央地关系、转移支付与保基层运转

2022-01-15王奎泉

财经论丛 2022年1期

一、引言

2020年4月17日召开的中共中央政治局会议，在强调加大“六稳”工作力度的同时，提出了“保居民就业、保基本民生、保市场主体、保粮食能源安全、保产业链供应链稳定、保基层运转”的“六保”任务要求

。2021年10月8日，国务院常务会议时隔近半年再提“六保”任务。其中，“保基层运转”是落实“六稳”措施，保障其他“六保”任务完成的重要前提。2020年《政府工作报告》指出，将2020年的赤字率提高至3.6%，财政赤字规模同比增加1万亿元，同时发行1万亿元抗疫特别国债，上述2万亿元全部转给地方，建立特殊转移支付机制，资金直达市县基层，直接惠企利民

。

要想解开这个谜团，就要用到物理知识了。物体在空气中自由下落的时候，会遇到空气的阻力，阻力会随着物体下落速度的加快而变得越来越大，当阻力和物体受到的重力平衡的时候，物体就不再加速了，这时候物体下落的速度称为“终极速度”。又轻又小的蚂蚁下落的终极速度大约为6公里/小时，基本上和我们步行的速度差不多。蚂蚁以这个速度慢悠悠地飘落到地面上，当然不会受伤啦！

落实“六保”任务一经提出，立即受到全社会广泛关注，但“保基层运转”这一提法最早出自2015年财政部门的文件要求，造成这一问题的直接原因是基层地方政府财权无法覆盖支出责任

，制度根源可以追溯到1994年以分税制为基础的财税改革。分税制改革初步理顺了各级政府事权财权关系，开启了中国特色的财政分权改革之路

。分税制改革后，地方政府财权减少、事权增加，地方政府面临的财政压力显著加大

。中央政府通过转移支付的方式，缓解基层地方政府财力困难，弥补财政收支缺口，转移支付成为实现公共服务均等化重要工具

。转移支付制度形成后，一则转移支付分配受到公平性因素、政治因素以及财政因素等多种因素影响

，除遵循公平功能外还需遵从效益功能和稳定功能

；二则虽然学界的研究结论有所不同，但转移支付制度(规模和结构)显著影响着税收努力程度

、公共服务供给(公共支出结构)

、预算软约束

、地方债务

等地方政府行为是学界共识。不论是转移支付分配，还是转移支付制度下的地方政府行为，二者均会对基层财力保障产生显著影响。

(2)真空低温烹饪。将腌制好的鸡翅放入真空包装袋，进行真空包装，放在烤架上，再放入烤箱中间层，选择蒸汽低温烹调模式，调节温度、时间，然后开始低温烹饪。

学者们在央地分权背景下围绕转移支付的分配决定因素、转移支付制度对地方政府产生的效应进行了深入研究，但两者与地方财政情况间的微观关系仍有研究空间。本文可能存在的创新主要体现为：一是构建了一个央地分权、转移支付和保基层运转间的分析框架；二是构建了分权背景下央地就转移支付资金的获取和使用的博弈模型，为转移支付制度如何影响保基层运转提供了一个微观理论视角。

我们不仅要认识到文化遗产的重要性，还必须对文化遗产进行保护，要“像爱惜自己的生命一样保护好历史文化遗产”。文化遗产保护工作不止存在于会议讲话和文件中，而是要落到实处，才能真正为子孙后代留存文化火种。习近平以身作则，积极参与到文化遗产保护工作中。在河北正定县任职期间，他不仅向当地人了解文化遗产的历史，还亲自到林觉民故居做讲解员，同时也深入群众之中，了解群众反映。在浙江省任职期间，更是踏遍全省各县市区，跨湖桥遗址、浦江上山遗址、西湖等都留下了习近平关心文化遗产保护工作的身影。

二、研究假说与影响机制

(一)研究假说

3.专项转移支付资金使用过程的博弈分析

研究假说2：地方政府符合理性经济人假设，首要目标是满足晋升需求。在现行地方政府考核机制下，经济指标(特别是财政收入指标)仍是满足晋升需求的最重要指标，实证分析也表明财政收入指标的横向竞争排名对县一级政府主官晋升起到较为明显的作用

