论面向“生态优先、绿色发展”政策调适的困境与出路

唐绍均，王国平

(重庆大学 法学院， 重庆 400045)

一、引言

2016年1月,习近平总书记在重庆召开的推动长江经济带发展座谈会上首次将“生态优先”与“绿色发展”加以结合表述，提出“推动长江经济带发展必须从中华民族长远利益考虑，走生态优先、绿色发展之路”。“生态优先、绿色发展”理念将生态保护放在战略优先的高度，旨在统筹生态保护与经济发展之间的关系，既为长江经济带的发展提供了重要生态遵循，也为我国其他区域的发展指明了方向。目前，除江西、贵州、福建、海南等省份通过建立国家生态文明试验区以践行“生态优先、绿色发展”理念外，我国其他地方也在“生态优先、绿色发展”理念的指引下不断展开探索，但各地在进行面向“生态优先、绿色发展”政策调适过程中既存在诸多障碍也面临不少误区，亟需通过思维变革与路径选择以实现基于“生态优先”的“绿色发展”。

二、面向“生态优先、绿色发展”政策调适的实践价值

(一)满足新时代生态文明建设的现实需求

“新时代生态文明建设包含先进的生态伦理、完善的生态制度、发达的生态经济、良好的生态环境等丰富内容”[1]，我国推进新时代生态文明建设，必须树立和践行“绿水青山就是金山银山”的理念，坚持节约资源和保护环境的基本国策，像对待生命一样对待生态环境，统筹山水林田湖草系统治理，实行最严格的生态环境保护制度，形成绿色的发展方式和生活方式，坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，建设美丽中国，为人民创造良好生产生活环境，为全球生态安全做出贡献[2]。

尽管我国此前实施的协调发展政策摒弃了工业文明的“过度利用自然、征服自然，让自然臣服于人类”的观念[3]，但仍未满足新时代生态文明建设“像对待生命一样对待生态环境”的要求[2]22，远未实现人与自然和谐共生的目标，无法满足新时代生态文明建设的需要。而“生态优先、绿色发展”理念坚守“以资源消耗上限、环境质量底线、生态保护红线为内容”的生态底线与“发展速度保证生态文明建设需要”的发展底线[4]，能够对新时代生态文明建设形成“倒逼”态势，面向“生态优先、绿色发展”政策调适具有迫切性。可见，面向“生态优先、绿色发展”政策调适是新时代生态文明建设的本质要求。

(二)满足五大发展理念贯彻的现实需求

创新、协调、绿色、开放、共享的五大发展理念相辅相成，要求我们形成绿色价值取向，正确处理经济发展同生态环境保护的关系，牢固树立“保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力”的理念，更加自觉地推动绿色发展、低碳发展、循环发展，不以牺牲生态环境为代价换取一时的经济增长[5]，但绝非将经济发展与生态环境保护割裂，把传统经济从新时代的经济发展中剥离。

尽管我国实施的协调发展政策已取代经济优先政策并取得显著成绩，但当经济发展与生态环境保护发生不可调和的冲突时，生态环境保护让步的可能性极大，难以实现经济发展与生态环境保护的“双赢”，使得五大发展理念无法得以有效贯彻。而面向“生态优先、绿色发展”政策调适，始终把生态环境保护放在首位，即“经济发展的速度和规模超过或者可能超过生态环境的承载能力，经济发展与生态环境保护存在着不可调和的冲突，此时应优先选择生态环境保护”[6]。把五大发展理念有效贯彻到经济发展中来，利于经济持久、健康发展。可见，面向“生态优先、绿色发展”政策调适是贯彻五大发展理念的内在需求。

