城乡居民基本养老保险：保基本还是补短板？

张国海 潘梦超 何劲草

（安徽财经大学财政与公共管理学院 安徽蚌埠 233030）

2009年，新型农村社会养老保险制度开始试点。2011年，城镇居民养老保险制度建立。2014年，国务院发布了《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，将新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险两项制度合并实施，在全国范围内建立起统一的城乡居民基本养老保险制度（以下简称“城乡居保”）。制度实施以来，城乡居保覆盖了绝大多数城乡居民。从参保人数来看，制度实施当年只有10276.8万人，而截止2019年底，城乡居保的参保人数上升到53266万人。从其他指标来看，2010年到2019年底，城乡居保人均年领取额从700元上升到1943元；基金收入从453.4亿元上升到4107亿元；基金支出从200.4亿元上升到3114.3亿元。

城乡居保这一制度实施以来，国家加大了财政投入，养老金水平在不断提高，但总体保障水平还不高，既低于最低生活保障标准，更低于城乡居民的基本生活需要。城乡居保建立实施的目的是补制度短板还是实现保基本？当前的制度实施效果与保基本的目标还有多大差距？为了实现保基本的制度目标党和国家还需要作出哪些努力？

一、补短板：城乡居民养老保险制度的建立和发展

1951年2月，我国颁布了历史上第一部全国性社会保障法规《中华人民共和国劳动保险条例》，劳动保险的直接受益人群覆盖了国营、私营以及公私合营企业职工的94%，该条例经过1953年的修订，逐步建立起企业职工社会保险体系。另外，机关事业单位的养老在建国初期主要借鉴苏联经验，在解放区供给制基础上建立退休福利制度，退休金由财政承担。1958年2月《关于退休人员处理办法的通知》出台，意味着企业职工与政府工作人员的养老办法将进入合并统一的阶段。而当时占全国人口90%以上的农民的养老生活保障却无法实现，老年人更多依靠家庭养老和集体养老，人民公社这个集体所能提供的保障仅仅是口粮，水平较低。

改革开放以来，城乡要素自由流动，外出务工群体大大增加，农民收入得到一定程度的增长，但仍缺乏制度性保障。鉴于国家“七五”计划关于“抓紧建立农村社会保险制度”的提出，民政部于1986年开始探索建立农村社会保险制度，并于1992年公布了《县级农村社会保险基本方案》，“老农保”开始逐步推广开来。但该制度在制度设计之初就存在着诸多局限性：制度实行以完全积累为主；资金筹集坚持以个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持的原则。在当时的历史条件下，农民的收入微薄，难以承担较高的社会保险费，这也致使大多数的参保农民领取的养老金微乎其微。也正是“老农保”在实施过程中存在的诸多问题，并不能起到制度化保障的作用，因而国务院于1999年下发通知要求对此进行整顿规范，并停止办理新业务，“老农保”逐渐淡出历史舞台。

在当时的历史条件下，随着人均土地面积的减少，土地比较效益不高，土地保障“虚化”；同时，计划生育普及、女权意识觉醒以及小型化家庭趋势愈加明显，家庭保障弱化。如果没有制度化的保障，城乡居民很难实现老有所养。基于社会的公平正义，“新农保”被提上日程。带着“老农保”实施过程中存在的经验教训，国家于2009年开始部署“新农保”的试点工作，规划在2020年之前实现所有农民都能享受到“新农保”。“新农保”坚持“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”的基本原则，旨在保障全体农民年老时的基本生活。2011年试点城镇居民社会养老保险制度，将城镇非就业人员纳入进来。2013年，十八届三中全会后我国社会保障制度的发展目标和要求发生了新的变化，“公平可持续”成为新的议题。将新农保和城镇居民社会养老保险制度两项制度合并实施，在全国范围内建立起统一的城乡居民基本养老保险制度。

不同于企业职工和机关事业单位人员，从建国初到1992年，城乡居民这个群体的养老保障问题经历长时间的制度缺失，“老农保”作为第一个社会化养老保障的尝试终以失败落幕，继而又是长时间的缺乏制度保障。而城乡居保的建立，使得城乡居民享受到长期而稳定的社会化保障，终是补齐了制度短板。

二、保基本：现行城乡居民养老保险制度难以实现

（一）养老保障水平低于最低生活保障水平。1997年国务院发表关于低保政策的通知之后，最低生活保障制度的建立就被摆上了各级政府的议事日程中，伴随着其不断的发展完善，低保制度逐渐成为我国社会救助的重要组成部分。低保标准线的设置相对较低，而城乡居保的领取标准远低于此，老有所养实难保障。表1截取了2015-2019年中国的最低生活保障平均标准以及城乡居民基本养老保险人均领取额的相关数据，