。因转移支付能够显著增加地方总财力，总财力的增加对地方经济增长具有正向效应，因此地方政府会在确保完成既定经济指标(财政收入)增长目标的前提下，尽量争取更多的中央转移支付资金，获取的转移支付资金也将更多地用于能够拉动经济增长的经济建设领域。当然，这一假说隐含着一个重要前提——稳定的政治和社会条件，这是中央政府、地方政府及市场主体的基本需求。

研究假说3：地方政府会利用信息优势采取策略行为。根据研究假说2，地方政府的首要目标是通过完成既定经济指标(财政收入)增长目标来满足晋升需求，地方政府可能采取的策略行为有：一是修改(调增或调减)经济指标(财政收入)增长值以完成既定增长目标；二是夸大申报条件以争取专项转移支付支持；三是挪用专项转移支付资金以满足自身公共支出需要。这三类策略行为都会对转移支付资金的分配和使用产生影响，进而影响保基层运转任务的完成。

(二)影响机制

如图1所示，在中国特色的财政分权管理体制下，中央政府通过转移支付的方式来帮助地方政府完成保基层运转任务。均衡性转移支付是中央政府对地方政府的财力补助，且地方政府具有完全使用自主权。均衡性转移支付不仅增加了地方总财力，还增加了地方可用财力，能够有效弥补地方政府财政收支缺口，对地方经济增长和公共服务提供都有正向促进效应，能够有效帮助完成保基层运转任务。专项转移支付是中央政府为实现特定的经济和社会发展目标而设置的，地方政府需按照规定用途安排使用。地方政府获得专项转移支付后，地方总财力无疑是增加的，地方可用财力是否增加则需进一步判断。在不考虑地方政府为获取专项转移支付而产生的前期财力投入前提下，如果专项转移支付项目同地方计划提供的公共服务一致，那么无论是否需要地方配套资金支持，都认为增加了地方可用财力；但是，如果不一致，不需要地方政府配套资金支持的专项转移支付不改变地方可用财力，需要地方政府配套资金支持的专项转移支付将减少地方可用财力。所以，专项转移支付不一定能够帮助地方政府完成保基层运转任务。

三、研究设计与博弈分析

(一)方法选择

在我国分权管理的制度环境中，地方政府起到了中央政府和当地非政府主体间信息传达的中介作用，一则在中央政府委托下履行辖区公共职能，二则代表地方上的市场主体争取中央政府的政治、经济、文化等各方面的政策支持，以获得最大化本位利益。根据委托代理和公共财政等有关理论，地方政府和中央政府间政策目标一致性和差异性是同时存在的，因此当在同一个具体事件中双方利益诉求存在差异时，两者间就可能发生博弈行为

。在转移支付资金的获取和使用上,地方政府从本位利益的目标出发，就会采取有利于自己的博弈策略行为。

梳理当前政府治理环境下转移支付制度、地方政府行为两因素及其交互作用如何影响地方政府总财力和可用财力，进而影响地方政府保基层运转任务的逻辑联系，亦即架构起央地分权、转移支付和保基层运转间的理论联系与影响机制的微观基础，具有显著的现实意义。

（2）通过试验成功研发了制动器压盘锥窝的高频感应淬火工艺：①电参数：槽路电压8.6kV，栅极电流1.6A，阳极电流3.8A，阳极电压9.9kV，灯丝电压33.3V。②工艺参数：两次加热，间隔0.5s，每次加热时间5.5s，加热到淬火温后喷水冷却5s。

综上，本文通过构建博弈模型的方式，观察均衡性转移支付资金和专项转移支付资金获取过程、专项转移支付资金使用过程，以建立起央地分权背景下，转移支付制度、地方政府行为影响基层运转的微观基础。