(三)满足国家经济转型升级的现实需求

国家经济转型升级追求生产发展、生态建设的良性互动和社会的可持续发展，致力于建设资源节约型、环境友好型的“两型”社会，要求做强中国制造，落实新发展理念，实施创新驱动发展战略，以“中国制造2025”为抓手推动制造业提质升级，坚决淘汰落后产能和工艺，加快新旧动能转换，促进中国经济迈向中高端，实现新型工业化[7]。必须明确的是，推进经济转型升级绝非简单增加研究开发投入，或单纯推进战略性新兴产业投资，或依赖“腾笼换鸟”等手段调整产业结构[8]。

面向“生态优先、绿色发展”政策调适坚持通过提高工艺而非弱化甚至放弃制造业来保护环境，坚持以实体经济为经济发展着力点来建设现代化经济体系，培育数字经济等新动能，以期实现经济生态化。因此，面向“生态优先、绿色发展”政策调适的“经济生态化”要求与国家经济转型升级的“提高经济质量”目标相契合，势必对国家经济转型升级产生巨大的推动作用。可见，面向“生态优先、绿色发展”政策调适是国家经济转型升级的应有之义。

(四)满足人民追求美好生活的现实需求

“美好生活以生态环境共生、文化理念共识、经济社会共建、社会生活共治、民生福祉共享为内容”[9]，新时代人民对美好生活的追求，由生存型的需要向追求高水平生活质量的发展型和自我实现型的需要转变，包括物质、政治、精神、社会、生态、人的全面发展等多方面内容[10]。从文化、生态、增长和消费4个维度来看美好生活，绿色文化是其时代精神，绿色生态是其自然基础，绿色增长是其动力源泉，绿色消费是其实现路径[11]。然而，我国目前还未完全摒弃先污染、后治理的发展道路，未完全形成绿色发展方式，未完全改变过多依赖增加物质资源消耗、过多依赖规模粗放扩张的发展模式，未从根本上触及生产方式和生活方式的变革，无法满足人民追求美好生活的迫切需求。

面向“生态优先、绿色发展”政策调适，既不牺牲生态谈发展，也不搁置发展谈生态，始终坚持生态与经济统筹兼顾，以保证人民日益增长的美好生活需要在社会经济发展水平不降低的条件下逐步得到满足。可见，面向“生态优先、绿色发展”政策调适是人民追求美好生活的必然要求。

三、面向“生态优先、绿色发展”政策调适的现存障碍

(一)面向“生态优先、绿色发展”政策调适易被存量“绑架”

“存量”在《财经大辞典》中被定义为：一定时点上存在的变量的数值。其有时间维度，例如，人口总数是一个存量，表示在某一时点上(某年某月某日某一时间)的人口数[12]。顾名思义，“存量绑架”是指在某一时间段内由投资所形成并凝结于特定产业中的资本含量过大而对该地区的经济转型造成阻碍[13]。而我国面向“生态优先、绿色发展”政策调适易被存量绑架，主要表现为当前钢铁、化工、煤炭等行业的产能大量过剩及对过剩产能的不当处理制约地方经济发展。面向“生态优先、绿色发展”政策调适易被存量绑架的主要影响是短期内经济下滑并造成失业等社会问题，其原因有主观和客观两个方面。

第一，客观上，存量规模大导致“去存”影响范围广。改革开放以来，先后在经济优先理念、协调发展理念指导下，我国工业快速发展，但同时造成产能过剩(如表1)、产业结构比例失调等问题。而面向“生态优先、绿色发展”政策调适中产业的转型升级，必然消解过剩产能、调整产业结构而可能引发失业等社会问题。因此，能源型、重工业型的典型省份在面向“生态优先、绿色发展”政策调适的过程中更容易被存量绑架。

第二，主观上，地方政府对存量的认识不足导致面向“生态优先、绿色发展”的政策贯彻不力。不少地方政府低估了地方传统产业对地区经济增长的基础性支撑作用，片面夸大新兴产业对地区经济发展的贡献，过度强调服务业对经济的拉动作用[14]，而未能充分挖掘传统产业及其过剩产能之价值，导致面向“生态优先、绿色发展”政策调适易受到规模庞大的传统产业及其过剩产能的阻碍并形成恶性循环，无法实现实体经济发展、民生保障和生态环境保护的统筹推进，未能有效推进面向“生态优先、绿色发展”政策调适。