表1 2015-2019年中国最低生活保障平均标准与城乡居民基本养老保险人均领取额对比

从2015年到2019年，城市最低生活保障平均标准与城乡居保人均领取额的差距从3983元上升到5360.6元，农村最低生活保障平均标准与城乡居保人均领取额的差距从1747.4元上升到3210.9元。两者间差距的越拉越大，是最低生活保障制度实施效果显著还是城乡居保保障水平不佳？五年间，城乡居保人均领取额上升了512.4元，城市和农村的最低生活保障平均标准各上升了1890元和1975.9元，提升幅度差距明显。最低生活保障标准线的设置是为了更好保障处于贫困边缘人口的生活，养老保障水平低于最低生活保障水平也更好地表征了制度实施的不理想，距离制度目标还存在很大距离。

（二）养老金无法满足居民的基本生活需要。随着社会经济的发展，城乡居民的生活水平在不断提高，全国城乡居民基本养老保险金人均领取额也随着物价水平、人均收入有所提高。但由于最初标准设定过低，虽然城乡居保的人均领取额总体在提高，但总的来说水平还很低，不能达到保基本的目标。而对于城乡居民，“保基本”即意味着养老金能够满足老年阶段的衣、食、住、行、用，五项支出中食居于重要位置，因而养老金能够在多大程度上保障老年阶段的消费尤其是食品消费显得尤为重要。表2是2015-2019年全国城乡居民基本养老保险人均领取额的生活消费替代率和食品替代率的相关数据。

表2 2015-2019年全国城乡居民基本养老保险人均领取额的生活消费替代率和食品替代率

伴随着经济发展，五年间全国城乡居民的年总消费支出上涨4105.1元，年食品支出上涨950.2元，生活消费和食品支出额的快速上涨也对居民收入提出了更高的要求。对于广大城乡居民来说，城乡居保作为老年生活的一种重要收入来源，其能在多大程度上保障生活消费和食品支出尤为重要。5年中，城乡居保人均领取额的生活消费替代率和食品替代率呈现“双低”，生活消费替代率最高为15.5%，最低仅为13.9%，食品替代率更是只有2018年超过50%。替代率低也表征着仅仅依靠当下的城乡居保水平很难满足老年人的消费支出，亦很难满足老年人的食品需求。城乡居保的待遇标准在很大程度上无法满足居民的基本生活需要，离保基本的目标更是相去甚远。

（三）养老金替代率远低于目标水平。养老金替代率是测量养老保险保障水平的常用指标，提高养老金替代率对于改善城乡居民的基本生活具有重要意义。据目前国际劳工组织《社会保障最低标准公约》的规定，养老金的最低替代率为55%，按照我国对基本养老保险的总体思路，确定未来基本养老保险的目标替代率为58.5%，但目前而言，城乡居保远远达不到预期。以下的表3是2019年我国各省份养老金待遇和替代率。

表3 2019年各省份养老金待遇和替代率

注：①城乡居民基本养老保险的参保者超过95%都是农民，因而在表格中采用的是农村人均可支配收入；②基础养老金替代率=基础养老金标准★12/农村人均可支配收入★100%；③个人账户养老金替代率=个人账户养老金／农村人均可支配收入★100%；④数据来源：根据《中国统计年鉴》（2020）和《2020年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》上的数据计算得到

截止2019年底，基础养老金领取标准上，上海、北京两地遥遥领先，全国31个省份中只有三个省份月基础养老金标准超过200元。在基础养老金替代率上，只有上海、北京这两个城市超过了25%的标准，其他省份低于甚至远远低于这一目标替代率标准。个人账户养老金差距更是尤为明显，破千的只有5个省份，亦有5个省份低于200元。除却上海外，其他30个省份的个人账户养老金替代率均低于10%，最低的河北省甚至只有1.0%。从总的养老金替代率来看，最高的上海达到了44.92%，最低的河北省只有9.38%，不仅仅是河北，全国亦有其他5个省份低于10%。这也就标志着城乡居民的养老金替代率处于极低水平，养老金根本无法满足城乡居民的基本生活需要，城乡居保制度在当前的实施效果并不理想，与“保基本”的目标仍存在较大差距。

