当前我国资源型城市推动绿色转型的难点与对策

孙 轩

(国务院发展研究中心 公共管理与人力资源研究所，北京 100010)

一、资源型城市推进绿色转型是全球性趋势

(一)市场波动导致资源型城市摆脱资源依赖的诉求加强

受市场波动影响，资源型城市摆脱资源依赖的诉求较强。西方国家推动资源型城市转型发展的时间较早，由于全球和本地资源市场的萧条表现，德国、美国、日本分别在20世纪的60年代、70年代、80年代开始推动资源型城市转型发展。21世纪以来，全球资源市场随世界经济出现了一轮“萧条—繁荣—萧条”的波形周期，近几年以来资源价格有所恢复，但总体上还处于逐步下行的调整期。受市场影响，加拿大萨德伯里、美国内华达州多座资源型城市在本轮周期中表现低迷，更多资源型城市摆脱资源依赖的步伐加速。从全球资源型城市的发展定位调整来看(见表1)，基本达成了“以资源起家，但不再靠其发展”的共识。

(二)资源枯竭倒逼资源型城市产业转型

受资源开发阶段影响，资源枯竭倒逼资源型城市转型。全球资源型城市大部分是“因矿成市”，早期城市的所有产业都依附于、服务于资源产业，一旦资源枯竭，则一损俱损，百业萧条。客观上看，虽然技术进步能提高资源采集效率，但无论技术进步到何种地步，对资源的开发都势必会进入末期。因为当资源的累计产出量达到总储备量的七成时，资源型城市就进入资源枯竭阶段[1]。进入资源枯竭阶段的资源型城市，其转型核心是产业转型，没有产业的转型，没有经济的转型，资源城市的可持续发展就是一句空话。因资源枯竭倒逼资源型城市转型的典型案例较多，有吉隆坡锡矿枯竭倒逼城市转型的成功案例；也有资源枯竭倒逼城市转型失败，最后导致城市消亡的案例，比如澳大利亚的惠特农市、美国俄克拉荷马州的皮丘市、美国宾夕法尼亚州的森特勒利亚市等。从全球历史经验来看，在进入资源枯竭期前就推动经济与产业转型是避免城市走向消亡的关键。

表1 世界典型资源型城市发展转型情况

(三)生态破坏的负面影响加速资源型城市绿色转型

受资源开发活动对生态环境的破坏影响，资源型城市绿色转型步伐加快。资源开发活动给资源型城市带来财富和发展活力的同时，也不可避免地导致了各类生态破坏现象，城市经济社会发展与资源环境的矛盾突出。城市历史中早期形成的资源型城市为了发展经济，对资源进行掠夺式开发，缺乏生态恢复的保护规划及治理机制，长期积累的结果就是环境质量恶化由量变发展到质变，严重威胁到人类的生存。比如南非豪登省、姆普马兰加省、西北省和自由州等地的城市，由于在矿业开采中忽略了生态保护，大量污染排放流入地下，出现严重酸性矿井水等一系列问题。当前，主要发达国家的资源型城市都把改善生态环境作为重要工作，但路径不同。德国鲁尔区通过大幅度削弱资源产业和重工业占比，积极发展先进制造业和资源友好型产业，实现了传统资源型经济的根本转型，经济转型后的城市生态环境逐步趋好；日本的北九州、夕张等典型资源型城市则是通过不断提高循环经济发展水平，大幅度降低资源产业产生的污染，实现了生态环境的根本改善。

(四)新发展理念引领城市发展观念转变

城市发展理念革新，引领资源型城市发展观念开始转变。全球城市发展回归“以人为本”，进入强调人居环境建设以及可持续发展的阶段。从2015年开始，北美、欧洲等发达国家的资源型城市相继更新了城市发展总体战略，城市治理的目标和理念等多方面发生了重要变化。在这些国外资源型城市未来发展的设想中，均提出了要通过政策法规和财政手段调节，进一步把对资源行业的发展支持转移到居民服务的领域上。新冠疫情爆发后，世界范围内各大城市在疫情压力测试下暴露出一系列问题。因为资源型城市人口密度高，产业集聚度高，空间功能复合程度高，在安全建设中比一般城市面临更大压力，所以资源型城市建设安全韧性城市(Resilient City)等议题也成为了疫情背景下的焦点问题。

(五)新技术提升资源型城市转型水平

新技术在推动资源型城市转型中起到的作用有所提升。从国外先进实践来看，数字技术在资源型产业中的创新和应用备受瞩目，其中最受关注的新技术是人工智能、大数据、物联网和机器人等。以人工智能和机器人技术的应用为例，其能有效提升资源型产业的安全性问题。世界一些先进资源型城市通过物联网设备应用、实时数据和图像监控等技术手段，全面提升了整个区域的产业生活管理水平。