表1 2005年以来我国产能过剩的产业种类

(二)面向“生态优先、绿色发展”政策调适的试错成本忧惧

传统产业中已存在的过剩产能和现代产业中因过度投资而不断产生的新过剩产能规模庞大，这既决定了面向“生态优先、绿色发展”政策调适的必然性，也意味着政策调适试错可能付出高昂的成本，而试错的制度保障不足势必加剧地方政府及其官员对政策调适试错成本的忧惧。笔者认为，造成政府在面向“生态优先、绿色发展”政策调适中试错成本忧惧的原因主要包括试错涉及的利益牵绊多和试错容错机制不健全两方面。

第一，试错涉及的利益牵绊多导致试错的经济成本高。由于需要改造的传统产业在我国经济中的比重高、贡献大，部分甚至是支柱产业，而对传统产业的试错可能会造成经济短期不景气，带来失业等社会问题，甚至产生不稳定因素。例如，据2016年“去产能”导致的产能过剩行业的失业人数估算数据显示，仅煤炭行业去产能13%就可能带来失业人数60万到130万，钢铁行业去产能8%至12%可能带来失业人数40万到60万，而2016年落实去产能工作最终可能将造成直接性失业人员达150万到300万[14]125。与此同时，集中投资新产业等因素又造成新一轮的产能过剩，新旧过剩产能的叠加，势必加剧地方政府及其官员在面向“生态优先、绿色发展”政策调适中试错的经济成本忧虑。

第二，试错容错机制不健全导致试错的政治成本高。近年来，国务院及地方政府已发布了大量试错容错的文件，除国务院2018年发布《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》外，深圳(2006年)、重庆(2009年)、上海(2013年)、杭州(2013年)、泰州(2014年)、温州(2014年)、青岛(2015年)、绍兴(2015年)等地方政府先于国务院已发布了相关试错容错的文件，而在2016年至2018年，全国各地还掀起了制定试错容错文件的热潮，呈现出东中西部“遍地开花”且形式多样的盛况[15]。即便如此，前述文件设计的试错容错机制在程序规定上还存在诸多不足，不仅使试错结果的风险不可控,也使容错程序存在调查、取证困难[15]100，既严重影响了试错容错机制的可操作性，也导致地方政府及其官员在面向“生态优先、绿色发展”政策转型过程中试错的政治成本不降反升，不仅可能承担政治责任，还可能承担法律责任。在实践中，因试错容错机制不健全而造成试错的政治成本高，导致地方政府及其官员为了降低试错的政治成本而对中央政策未涉及的领域采取“不试错则不出错”的消极态度，即便对中央政策涉及的领域进行试错也是态度极端谨慎，甚至不惜贻误发展时机而抵制试错。

(三)面向“生态优先、绿色发展”政策调适的创新动力不足

从经济学角度看，创新能够持续为面向“生态优先、绿色发展”政策调适提供动力，其释放的生产力及创造出的市场价值能够推动产业和社会不断进步，可有效避免经济的衰退和社会动荡，但我国在面向“生态优先、绿色发展”政策调适过程中却存在选择性创新、不创新等创新动力不足的现象。笔者认为，造成这些现象的原因主要是创新保障机制不健全与创新激励机制不完备。

第一，创新保障机制不健全导致创新主动性不强。我国目前处于改革深水区，发展面临的困难多，多数地方政府对创新持观望心理[16]。中央政府虽多次公开提倡地方政府创新，但未将鼓励创新的措施制度化，而地方政府也未完全将中央的鼓励创新的精神贯彻落实。因此，即使个别地方政府在面向“生态优先、绿色发展”政策调适过程中冒险尝试创新项目，仍面临难以获得资金和技术支持、因主管领导变更而被中途叫停、创新经验得不到推广等现实困难，亦无法避免因创新失败而承担政治责任和法律责任的后果。最终，会造成地方政府创新主动性不强的局面并形成恶性循环。