(二)符号说明

C表示中央政府，L表示地方政府。假设有且只有1和2两个各方面资源禀赋相同、发展定位接近的地方政府

，分别用L

和L

表示，地方政府的自有财力用

表示，且有

。转移支付资金总量用

表示，

代表均衡性转移支付资金，

代表专项转移支付资金。地方政府获取的转移支付资金用

表示，初始状态即在两地方政府均不采取策略行为时，有

和

。则初始状态下，地方政府L

获取的均衡性转移支付资金和专项转移支付资金分别为

和

；地方政府L

获取的均衡性转移支付资金和专项转移支付资金分别为

和

。

(三)央地在转移支付上的博弈分析

儿童诗中，生字都散落在诗中的各个角落，教师有意识地帮助学生进行归类认读，便于学生高效地掌握和理解。如《田家四季歌》中，在学生初读的基础上，归类出多音字（花开草长、稻上场、采了蚕桑、一年农事了）、儿化韵的词（麦苗儿、桑叶儿）、与农活有关的词（插秧、耕作）、ABB结构的词（喜洋洋、笑盈盈），引导学生集中识字，大大提高了识字的效率。

存在如下假设：(1)根据研究假说2，地方政府有实现财政收入增长和获取转移支付资金两个目标；(2)均衡性转移支付资金同地方政府财政收入情况有负的线性相关关系，即某地区相较于其他地区人均财政收入越少，获取的均衡性转移支付收入资金越多

；(3)根据研究假说2，实现财政收入增长的目标优先级更高，财政收入增长目标未完成时，地方政府收益为0，反之，地方政府效用等于获取的均衡性转移支付资金规模

；(4)地方政府可以通过策略行为调整(调增或调减)财政收入，进而实现调整财政收入增幅统计值的目的，即地方政府有两个博弈策略——调整(调高或调低)财政收入增幅统计值和不调整财政收入增幅统计值，调多和调少财政收入值分别用

和

表示，根据假设(2)，获取的均衡性转移支付资金增减同

负相关，同

正相关，相关系数用

表示；(5)中央政府参考地方政府提供的财政收入增幅统计值对均衡性转移支付资金进行分配

。

根据假设(2)和假设(3)，在实际财政收入目标增幅完成后，地方政府如选择策略行为，只会调低财政收入增幅统计值，反之，只会调高财政收入增幅统计值。两地方政府实际财政收入目标增幅完成情形有四种：L

和L

均完成；L

完成，L

未完成；L

未完成，L

完成；L

和L

均未完成。考察这四种情形下，两地方政府的策略选择。

情形一：L

和L

均完成目标。如图2所示，支付矩阵满足纳什均衡，对地方政府L

来说，无论地方政府L

是否选择调低财政收入增幅统计值，最优策略都是调低财政收入增幅统计值。同理，地方政府L

的最优策略都是调低财政收入增幅统计值。因此，最优策略组合为(调整，调整)，效用情况同调整幅度正相关，当

时，获得均衡性转移支付资金同两地方政府均不采取策略行为时一致。

情形二：L

完成目标，L

未完成目标。如图3所示，支付矩阵满足纳什均衡，最优策略组合为(调整，调整)，效用情况同调整幅度相关，地方政府L

效用大于初始值

，地方政府L

效用小于初始值

。

情形三：L

未完成目标，L

完成目标。如图4所示，支付矩阵满足纳什均衡，最优策略组合为(调整，调整)，效用情况同调整幅度相关，地方政府L

效用小于初始值

，地方政府L

效用大于初始值

。

情形四：L

和L

均未完成目标。如图5所示，支付矩阵满足纳什均衡，最优策略组合为(调整，调整)，效用情况同调整幅度相关，当

时，获得均衡性转移支付资金同两地方政府均不采取策略行为时一致。

均衡性转移支付资金获取过程的博弈分析

基建单位要将档案管理工作的每个工作环节全部贯穿到基建工程规章制度中，要认识到项目档案管理工作与项目建设同等重要。通过将档案管理工作纳入岗位责任制的方式，使基建档案管理工作得到严格执行。档案资料管理人员要尽早收集、整理和审查基建文件，确保在基建工程项目筹划之初就导入相关档案资料和整个施工过程实时跟进数据资料，使基建档案资料能够完整记录整个项目过程，实现对工程项目的全程控制。基建单位应该设立专职监管员，监管项目档案资料管理的各环节，对于项目档案的提调、归还、送修、数据移交、设备使用情况、暂存库等工作进行严格的管控，对档案资料进行实时监控，确保项目数据的完整性和真实性。