二、我国资源型城市推进绿色转型面临的新形势与难点

(一)新形势

我国资源型城市转型已取得多方面进展，根据国家发展改革委的数据显示，党的十八大以来，全国262个资源型城市地区生产总值由15.7万亿元增加到26.8万亿元，年均增长6%。采矿业增加值占地区生产总值的比重从12.8%降至5.5%，服务业增加值占地区生产总值比重从32%增加到46.2%。资源型地区城镇居民人均可支配收入、农村居民人均纯收入年均增速均超过8%，累计改造棚户区近18亿平方米，集中连片棚户区改造任务全面完成。与此同时，资源型地区的生态环境稳步恢复。各类历史遗留矿山地质环境恢复治理率由28%提升至56.8%。单位国内生产总值能耗比2012年下降20%，节能减排成效明显。进入“十四五”时期，资源型城市工作的形势较前段发生深刻改变，在取得成就的基础上，仍面对推动区域高质量发展、开展“双碳”工作、制度机制改革攻坚等新课题。

“十四五”时期，国家将大力推动资源型地区高质量发展。2021年9月，国务院就国家发展改革委、财政部、自然资源部关于推进资源型地区高质量发展“十四五”实施方案的请示作出批复，原则同意《推进资源型地区高质量发展“十四五”实施方案》[2]。规划纲要明确指出要“推动资源型地区可持续发展示范区和转型创新试验区建设，实施采煤沉陷区综合治理和独立工矿区改造提升工程”。与此同时，要求坚持系统观念，更好统筹发展和安全，推进资源型地区高质量发展，着力激发创新活力，着力完善体制机制，着力夯实转型基础，着力补齐民生短板，加快形成内生动力强劲、人民生活幸福、生态环境优美的高质量发展新局面。从推动资源型城市可持续发展到推进资源型区域高质量发展，这些都是国家着眼于全局和长远发展的重要战略部署，标志着下一阶段发展将依托众多资源型城市转型发展的成就和基础，以点带面推动整个资源型区域高质量发展，比如规划纲要提出的山西省国家资源型经济转型综合配套改革试验区建设和能源革命综合改革试点等。

“碳达峰、碳中和”给资源型城市绿色转型带来新动力。“十四五”规划首次明确了我国实现“碳达峰、碳中和”的时间表和路线图，提出“落实2030年应对气候变化国家自主贡献目标，制定2030年前碳排放达峰行动方案，努力争取2060年前实现碳中和”的要求。为实现“碳达峰、碳中和”目标，资源型城市在新发展阶段需要进一步加快推动经济结构、用能结构、产业结构的深度转型。我国自加入《巴黎协定》以来，通过创新和技术进步，在节能减排和能源消费结构改善方面都取得明显成效，2019年的碳排放强度比2005年下降48.1%，提前完成了2015年提出的下降40%～45%的目标，新能源装机规模居世界首位，清洁能源消费占比已达23.4%。从中长期来看，资源型城市转型的关键是产业转型，而国际经验以及国内典型做法显示，资源型城市转型的关键是以降碳为主线。未来，支持我国城市低碳化发展的区域碳排放权交易、绿电产品和绿证交易、碳金融服务等市场将持续发展壮大。

表2 近期部分资源型城市促进低碳发展的最新措施

(二)转型难点

注：表为作者自制资料来源：各市年度统计公报图1 2020年我国典型资源型城市产业结构对比

“碳达峰、碳中和”也给资源型城市转型发展带来压力。在今年各地两会中，“碳达峰、碳中和”成为各地政府工作报告的高频词，已有多个城市提出研究编制碳达峰行动方案，不少城市还提出要率先实现碳达峰目标。根据观察，提出提前碳达峰的城市大多已经基本转向以服务业为主的产业结构，相比之下，由于资源型城市工业比例高(见图1)、能源结构偏煤，客观上还存在大幅度降碳的压力。“十四五”时期，不少资源型城市还将持续发展壮大，在工业形成稳定规模前，还看不到确切碳排放峰值。从当前时间到碳达峰时间节点还有9年时间，实现碳达峰还需要做出艰苦努力，然后才能考虑碳中和。在资源型城市的低碳转型过程中必然会伴随一些社会问题和挑战，涉及资源企业转型、失业人员安置、社会保障等多方面。其中，涉及石化产业的资源型城市面临的“双碳”工作压力更大[3]。控制温室气体的主要目标是降低二氧化碳排放量。石化产业属资源型和能源型产业，其产品的生产主要以石油、天然气、煤炭等化石资源为原料，生产过程必会伴有二氧化碳排放。但石化产业又是国民经济的重要支柱产业，不仅关系到农业基础和老百姓的衣食住行，其化工新材料、专用化学品、高端纤维材料和高端膜材料等都为电子电气、轨道交通、5G等高端制造业以及航空航天、国防军工等战略领域提供重要配套。所以，以石化为主导产业的资源型城市必须处理好与“碳达峰、碳中和”的关系，既要保障产业支撑作用，又要为“碳达峰、碳中和”作出积极贡献。