第二，创新激励机制不完备导致创新积极性不高。就理论而言，地方政府及其官员实施创新行动的目的是获得行政绩效：一是辖区内公共品产出增加，或者说社会福祉提高；二是地方政府及其官员获得政治奖励或行政资源，如职位升迁、财政经费补助、被授予各类荣誉称号等[17]。但是，在我国面向“生态优先、绿色发展”政策调适过程中，创新因素在地方政府及其官员的政绩考核中占比不高，职务晋升对创新因素的考虑不够，即创新激励机制不完备，未能使官员从创新工作中获得政治上的成就感、荣誉感以及物质上的奖励，造成地方政府及其官员在政策调适中的创新积极性不高。

(四)面向“生态优先、绿色发展”政策调适的社会参与失调

面向“生态优先、绿色发展”政策调适的社会参与失调，主要是指政府在制定、实施“生态优先、绿色发展”政策时，非政府组织、公众等社会力量参与的力度不够。笔者认为，造成社会力量参与政府决策失调的原因主要包括政府未充分考虑相关主体的利益与社会组织及公众参与不足两方面。

第一，未充分考虑相关主体的利益导致决策缺乏科学性。在压力型行政体制下，为维护政策的统一性，下级政府以完成上级政府分配的任务和指标为导向，在决策时没有充分考虑相关主体的利益，未能针对性地解决实际问题，无法充分调动相关主体在面向“生态优先、绿色发展”政策调适中的主动性和积极性，难以有效实现企业高质量发展的目标。例如，为追求短期环境质量改善，政府在未制定出包括预期通告、整改对象帮扶、失业人员再就业等内容的治理方案的情况下对污染企业采取关停等“一刀切”措施[18]，直接导致企业遭受重大损失、失业者再就业得不到保障等更严重的社会问题。

第二，社会组织及公众参与不足导致决策缺乏科学性。在面向“生态优先、绿色发展”政策调适过程中，有的地方存在“闭门造车”或者“一言堂”的现象，导致社会参与流于形式，难以实现“系统的要素、整体及系统外部相互之间存在的有序协作能使整个系统创造出新的能量,从而获得单一个体相加所无法达到的效果”[19]的协同效应。例如，在进行重大决策听证中专门安排与其主张相同的社会代表参与，即所谓的“托儿”，形成“各方利益代表均支持政府决策”的假象，而真正代表更广泛、更复杂利益的社会组织及公众却未能发声，最终导致决策缺乏科学性，“碎片化”治理突出而治理合力发挥不足，难以有效推进面向“生态优先、绿色发展”政策调适。

四、面向“生态优先、绿色发展”政策调适的思维变革

(一)面向“生态优先、绿色发展”政策调适的思维误区

1.“一刀切”思维

“一刀切”是指为保护一方利益而不尊重和维护其他各方利益的处理问题方式。“一刀切”思维在面向“生态优先、绿色发展”政策调适的实践中具体表现为无明确计划的盲目关停厂矿企业、没有替代方案的频繁限行、违背客观规律和群众意愿的强制推行生态农业建设、违背“宜气则气、宜电则电、宜煤则煤”取暖原则而禁止散户烧煤等。经济治理中的“一刀切”，无法完全解决就业、消费、分配等领域中可能影响社会稳定的问题。以就业领域为例，因为“产业结构的调整对劳动力层次要求的提高并不绝对意味着对劳动力的需求增长”[20]，所以为快速实现产业转型升级而在产业结构调整时“一刀切”，势必造成传统落后产业的从业人员大量失业。而环境治理中的“一刀切”，即地方政府压倒性地维护中央环境政策的统一性，导致地方的实际问题得不到实质性解决。生态环境部在2018年5月发布了《禁止环保“一刀切”工作意见》，这足以说明“一刀切”问题在我国环境治理中的严峻性。