三、城乡居民养老保险从补短板到保基本的实现路径

（一）加大财政补贴力度，建立基础养老金正常调整机制。城乡居保作为一项重大的惠民政策，关系到国家稳定和人民福祉，中央财政应该承担更多的责任。当前，中央财政对中西部地区城乡居保基础养老金全额补贴，而对东部地区只补贴50%，只负责“补出口”。中央财政将“补入口”的责任交给了地方财政，无形之中就加重了地方财政的压力。众所周知，我国的区域发展、地区发展都存在着极大的差异，经济发展水平高低不等，地方财政实力迥异，将“补入口”的重大职责交给地方财政将最终造成地区间养老水平差距不断增大，一项惠民政策最终可能造成人民的幸福感不断缺失。因而中央财政应当在“补入口”环节替地方财政分担一部分，加大中央财政的补贴力度，从而焕发地方财政的活力，激发人们积极参保缴费。

依据表3可以知道，基础养老金地区差异巨大，因而政府应当加大财政转移支付力度，加大对经济落后的地区的财政资助，落实财政优惠政策提升基础养老金层次。介于各省经济发展水平、社会人口结构等客观因素在短时内无法改变，党和政府只能通过不断完善基本养老金相关制度，明确制定基本养老金保障水平的评价体系和基础养老金动态调整机制并强制实施，才能够有效克服当下基础养老金省际差异大的问题。

（二）加大财政金融奖励，引导居民长缴多缴。我国东中西部经济发展差异大，地方财政财力不一，为提升基础养老金动态调整的可持续性，中央政府必须加大对贫困地区的财政投入，以期获得公平的养老待遇水平。在东部城市发展的进程中，中西部输送了大量的人才以及务工人员，为东部发展添砖加瓦，但不可否认的是，这些人中的大部分最终会回归家乡参保城乡居保，国家加大对于中西部贫困地区的财政投入不仅是对他们的补偿，更是城乡居保公平性的体现。

而相较于不均衡的基础养老金，充分维护老年群体养老权益的相对公平，个人账户就显得尤为重要，因而能够在多大程度上做大个人账户直接关系到老年生活的质量高低。个人账户存在着私人储蓄的性质，居民愿意将钱放在个人账户中还是用之于传统的银行储蓄，又或者是投资具有相对稳定收益率的基金，这取决于它们的收益率，相比之下，城乡居民必然会选择拥有更高收益率的方式。因而，保障个人账户收益率是保证城乡居民资金流向的重要基础，社会保障基金理事会应通过大数据仔细研究，做出最合理的投资运营选择，而对于基金投资运营失败的部分应进行财政兜底，积极保障投保者的利益。

加强金融激励政策能够更好地达到政策实施的效果。随着个人账户额越来越大，帮助需要贷款的居民获得贷款也是一个不错的选择，当然，贷款保证金即来源于个人账户，这种途径一举多得，既为资金应用提供了思路，也为城乡居民解决了燃眉之急，这也是一种金融激励。通过以上所述及的方式，刺激养老基金的营运能力的提高，也刺激居民长缴多缴。

（三）拓宽个人账户资金的来源渠道，做大个人账户。欲实现城乡居保资金来源的稳定，筹资渠道多元化是必不可少的一步。《意见》曾指出：鼓励其他社会经济组织、公益慈善组织、个人为参保人缴费提供资助。以上所提及的途径仅依靠自身所取得的成效较小，因而需要借助政府予以引导，从而提高资助的力度。除了外在的资助外，我们也可以将目光调向自身，充分挖掘自身资源。众所周知，城乡居保的参保群体以农村居民为主（超95%都是农民），耕地承包权如何被用来最大化保障老年生活就显得至关重要。有几种思路可以作为借鉴：一是给予退出土地承包经营权的农民以现金补偿；二是通过政策引导农户将承包权作为股权，流转给集体，再由集体对土地进行统一规划，形成集体性经济，农户通过流转可以获得一部分收入，另外通过流转土地进行年底分红也能获得一笔收益；三是以承包地换社会保障，政府通过政策安排来尽可能地保证农民在城乡工作从而获得非农收入。第一种思路偏向于一次性交易，短期内收益大但不长远；第二种思路基于长远的考虑，但实施难度较大；第三种思路对于有劳动能力的老年人是个不错的选择，但这种思路基本排除了高龄、体弱的老年人。合理运用以上三种思路，在有条件的地区发展集体性经济，为农村老龄人口争取更多地现金补偿以及充分考虑老年人的身体条件从而合理归置。将农民手中的地用好，充分保障农村老龄人口的基本老年生活。