资源型城市绿色转型面对更多机制性阻碍。首先是资源产业与接续替代产业、服务业如何协调发展的问题。从我国资源型城市的普遍发展规律来看，资源产业对所在区域内的生产要素形成了强大的吸纳效应，资源型区域锁定在资源的开采、加工、服务部门，陷入“资源优势陷阱”。同时，这种产业的自强机制还制约了非资源产业的发展。从产业结构来看，当前东北三省、中西部地区的一些资源型城市仍难以解决产业结构比较单一、对资源依赖性较强等问题。根据调研发现，县级市等中小型资源型城市产业转型的质量较低，其服务业的发展，主要是依赖于资源产业的生产性服务业。这就会带来一定风险，如资源市场价格出现较大下行波动时，会对整个经济体系造成不利影响。其次是资源产业发展与生态环境的保护、治理如何同步开展和形成长效机制的问题，这是改变先污染后治理传统发展方式的关键。最后是在资源型城市绿色转型中市场机制发挥作用不够的问题。大中型国有企业在传统资源型城市的市场中的影响力巨大，国有企业改革不够是资源产业与城市产业存在割裂、国有企业与当地中小企业和各行业发展缺乏协作的重要原因。

资源型城市推动转型的基础还比较薄弱。在资源型城市的四类划分中(1)2013年印发的《全国资源型城市可持续发展规划(2013—2020年)》中提出，根据资源保障能力和经济社会可持续发展能力对资源型城市进行科学分类，将我国资源型城市划分为成长型、成熟型、衰退型和再生型四种类型。，成熟型和衰退型占比达80%。今后，还将有更多资源型城市进入成熟期和衰退期，推动资源型城市发展方式转变、完善城市功能、引导低碳发展等将成为新的重点。我国资源型城市在发展前期普遍缺乏城市总体规划，制约了城市的长期协调发展，从一些衰退型资源型城市来看，还明显存在城市功能不完善、城市基础设施建设落后、基本公共服务投入不足、能源结构过于偏煤等问题。特别是在生态环保方面，早期对资源的粗放开发导致资源型城市普遍面临比较严重的土地资源、水资源和大气环境污染等问题。同时，资源的长时间过度开采还导致了生态破坏，比如水土流失、植被破坏、地表塌陷、生物多样性减少等，新的生态灾害隐患不断出现。

国家资源型城市名单外还有一些矿业城市的绿色转型需要政策支持。资源型城市相关的支持政策主要施惠于2013年国务院发布的《全国资源型城市可持续发展规划(2013—2020年)》中明确指出的262个资源型城市。实际上，在名单外还存在一些中小型矿业城市需要政策支持。经调研发现，中西部地区的确山县(河南省驻马店市)、麻城市(湖北省黄冈市)、洛南县(陕西省商洛市)等不少从事相对低价值灰岩矿开采、花岗岩开采、砂石骨料生产的中小型矿业城市，正不断推动矿业整治，引领绿色转型发展，并取得了明显的成效。但与此同时，这些城市也正面临市场价格下行、产业转型、生态治理、民生改善等多方面的压力，亟需国家政策支持。

三、加快推动我国资源型城市绿色转型的对策建议

(一)加快出台接续性中长期规划

立足《全国资源型城市可持续发展规划(2013—2020年)》实施情况，加快出台“十四五”以及更长时期内引领全国资源型城市绿色转型的接续性中长期规划。全国资源型城市绿色转型必须坚持问题导向和目标导向相结合，要立足当前、谋划长远，要坚持资源型城市分类指导和统筹协调的战略导向，并在此基础上引入弹性调整资源型城市名单的机制和转型成熟后的退出机制。一方面要积极支持资源型城市名单外的矿业城市推动绿色转型，将更多符合条件的矿业城市纳入到下一阶段发展规划中。另一方面，对已经摆脱资源依赖、成功转型并进入良性发展轨道的资源型城市，还要设置退出机制，避免重复占用各类政策和专项财政资源。从历史任务来看，2013年发布的《全国资源型城市可持续发展规划(2013—2020年)》的核心目标是引导资源型城市解决生存、转型问题。建议接续规划把“绿色转型”作为新时期资源型城市转型的核心思路，统筹各方面工作，突出下一阶段资源型城市以人为本、低碳发展、生态友好的转型发展新目标。还要明确提出资源型城市推进“碳达峰、碳中和”的阶段目标和实施路径。