2.跟风思维

跟风是指在某样东西或某种行为突然盛行时，未充分考虑自身的需要，盲目模仿、跟随潮流。在面向“生态优先、绿色发展”政策调适过程中，跟风思维主要表现在盲目“发展”上。第一，问题意识缺乏，盲目复制“成功”经验。为在短期取得显著政绩，地方政府照抄照搬“成功经验”，未从经济、自然、人文等方面对新项目的可行性予以充分论证，造成地区间产业的同质化，导致大量财政资源的浪费，违背供给侧结构性改革精神。第二，政绩心理扭曲，陷入“规模崇拜症”。在面向“生态优先、绿色发展”政策调适的过程中，有的地方官员急于在任期内拿出政绩，密集批复重大工程项目，地方之间形成攀比，最终损耗大量社会公共资源，贬损政府公信力，阻碍面向“生态优先、绿色发展”政策调适进程。

3.形式主义思维

形式主义是指注重表面超过内容,注重形式超过实效的思想和行为。形式主义思维在面向“生态优先、绿色发展”政策调适的过程中主要表现为脱离群众、脱离实际。例如，原江西省委书记苏荣，为追求所谓的“全国第一”，高压强推“造绿工程”，使当地错失发展良机而造成重大损失[21]，是形式主义的典型例证之一。此外，在全国经济普查中不断有地方政府(吉林白城市、青海海东市、宁夏灵武市、云南泸西县和建水县、四川广汉市等)被指出通过弄虚作假经济指标给经济总量和发展速度“注水”以期蒙混过关；在环境污染整治过程中有的地方政府为应付中央环保督察组而突击关停污染企业但事后放任其照常生产；针对中央环保督察组指出的问题，有的地方政府未能提出具有可行性的整改方案，而是照抄照搬其他地方的方案[22]。中共中央办公厅在2019年3月印发《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》，可证实我国当前面向“生态优先、绿色发展”政策调适中形式主义问题的严峻性。

(二)面向“生态优先、绿色发展”政策调适的思维重塑

1.立足当前与谋划长远兼顾

面向“生态优先、绿色发展”政策调适亟需立足当前与谋划长远兼顾，进一步而言，就是既要支持钢铁、煤炭、石油、有色金属以及机械等产业环保、高效、集约发展，又要鼓励核能、天然气、信息产业、科技服务以及环境保护和综合利用等产业的发展，大力培育和扶持新能源、人工智能等极具潜力的产业。在推进产业绿色发展、构建清洁高效能源体系、发展绿色交通体系以优化产业结构、能源结构、运输结构的过程中，既要立足国情——我国地域辽阔、人口众多、能源需求量大，钢铁、有色金属、石化化工等产业在国家经济中的特殊地位，又要着眼于能源升级的紧迫性与以智能产业为代表的新兴产业崛起的必然性，为未来经济发展培育新动能。

在面向“生态优先、绿色发展”政策调适中做到立足当前与谋划长远兼顾具有时代的应然性。第一，生态环境的整体性决定面向“生态优先、绿色发展”政策调适必须顾及社会发展的不同阶段，从社会发展的不同方面综合推进，不可偏废。第二，人民对美好生活的追求必须通过发展经济来实现，而具有压倒性地位的实体经济又以制造业为核心。制造业是经济发展的基石和技术创新的重要载体，工业是提升资源能源利用效率、改善生态环境的技术提供部门和实践部门[23]。面向“生态优先、绿色发展”政策调适仍需要并将长期需要追求以工业制造业为核心的实体经济高质量发展。