综上，所有情形下，两地方政府的最优策略组合均是(调整，调整)，效用情况同财政收入调整幅度相关,偏离了中央政府均衡性转移支付的政策目标。且在实际经济运行中，在发展定位接近的地方政府间，经济更为发达的地方政府完成财政收入增长的目标相对容易，造成经济欠发达地方政府获取的均衡性转移支付资金规模实际上是低于合意水平的。

存在如下假设：(1)地方政府的首要目标是获取更多的专项转移支付资金

；(2)专项转移支付资金同地方政府的竞争投入成正比

，即地方政府有两个博弈策略——竞争或不竞争，

是地方政府选择竞争策略时用于转移支付配套资金所占用的自有财力，获取的专项转移支付资金同

呈正相关关系，相关系数为

，

同自有财力

成正比，相关系数为

；(3)两地方政府通过增加竞争投入来增加转移支付资金分配的能力相等，即

；(4)两地方政府竞争投入占自有财力的比重相等，即

；(5)中央政府效用同转移支付资金和地方政府竞争投入资金呈正相关关系。

理论空燃比时，在电动势小于约0.4V的情况下AF+侧端子与AF-侧端子的电压相等，因此电流不会流向任何一侧。过浓时，在电动势大于约0.4V的情况下，AF-侧的电压比较高，因此从AF-侧流向AF+侧的电流与电压差成比例。过稀时，在电动势小于约0.4V的情况下，AF+侧的电压比较高，因此从AF+侧流向AF-侧的电流与电压成比例。所以空燃比传感器的输出电压与空燃比的大小成正比。由图1可知，空燃比小于14.7混合汽过浓时，传感器输出较小的电压(小于3.3V)；空燃比大于14.7混合汽过稀时，传感器输出较大电压(大于3.3V)。

2.专项转移支付资金获取过程的博弈分析

其中，0≤

，

≤1，

=1，

=1。根据假设(1)，有

≤

，当且仅当挪用专项转移支付资金产生的效用同不挪用专项转移支付资金产生的效用相同时，等号成立；根据假设(2)有

，在约束条件下二者效用函数最大化的形式可转化为：

因此，有如图6所示的支付矩阵。支付矩阵满足纳什均衡，最优策略组合为(竞争，竞争)，根据假设(2)—(4)，有

，即在最优策略组合下，地方政府L

获取的转移支付较两地方政府都不采取策略行为时多，地方政府L

获取的转移支付较两地方政府都不采取策略行为时少，即自有财力强的地方政府在专项转移支付资金竞争中更有优势。且有如下推论：(1)在一定限度内(专项转移支付项目的边际效用大于等于0时)，地方政府间对专项转移支付资金的竞争增加了中央政府的效用；(2)在最优策略组合下，两地方政府自有财力有高于、等于、低于未获得专项转移支付资金时自有财力水平的可能，具体情形由专项转移支付资金的挪用情况和专项转移支付项目同地方公共服务提供计划一致情况共同决定。

研究假说1：中央对地方合意的转移支付满足“4E”原则，均衡性转移支付主要遵循公平性原则。“4E”原则即经济性(Economy)、效率性(Efficiency)、有效性(Effectiveness)和公平性(Equity)。经济性原则要求在达成目标前提下预算支出成本最小化，效率性原则要求通过预算安排实现政策目标的时间成本最小化，有效性原则要求预算支出产生的效益能够满足政策既定目标，公平性原则要求预算分配、预算投向满足不同区域、不同群体的公共需要。就转移支付制度而言，转移支付的分配要符合公平性原则和经济性原则，转移支付的使用要符合效率性原则和有效性原则。十八届三中全会以来，中央政府不断推进政府间事权与支出责任划分，先后出台《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》《基本公共服务领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》