(二)建立健全相关制度机制

通过制度机制建设更好地解决资源型城市绿色转型面对的共性问题。我国资源型城市绿色转型面对的主要共性问题涉及能源保障、产业转型、民生改善、环境治理等方面。当前，全球资源领域的竞争日趋激烈，我国获取利用全球矿产、稀土等资源的形势趋于严峻，不确定性与难度还将加大。国内资源型城市在保障能源和资源安全中的地位和作用关键，有必要进一步强化对重要资源的储备保护和统筹使用。资源型城市产业转型的关键是要引导建立起支撑产业转型升级的内生动力机制，要引导向高科技、高质量、高增加值、低能耗、低物耗、低排碳的先进制造业、战略新兴产业、现代服务业和特色文化创意产业转型发展。在保障民生领域，资源型城市的政府财力相对薄弱，民生欠账较多，在就业、养老、医疗、教育等基本公共服务保障中，还需要坚持和完善中央对地方资源型城市的转移支付制度，适当加大转移支付规模和范围。资源型城市环境治理的关键是要强化环境治理和生态保护，把生态文明建设融入绿色转型的全过程，构建资源利用与生态保护和治理的长效机制。最后，资源型城市应研究制定“碳达峰、碳中和”的方案及路线图和时间表，避免“长官”意志和“拍脑袋”决定，一定要实事求是、科学严谨，一定要避免达峰、中和一把抓，避免在达峰的方案、措施和路径还没研究清楚的状况下，就盲目地谈中和，没有具体措施、具体方法地强调中和。方案的基本标准就是实事求是，决不能一刀切、齐步走，更不能脱离实际、盲目攀比。

(三)完善相关政策体系

进一步完善资源型城市绿色转型的政策体系，支持不同类型城市差异化发展。2013年以来，资源型城市按照四类划分标准推动科学发展，典型城市初步探索出“铜陵经验”等各具特色的发展模式，成效较好。新时期各类资源型城市面对新问题、新情况，要进一步深入挖掘资源型城市自身潜力和优势，走特色发展道路。在新时期要规范成长型城市有序发展，积极探索新模式，围绕提升资源综合开发效率、发展资源精深加工产业、促进资源开发与城市发展同步协调等关键领域出台政策。在新时期要推动成熟型城市跨越发展，关键是融入双循环，激发新活力，围绕深化供给侧结构性改革、构建多元化产业体系、构建新型营商环境等领域出台政策。对于国家长期关注的资源枯竭型城市，一方面要巩固解决历史遗留问题的成果，另一方面还要鼓励这一类城市探索发展新路径，围绕传统产业转型升级，培育新技术、新产业、新模式和新业态，在壮大接续产业和非矿企业发展等领域出台新政策、新办法。再生型城市要实现集聚新要素，围绕推动经济提质增效、塑造良好人居环境、实施城市更新等领域出台引导性政策，建设高水平的智慧城市、绿色城市、宜居城市、人文城市、韧性城市。

(四)实施城市更新行动

实施城市更新行动，探索资源型城市绿色转型发展新路径。实施城市更新行动是党的十九届五中全会作出的重要决策部署，是国家“十四五”规划纲要明确的重大工程项目。资源型城市实施城市更新行动，要顺应城市发展规律，尊重人民群众意愿，以内涵集约、绿色低碳发展为路径，转变城市开发建设方式，坚持“留改拆”并举，以保留利用提升为主，防范大拆大建，加强修缮改造，注重提升功能，以增强城市活力为主线。要严格警惕利用城市更新搞大拆大建，特别是对有价值的工业遗产等资源要坚持应留尽留，全力保存城市文化记忆，延续城市特色风貌，坚持低影响的更新建设模式。资源型城市实施城市更新要防止沿用过度房地产化的开发建设方式，鼓励推动由“开发方式”向“经营模式”转变，探索政府引导、市场运作、公众参与的可持续发展模式。政府应注重协调各类存量资源，加大财政支持力度，吸引专业企业参与运营，以长期运营收入平衡改造投入。

(五)加强城市体检

要加强资源型城市的城市体检工作。要按照“一年一体检、五年一评估”的方式，对资源型城市的发展阶段特征及国土空间总体规划实施效果定期进行分析和评价，及时发现城市发展的短板和风险，为城市规划、建设、管理决策提供参考。要用好城市体检，构建城市体检与城市规划、建设、管理相互调节和影响的制度机制，依据年度体检结果提出有针对性的城市治理措施，并纳入城市建设工作计划；依据五年评估结果，提出优化国土空间规划的方案，有针对性地强化城市健康可持续发展的根本与基础。同时，在资源型城市开展的城市体检要进一步完善能反映其城市特征的生产生活指标体系，增加符合不同城市特征的特色指标，有针对性地查找城市发展和规划、建设、管理等环节存在的问题。