2.连续性与创新性并重

面向“生态优先、绿色发展”政策调适亟需连续性与创新性并重，是指在先前政策的基础上，以“生态优先、绿色发展”理念为指导，对政策及时做出针对性调整，创新性地解决发展遇到的新问题，以促进生态水平提高、环境质量优化、经济发展绿色化。在面向“生态优先、绿色发展”政策调适中，已有的产业结构、能源结构、运输结构和用地结构以及区域污染治理政策是政策调适的基础，生态破坏、环境污染等是政策调适必须回应的棘手问题，而持续推进产业绿色发展、清洁低碳高效能源体系构建、绿色交通体系发展、环境经济政策完善、基础建设能力加强则是政策调适的主要内容。

从地方政府自身的角度和企业角度看，坚持连续性与创新性并重有重要的价值。连续性是可持续发展的必要条件，面向“生态优先、绿色发展”政策调适坚持连续性能够减少经济震荡，为企业节约成本，促进产业发展，同时增强地方政府公信力。创新性是发展的源动力，面向“生态优先、绿色发展”政策调适，坚持创新利于克服政府传统管理思维的弊端，能够避免地方政府的“一刀切”管理行为而突出其社会服务作用。坚持连续性与创新性并重，能整合政府内、外部资源[24]，充分发挥治理合力，有效推进面向“生态优先、绿色发展”政策调适。

3.统筹兼顾与突出重点结合

面向“生态优先、绿色发展”政策调适亟需统筹兼顾与突出重点结合，是指既要注重发展的整体性，重视绿色发展的全面性，使发展潜力能够得到最大限度发挥，又要突出新兴产业、战略产业这个重点，充分发挥地区优势、行业优势，做到精准培育而非“大水漫灌”。

在面向“生态优先、绿色发展”政策调适过程中坚持统筹兼顾与突出重点结合是我国国情的必然要求。第一，我国人口基数大，地区间、行业间发展差异大。我国庞大的人口对于能源资源的需求巨大，过度依赖进口将产生安全风险，所以面向“生态优先、绿色发展”政策调适必须立足于国情，统筹自身资源禀赋优势，通过技术条件把生产的环境污染、生态破坏等负面影响降到最低而提高行业清洁生产的能力。同时，行业、地区的差异也决定面向“生态优先、绿色发展”政策调适必须增强整体性和协调性。第二，我国亟需掌握发展主动性，增强国际竞争力。以人工智能产业为例，由于以人工智能为代表的新兴产业具有国际竞争力强、环境影响小等优势，面向“生态优先、绿色发展”政策调适的推进离不开人工智能等新兴产业的蓬勃发展，因此我国应在坚持提高以工业制造业为核心的实体经济实力的基础上，把以人工智能为代表的新兴产业培育成产业发展的重点。

五、面向“生态优先、绿色发展”政策调适的路径选择

(一)贯彻“去存求增”原则

“去存求增”是指将不利于或者阻碍事物进化、革新的低效动能储备予以转化或者淘汰，以增加推动事物进化、革新的高效动能[25]。在面向“生态优先、绿色发展”政策调适中贯彻“去存求增”原则，就是做好“去存”可能导致经济阵痛的心理准备，挖掘存量的潜在价值，提高“存转增”效率，同时充分论证并理性投资新产业，避免过度投资而重蹈被存量绑架的覆辙。

首先，正视“去存”负面影响以缓解“去存”忧虑。面向“生态优先、绿色发展”政策调适中的“去存”有其正当性，具言之，“去存”是经济转型升级所要求的，是过剩产能规模大、经济结构不合理、资源短缺等现状决定的。而政策调适中“去存”带来负面影响又有其必然性：一方面，经济转型升级对劳动力素质的要求提高造成结构性失业；另一方面，“在生产技术还未完全或者大部分实现机械化时，人口流动制度的壁垒与农村经济发展的需要使得流入城市的新移民大量减少，劳动力的减少限制了全要素生产率的提高”[26]。但是，政府能够通过宏观调控来缓解“去存”的负面影响。