，制定实施中央对地方共同财政事权转移支付制度(暂列一般性转移支付项下管理)，转移支付分配特别是均衡性转移支付分配更加遵循公平性原则，既是当前现实要求也是未来政策取向。

随着教育的改革，小学英语的教学也应该得到更新，翻转课堂的教学模式在英语教学中能够使师生之间取长补短，互相学习，改善师生之间的关系，可以最大程度提高课堂学习效率和学生学习英语的热情。

因地方政府对均衡性转移支付资金的使用拥有完全的自主权，此处仅考察专项转移支付资金的使用情况。在专项转移支付资金使用过程中，有如下假设：(1)地方政府会根据自身资金使用效益情况，挪用专项转移支付资金至效益更高的领域，挪用的资金用

表示，当中央政府未发现资金被挪用时，地方政府的效用由挪用资金产生的效用和未挪用资金产生的效用共同决定，反之则为0；(2)中央政府的效用由挪用资金产生的效用和未挪用资金产生的效用共同决定，但单位未挪用资金产生的效用要高于单位挪用资金产生的效用

；(3)中央政府处于信息劣势,当被挪用资金规模小于等于

时，中央政府不会发现地方政府挪用资金。

将地方政府作为一个整体考虑，假定中央政府和地方政府就专项转移支付资金的使用效用符合下列柯布-道格拉斯函数形式：

中央政府：

(

)

地方政府：当

≤

时，

(

)

9月11日下午3点30分，著名评书表演艺术家单田芳因病去世，享年84岁。上世纪八十年代以前出生的人，许多人是听着单田芳的评书长大的。单田芳推出过《三侠五义》《白眉大侠》《隋唐演义》《水浒外传》等许多优秀的评书，先后“录制和播出100余部、共计15000余集广播、电视评书作品，整理编著17套28种传统评书文字书稿”。

当

时，

为了减少系统钴的富集、循环，必须降低一段净化钴的损失率，要破坏钴置换反应所需的条件，从源头上杜绝钴的损失。

中央政府效用问题：max

{，}

(

)

2.3 两组产妇情况比较两组产妇的产后出血量、输血量、术后并发症发生率、转入ICU率比较，差异均无统计学意义(P>0.05)。见表4。

s.t. 0≤

≤

，0≤

≤1

地方政府效用问题：

中央政府：

为使中央政府和地方政府在约束条件下各自效用函数最大化，求解得：

地方政府：

即中央政府的最优解是地方政府不挪用专项转移支付资金，地方政府的最优解却是挪用专项转移支付资金，且挪用规模等于中央政府不会发现的最大值。

(四)小结

无论是均衡性转移支付资金还是专项转移支付资金，在资源禀赋、发展定位接近的地方政府间，经济发展好、自有财力强的地方政府在获取过程中更具优势。地方政府对专项转移支付资金的竞争，在一定限度内提升了中央政府效用，但是专项转移支付资金有被地方政府挪用的风险，且地方政府通过获取专项转移支付资金是否增加了可用财力还需进一步评估。

四、地方政府的策略行为分析

(一)获取、使用均衡性转移支付资金的策略行为分析

在均衡性转移支付方面，为满足省际间公共服务均等化的需要，中央政府主要是以向财政薄弱地区倾斜为原则，根据各地区标准支出同标准收入间的差额和转移支付系数，确定各地区均衡性转移支付数额

。在均衡性转移支付资金获取过程中，由于以财政收入指标为主的绩效排名的提高会增加基层官员的晋升概率等因素

，完成财政收入增长目标的地区(多为经济发达、财力强地区)往往倾向于通过预算收入调节(如将重点企业的部分企业所得税延缓至下一年度缴纳，减少预缴额)等方式调低财政收入，增加标准支出同标准收入间的差额、提高转移支付系数，以此增加均衡性转移支付数额；而未完成财政收入增长目标的地区(多为经济欠发达、财力弱地区)往往倾向于通过预算收入调节(如增加非税收入当年的入库数，提高下属国有企业利润上缴额)等方式完成财政收入增长目标(如内蒙古自治区2016年虚增了当年一般公共预算收入实际值的35%，辽宁省下辖市县在2011—2014年间对财政收入进行了虚增)，造成标准支出同标准收入间的差额相应减少、转移支付系数相应降低，均衡性转移支付数额被动减少，而虚增财政收入的行为一旦发生，会使得来年财政收入基数高于实际值，这又迫使地方政府继续虚增财政收入，形成不断虚增的恶性循环。最后，在这种策略行为下，造成保基层运转任务更重、更需要财政补助的地方政府获得的均衡性转移支付资金比实际应得数额少。

