情指行一体化联动模式的构建，前者是硬件的提升，后者是软件系统的应用，前者是后者的基础和保障。接处警工作所面对的是紧急危难情况，对于科学指挥调度和出警速度有较高的要求，因此一方面要加强硬件设施的科技含量，紧跟时代步伐，及时更新换代，另一方面要注重对先进设备的调试运用。

2.加强专业协作的社会联动效能

如前所述，分流过后公安机关受理的报警也有很多依靠自身力量难以完成的情况，因此，建立和加强与专业力量的联动机制非常必要。公安接处警面临的是群众最为关心、与群众切身利益息息相关的事项，在公安管辖范围内，应该做好为群众服务的各项工作。

首先，应尽可能拓宽报警渠道，服务方便群众。对此各地公安机关进行了许多有益的尝试和探索，如开通了短信报警、微信一键报警、网约车一键报警、网上报警、图片报警、视频报警等报警方式，最大限度地加强了群众与公安机关的联系。

其次，强化与社会志愿服务力量、有偿服务力量的联系，建立应急联动机制。比如社会上与野外救援、溺水救援、开锁服务以及其他水、电、气、热等方面相关的服务。这一方面有助于实质性解决群众的问题，也不会造成无谓的警力浪费和牺牲。

3.加强回访与监督，提高接处警工作规范化

接处警回访是一项检验接处警正规化、规范化、法治化的重要制度。接处警回访的对象一般为报警人，向报警人询问对警情处置是否满意，即接处警回访检验的对象为公安机关及其民警的接处警行为。

为了提高回访的真实性、客观性，有些地方引入了第三方测评回访机构，委托第三方进行回访统计，反馈回访结果，用以加强外部监督。但是，第三方测评和回访机构若不了解接处警工作的特殊性，不能科学地进行分类和采用多元的回访方法，也极易产生偏差。不同的警情有不同的处置原则和技巧，不同民警也有不同工作方法，报警人对接处警过程的评价也需要时间检验。因此，应结合自身回访与第三方测评回访各自的优势，避免各自的弊端，尽量科学、客观、真实地评价接处警行为。这样做可以达到既保护人民群众的合法权益，也维护了公安机关的执法权威的目的。

（三）构建市域政府主导型应急服务体系

市域社会治理现代化，是在“市域”领域内，通过一系列的制度创新，实现政府治理体系和治理能力的现代化。治理体系和治理能力现代化的要求是实现治理的智能化、法治化、社会化、专业化。

城市公安110 指挥中心普遍设在“市”建制内，与市域社会治理同属一个治理层级，大、中城市的公安 110 非警务警情分流是目前最为迫切的问题。而且，公安110 非警务警情过多的困境不符合市域社会治理现代化建设和推进的行动目标。在市域社会治理现代化的大背景下进行公安110 非警务警情分流机制的改革创新，就是要以智能化、法治化、社会化、专业化为指导，将人民利益置于改革目标的核心。

群众拨打公安110 请求处置的事项，虽很多不属于公安机关管辖，造成公安机关的处置负担，但是这些都是实实在在的人民群众诉求，因没有合适的、有效的求助渠道而反复拨打公安110。因此，公安110 目前非警务警情过多、分流困难的问题，也应从整个市域社会治理体系中寻找答案。

在市域社会治理体系中构建专业、法治、协作、智能的回应和处置群众诉求的体系和机制，既有助于丰富和完善市域社会治理的内涵，也体现了以人民为中心的改革初衷，更解决了公安110 目前的问题，使其能回归主业，真正发挥为改革发展保驾护航的关键作用。

公安110 对接政府12345 的思路其实就是“让专业的人干专业的事”，但是实际效果不佳，笔者认为原因在于政府 12345 不能为群众提供类似公安110“迅速赶赴现场、及时处置”的高效应急服务。因此，应在市域社会治理的背景下，建立政府主导、公共部门和社会力量普遍参加的为群众提供应急服务的相对独立的体系。该体系能够在常规状态下处置公民的紧急诉请，在非常规状态下响应国家应急动员。

1.社会和群众对政府应急服务需求的状况

弄清楚社会和人民群众对政府应急服务需求的结构，是建立政府应急服务体系的前提。这需要在政府12345 和公安110 进行认真的调研和分析，将群众诉求全部纳入“民生意见池”，再根据政府部门和相关力量的智能分工进行结构化分类，计算比率，依次作为政府应急服务体系建立的实证基础。但是本研究因为时间原因，不能完成这一任务，暂且借助其他学者的数据加以说明。