其次，充分挖掘存量价值以提高“存转增”效率。“去存”并非直接抛弃旧动能，而是以“生态优先、绿色发展”理念最大化改造旧动能以增加其含金量或附加值，只有无法改造或改造成本过高的旧动能才予以淘汰。具言之，全面评估传统经济中成本高、资源消耗大、对生态环境负面影响显著的产业的价值，通过大量改造和部分淘汰，为经济贡献率高、资源消耗量少、对生态环境影响小的产业的进一步布局释放空间。通过充分挖掘存量价值以提高面向“生态优先、绿色发展”政策调适中“存转增”的效率，打破“存量绑架”困局，落实供给侧结构性改革，最终达到“减少无效和低端供给，扩大有效和中高端供给,增强供给结构对需求结构的适应性和灵活性,提高全要素生产率”[27]的目的。

(二)确立“试错权”制度

“试错权”是指对改革创新未能实现预期目标但勤勉尽责、未牟取私利的领导干部，不作负面评价，免除相关责任[28]。“试错权”制度是关于鼓励创新、允许试错、宽容失败以及责任豁免的制度，旨在“给改革创新者撑腰鼓劲，营造想改革、谋改革、善改革的浓郁氛围，让广大干部愿干事、敢干事、能干成事”[29]。“试错权”制度的确立，应当在明确“试错权”内容的基础上，健全试错认定与评价机制。

首先，明确“试错权”内容。试错是生物机体适应社会的过程所采取的方法[30]，面向“生态优先、绿色发展”政策调适中的改革创新亦无法避免试错。赋予领导干部“试错权”，绝非为其违纪违法行为提供保护伞，绝非允许以试错的名义乱作为，甚至滥用公共权力、浪费公共资源而大兴政绩工程、形象工程。换言之，纪律是“试错权”的红线，法律是“试错权”的底线[31]，面向“生态优先、绿色发展”政策调适的试错，都要依法依规进行。同时，通过试错备案制度保证试错过程可控，缓解地方政府的经济忧虑和政治负担。

其次，健全容错纠错机制。在明确“试错权”内容的前提下，相关部门应该结合试错问题的性质、影响等客观条件以及试错主体的动机、态度等主观条件进行综合研判，准确把握法律底线、纪律红线和政策界限，宽容干部在改革创新中的失误，指导其从中汲取教训，并客观公正地对其考核考察、选拔任用。通过把鼓励创新、表扬先进、允许试错、宽容失败等精神贯穿于面向“生态优先、绿色发展”政策调适中，挤压懒政、怠政生存空间，为敢作为的领导干部提供坚强的后盾，避免“多干多出事，少干少出事，不干不出事”的恶性循环，充分发挥“试错权”制度在面向“生态优先、绿色发展”政策调适中的价值。

(三)完善创新激励机制

在面向“生态优先、绿色发展”政策调适中，创新激励是指为改善公共事务管理质量、提高公共事务治理效率，鼓励领导干部积极改革创新而采取的一系列具有体系性的激励措施。创新激励包括以现金奖励为主的物质激励以及以政治晋升优先考虑、向社会公开创新事迹、推广创新成果为主的精神激励。为改变面向“生态优先、绿色发展”政策调适中创新动力不足的局面，应从创新责任豁免机制与创新激励力度两方面来完善创新激励机制。

首先，健全创新责任豁免机制。创新行为的制度化激励机制已经成为影响政府创新项目可持续性的重要因素[32]，作为该机制组成部分的创新责任豁免机制业已成为激励地方政府及其官员在面向“生态优先、绿色发展”政策转型过程中敢于创新的关键环节。创新责任豁免机制的健全亟需结合创新者的主观动机以及创新行为的客观条件，明确规定“在面向‘生态优先、绿色发展’的政策转型过程中，对地方政府及其官员立足当地实际并经过充分论证但确因不可控因素而失败的创新行为，不予追究政治责任”，排除地方政府及其官员在改革创新过程中的政治风险。与此同时，创新责任豁免机制的健全还需对以谋取私利为目的、脱离发展实际、浪费公共资源的虚假创新行为予以纪律处分甚至法律制裁，迫使地方政府及其官员坚守创新的纪律红线与法律底线。