在均衡性转移支付资金使用过程中，现行官员考核制度中经济绩效排名占比较高，地方政府习惯通过经济建设支出来拉动GDP增长，导致经济建设支出安排会优先于社会福利性支出，造成财政支出结构较大程度偏离帕累托最优状态，从而基础设施建设支出得到快速增长，而教育、医疗、科技等回报周期长的支出被忽视

,欠发达地区这一现象更为突出。根据《中国统计年鉴》，2008—2018年间，地方政府的交通运输支出年均增长率为21.34%，远高于文化体育支出的年均增长率(13.05%)。在此条件下，地方政府在使用均衡性转移支付资金过程中，也将更多地向能够直接促进经济增长的基础设施建设支出等方面倾斜，造成地方上非政府主体的公共服务需求得不到满足，形成公共服务的欠账，影响未来的基层运转。

(二)获取、使用专项转移支付资金上的策略行为分析

在专项转移支付资金方面，每年专项转移支付资金的总体规模是既定的，各个地方政府主体间存在强烈的竞争关系，而专项转移支付资金的多寡往往同地方政府的努力程度是成正比的

。因此在专项转移支付资金获取过程中，地方政府往往会采取策略行为，如在重大项目申报中事先用自有资金大量投入建设造成既定事实，而中央政府出于避免财政资金浪费的考量，往往会给予项目和专项转移支付资金支持。从全国范围来看，专项转移支付并不能被最合适的地方政府获得。

专项转移支付存在如下问题。第一，专项转移支付中引导类、共担类专项是主体，带有明确的特定用途要求，在该类资金使用过程中，地方政府并没有提高效率的激励

，形成了重获取轻绩效、重分配轻监督的现象。第二，专项转移支付的具体项目体现中央政府的政策意图，但是其中一部分往往同本地居民优先需求之间并不一致甚至有显著差距。这些现象增加了资金挪用特别是“打擦边球”挪用的风险，如在部分财政困难的乡镇，存在将部分专项转移支付资金用来偿还历年欠款、平衡年度预算、支付工程款等方面的情况，背离了中央政府的政策目标。第三，要求地方政府配套共担的项目资金限制了地方政府财政自主灵活性，可能挤占本可为满足本地居民需要提供的财政资金。这一情形在财政收支矛盾大的基层地方政府更为普遍，因此反而拖累了保基层运转任务的完成。第四，专项转移支付资金通过各级财政层层拨付的划拨方式造成了专项转移支付资金层层滞留、拨付滞后

，甚至最终接收的基层政府只能结转至下年使用的问题，增加了地方政府的时间成本。第五，专项转移支付资金在层层分配划转中还会呈现“小”而“散”的问题。比如审计调查发现，中部某省10万元以下的项目占比超过50%，不利于发挥专项转移支付资金的乘数效应。

(三)地方政府策略行为成因分析——以中部某省H市为例

地方政府财权事权不匹配，上级政府习惯集中财权，而基层地方政府的财政收入往往难以覆盖财政支出，造成了对转移支付资金的依赖。如表1所示，H市近五年公共预算自给率在41%上下浮动，缺口部分主要由转移支付资金和地方政府债券转贷收入弥补。此外，随着我国区域一体化发展的推进，因跨区域公共事务(如环境保护、基础设施衔接等)的外溢性，在目前对跨区域公共事务尚无制度划分的条件下，跨区域跨政府主体的横向财权事权不匹配问题也将不断出现。