王庆锋教授在2007 年发表在《国家行政学院学报》上的《论市政府应急公共服务机制的优化》一文，引用了河南省许昌市政府通过问卷调查和访谈做出的市民对政府公共服务的需求比率。该数据显示，市民对城建服务的需求是33%，对城管的服务需求是9%，对环保的需求是29%，对电业服务的需求是15%，其他占14%。[7]可见，市民对公安服务的需求是在“其他”所属的14%以内。该结果虽然不够精确，但也足以说明以公安110 代替政府应急服务的严重弊端。

一是使公安110 不堪重负。公安110 长期作为唯一的政府应急力量，承担超出自身能力和职权的应急服务任务，导致基层民警工作任务重、工作难度大、群众满意度还不高的情况。同时，服务群众的工作过多地占用了本就稀缺的警力资源，使其难以集中精力在公安主业，预防和打击违法犯罪，维护社会秩序和稳定。

二是使其他部门的应急能力萎缩，不能适应风险社会风险应对常态化的需求。目前的中国毋庸置疑进入了高风险社会，但大多数政府部门依然以8 小时工作制为常态，8 小时之外的时间应对突发紧急状况的问题仅仅停留在预案上，缺乏应急实践自然导致诸如非典、新型冠状病毒肺炎疫情到来时无法启动有效的应急响应。

三是群众应急服务难以落到实处。政府各部门都同样承担着为群众和社会提供福利的任务，这种福利自然包括应急服务。群众对应急服务的需求不同，只有政府牵头，发动整个社会各方面力量参与，有针对性地为群众提供有关的应急服务，才能实现市域社会治理现代化中的治理专业化目标。

2.市域社会治理现代化背景下城市应急服务联动机制的构建

建立市域社会治理现代化背景下城市应急服务联动机制的构想，就是在地方党委政府的主持协调下，组织政府相关民生、应急服务部门和相关社会力量共同参加，为社会和公众提供应急服务的体系。该体系的运营完全可以借鉴公安110 的运行模式，建立统一协调组织的指挥中心和24 小时运转的处置队伍。

（1）依托政府12345，接受群众应急诉求，并进行相应的指挥调度

公安 110 的可贵之处就在于对群众报警有警必接。依托政府12345 建立起来的城市应急服务联动机制在接到群众诉求时，更应站在市域社会治理的高度，对诉求均予以回应，分配相关有权处置的力量提供快速、有效的服务。

（2）各政府部门建立起24 小时值守的应急力量

公民福祉的实现有赖于政府各部门合理的分工和提供同质的服务。目前政府机关大多数都是8 小时工作制，这对一般事务的处理没有太大问题，但是对应急工作来讲远远不够。群众的应急需求不可能都体现在8 小时之内，8 小时外的夜间、凌晨等更是城市和群众需要守护的时间段，如流浪乞讨人员救助，水、电、气、热险情，经济纠纷等。其他政府部门应急值守的缺失，造成公安机关应急负担的加重和群众应急需求难以满足。建立政府应急服务联动机制，除了需要统一的受理平台，更重要的是各部门都能建立实现24 小时联动的应急力量。

（3）政府应急服务联动机制可迅速实现常规和非常规社会状态行政权的转化

在常规社会状态中，各政府部门都在政府应急联动服务机制中构建了自身服务群众普通应急需求的力量，并且实现了诸如110 式的同质、同时的服务，适应了24 小时值守、紧急出动、紧急处置的应急工作，并在应急中探索出依靠科技打造出能够最大限度提高效率的智能化体系后，当高度强调效率和质量的非常规社会状态到来时，整个行政系统只需在以往的应急程序中根据引起非常规社会状态的风险性质的不同进行相应的调整。

综上所述，无效警情和非警务警情过多是公安110 目前最大的困境，其根本原因是政府层面应急服务体系的缺失。这一弊端的存在，阻碍了市域社会治理现代化的推进。因此，应该在现代治理理论的引领下进行机制创新，在原有政府12345 的基础上，借鉴公安110 应急服务的实践经验，构建政府各部门共同参与，并吸收社会应急力量参加的新的政府应急服务机制。

政府应急服务机制的构建，不仅能从根本上解决目前公安110 非警务警情过多的问题，而且能够为市域社会治理加分，丰富市域社会治理现代化的内涵，增进公众福祉，提升人民群众的幸福感和对政府的满意度。同时，在风险因素骤增的当代，非常规社会状态和常规社会状态必将并存或出现频繁切换，整个社会都应当进行应急训练。作为国家治理的主要参加者，各级地方政府及其所有部门都应在常规应急服务中不断提升应急能力。

总之，建立政府应急服务联动机制是多赢的事情，但是作为一个新事物，必然会在其产生、发展、成熟的过程中遇到诸多困难，只有不断改革，不断创新，才能使这项能够解决瓶颈实现多赢的机制创新保持生命力。