其次，增强创新激励力度。创新激励制度的完善能大幅度提高创新发生的可能性、增强创新发展的持续性。政府应当从上至下鼓励创新，组织创新意识与能力培训，为敢创新、有能力创新的领导干部提供创新平台，提供经费、技术、信息等物质保证。同时，将创新项目纳入党政考核内容，举行创新项目评比，给予记功以及职务晋升优先考虑等政治奖励，同时在行政系统以及社会上公开创新事迹，增加创新者的政治成就感和社会荣誉感。最关键的是，要善于总结面向“生态优先、绿色发展”政策调适中不同阶段的创新经验。对于能够有效提高公共服务质量和公共治理水平、明显推动面向“生态优先、绿色发展”政策调适的经验，要通过媒体、府际交流甚至推选创新形象代言人等方式积极推广，以扭转创新动力不足的局面，保证创新的可持续并形成良性循环。

(四)构建协同共治模式

协同共治是指为弥补政府失灵和市场失灵，向社会提供更好的公共服务，在政府负责的前提下，发挥社会组织的民间性、自治性、志愿性等优势，使得两者目标一致、互相依托、优势互补、职能协同[33]。协同共治的主体包括政府和组织而未包含个人，原因在于“实践层面上个人的治理意志往往借助于集体的形式展开，以组织化为其行为中介”[34]。化解面向“生态优先、绿色发展”政策调适中社会参与失调的问题，有效发挥政府与社会共同治理的合力，关键在于实现社会组织实质性参与政府决策。

首先，优化非政府组织培育体系。政府的正视是非政府组织获得良好发展的前提，是协同共治成效显著的决定因素。只有被给予恰当的社会地位，非政府组织才能在社会治理中获得行动依据和生存资源，才能在面向“生态优先、绿色发展”政策调适中拥有广阔的活动空间[35]。具言之，政府要为非政府组织营造良好的成长环境，为其发展壮大提供包括但不限于资金支持、工作培训、技术指导、组织建设等物质保障，同时完善社会组织守信激励和失信惩戒制度，健全社会组织退出机制。

其次，完善社会参与政府决策的程序。政社高效互动能缩小政府决策的信息盲区，而政社合作网络成功运行的关键是行政权力与社会自治有机结合[35]51。在面向“生态优先、绿色发展”政策调适中，政府需要增强“生态优先、绿色发展”政策制定过程的透明度，听取相关主体的意见和建议，提高公众参与力度，做好产业升级的就业分流预案，加强就业培训和引导，避免因政策调适而造成大量失业等社会问题。同时，要确立政府对社会组织行动干预的权力清单，重视责任的同步配置，规范参与治理者治权的行使[36]。换言之，要细化社会组织行动负面清单，释明其参与治理权利，避免政府随意干预社会组织工作，以期实现社会组织实质性参与政府决策。

最后，加强对社会参与政府决策的鼓励与引导。政府应将在面向“生态优先、绿色发展”政策调适中的角色从管理者转向治理者，充分认识到政社协同治理的必要性和重要性，通过发挥非政府组织与公众灵活性强、效率高等优势，克服政府在社会治理中能力、资源的有限性以实现社会共治，即通过社会参与来弥补政府在面向“生态优先、绿色发展”政策调适中的社会治理缺口。引导与鼓励社会参与政府决策，利于保障公众知情权，激发公众参与社会治理的热情，也有助于防止公权力滥用，促进协同共治良性循环，从而推动面向“生态优先、绿色发展”政策调适，逐步满足人民对美好生活的追求。