财政收入统筹能力不足，部分公共支出呈刚性特征，加剧了财政收支矛盾，助长了地方政府策略行为。在财政收入方面，“打酱油的钱不能买醋”的现象仍旧存在，地方公共预算收支矛盾较大，而政府性基金预算和国有资本经营预算较为宽裕，虽然当前这两类预算结余资金可调入公共预算统筹使用，但受调入比例和地方政府财政资金使用偏好限制(地方政府使用政府性基金预算和国有资本经营预算资金的自主权更大)，调入统筹的资金规模较小。H市2019年政府性基金预算和国有资本经营预算调入公共预算的资金规模分别为0元和0.34亿元，二者合计占当年公共预算支出的比重不足0.2%。在财政支出方面，部分公共支出存在法定增长压力。虽然2017年以来，各级政府出台了清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项的政策文件，但法律法规并未做相应修改。受预算编制惯性影响，部分公共支出法定增长的压力依然存在

。同时，基层预算管理能力较弱，零基预算虽推广实施多年但未得到完全运用，这在一定程度也加大了公共支出压力。据调查，H市的部门预算编制中，除固定资产采购等部分公共支出项目外，大部分公共支出项目大多采用基数增长法编制。

五、结论与建议

本文架构起央地分权、转移支付和保基层运转间的分析框架，在此理论基础上构建了转移支付资金获取、使用过程的博弈模型，结合经济运行现实中的政府行为分析和案例分析，分析了当前政府治理环境下转移支付制度、地方政府行为两因素及其交互作用对保基层运转任务的影响，和地方政府策略行为产生的原因。本文主要得出如下结论：一是现行转移支付制度对经济发展好、自有财力强的地方政府更为有利，定向使用的专项转移支付制度有减少地方可用财力的可能，不利于保基层运转任务的实现；二是在追求经济增长的政绩观影响下，地方财政支出规模不断扩张，财政支出结构偏离帕累托最优状态，影响当前和未来的基层运转；三是地方政府财权事权不匹配和财政收入统筹能力不足是地方政府采取策略行为的原因。基于此，本文提出如下建议：

别名四季青叶、冬青叶、一口血、红冬青、油叶树、树顶子，为冬青科植物冬青的叶片。分布于江苏、安徽、浙江、江西、福建、台湾、河南、湖北、湖南、广东、广西及云南。秋、冬二季采收，晒干。

第一，短期内，应增强地方政府收入统筹能力，建立针对保运转困难基层政府的援助机制，缓解现实困局。一方面，政府应加大各类预算资金整合力度，取消政府性基金预算、国有资本经营预算调入公共预算统筹使用的限制，逐步实现政府预算“一本账”，并对专款专用资金项目进行梳理和压缩，提高各地对预算资金使用的统筹能力。另一方面，中央政府应设立保基层运转专项援助资金，通过监测库款保障水平选取援助对象，并通过特殊转移支付机制直达保运转困难的基层政府，缓解保运转的现实困局。第二，中期内，政府应夯实现有转移支付制度核算基础，改进专项转移支付制度，发挥出转移支付制度平衡财力的作用。一方面，适时推进各级地方政府GDP、财政收入等经济数据的核算工作，确保转移支付资金核算基础准确、科学。另一方面，进一步改进专项转移支付制度，将更多公共服务领域的专项转移支付列入一般性转移支付管理，对重大单个项目以外的专项转移支付资金更多采用指定使用方向而不指定具体项目的方式管理，以利用地方政府信息优势发挥转移支付资金更大效用。第三，长期内，政府应推动建立公共财政目标导向的财权同公共支出责任相适应的财税体制，从制度根源上解决保基层运转问题。一方面，推动财政职能向公共财政转变，优化财政支出结构，改进完善地方政府目标考核制度，变“经济增长锦标赛”为“公共服务锦标赛”，矫正基本公共服务供给不足的问题

。另一方面，科学划分纵向的央地和横向的跨政府主体间的公共支出责任。在此基础上，充分考虑居民偏好

，提高共享税的地方分成比例，构建地方主体税收体系和横向地方政府间转移支付制度，建立起财权同公共支出责任相适应的财税体制。

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