监检视野下监察留置措施体系完善研究——以退补调查换押措施责任划分为切入点

陈丽娜

（贵州大学 法学院，贵州 贵阳 550000）

2018 年《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）通过，监察体制改革涉及《刑法》《刑事诉讼法》等诸多部门法领域，是近年来国家反腐体制最为重大的一次变革。对此，“法法衔接”成为理论界和实务界探讨的重大课题，对监察体制改革的顺利进行也能起到重要作用。在监察机关各类调查措施当中，留置措施是引发关注最多的一个，也是具有中国特色的监察制度的一个全新重要组成部分。2021 年9 月20 日，《中华人民共和国监察法实施条例》（以下简称《监察法实施条例》）第四章第六节对留置对象、不得采取留置措施的情形、协助留置程序、被留置人权益保障等内容予以了细化和规定。但是，目前对监察留置措施的适用仍存在规则不完善、配套体系建构的供给不足等问题，以至于在职务犯罪案件中存在监检程序衔接不当的现象。监察调查措施内部规则体系不完善、外部监督规范化程度不高，导致诉讼程序中其与刑事侦查措施转换出现了新问题，甚至在传统刑事诉讼法学原理下呈现“悖论现象”。囿于篇幅，本文拟以职务犯罪案件在退补调查期间换押措施责任不明为切入点，进一步对监察留置措施体系的制度完善展开讨论。

一、职务犯罪案件退补调查换押措施责任不明

十九大报告明确了“留置”的前身为纪委办案时采取的“两规”措施。“两规”通常也被称作“双规”。虽源自“双规”，但留置措施被《监察法》规定，适用于《监察法》所明确的对象。留置是国家监察措施而非党内措施。留置措施的适用对象及适用情形意味着在职务犯罪案件中必然存在监检衔接等程序问题。留置措施由于在被调查人的权利保障、留置场所等问题上规定得不够细化，如今，如何完善留置措施成为法学界目前亟待解决的问题。本文以职务犯罪案件退补调查换押措施问题为切入点，以进一步剖析留置措施体系的不完善之处，以期通过完善留置措施体系提高查处职务犯罪案件的效率，并对实现制度反腐进而推进治理腐败体系和治理腐败能力现代化起到促进作用。

职务犯罪案件移送审查起诉与退补调查期间涉及羁押程序转换问题。《监察法》第四十七条规定：审查起诉阶段，检察机关对事实证据问题存疑，认为需要补充调查以查明事实补充收集证据的，可以退补调查。该条款在立法层面上确定了监检机关诉讼衔接的补充调查机制。该机制本身设计非常合理，但制度实际运用遇到了一些问题。司法实践中，为了保证程序和措施的连贯性和一致性，检察机关会根据监察机关先前对被调查人采取的措施相应地变更刑事强制措施。然而，当案件方向退补调查时，办案机关发生变更、办案权限出现位移，对于此时再次履职的监察机关是否可继续采取原来强制措施以及如何变更采取措施的问题，立法不置可否。

在监察体制改革之前，检察机关退补侦查期间行为的责任划分是比较明确的：《刑事诉讼法》第一百七十五条、2019 年《人民检察院刑事诉讼规则》（以下简称《检察院刑诉规则2019》）第三百四十二条、2012 年修订的《公安机关办理刑事案件程序规定》（以下简称《公安机关办理刑事案件程序规定（2012）》）第一百三十四条形成了我国刑事案件基本责任划分框架。公安机关侦查终结后对案件进行移送，检察机关在审查的结果上作出判定。若出现“事实不清、证据不足，遗漏了人、遗漏了罪”等特定法定情形，可以根据个案的情况决定自行或退补侦查。对于退补侦查的案件，检察机关需完善相关移交手续。除此之外，还要将羁押场所进行清楚告知。收到案件的公安机关按照对应的大纲提示展开侦查工作。这就是公检机关在刑事诉讼程序中的责任划分和主体变更问题在立法层面的规定和体现。

《检察院刑诉规则2019》第三百四十三条对于补充调查出具的文书、补充的具体事项要求等进行了规定，但对于其间换措施责任主体的分配、如何进行等并无具体规定。当监察机关调查终结案件移送审查起诉后，办案主体相应会进行转变，此前采取的调查措施将变更为刑事强制措施。这是第一次办案主体的变更，此时两个机关采取的措施在法律层面和立法逻辑上保持着顺承一致。但是，这种和谐的趋势在出现案件退补调查时就会被打破。案件退回后，此时办案主体又变为了监察机关，相应的羁押措施也应变更，根据“权责统一”的原则由应监察机关采取。但监察机关只能采取监察调查措施，不具有羁押权，无法采取刑事强制措施进行换押，否则将与“监察机关无权采取刑事强制措施”的定位相悖。《检察院刑诉规则2019》第三百四十三条规定说明：对于犯罪嫌疑人已被采取强制措施且监察机关决定将案件退补调查的，人民检察院应当配合监察机关对犯罪嫌疑人进行讯问。有学者从文意解释出发，基于诉讼经济的角度，将上述立法规定解读为退补调查期间应坚持“只退卷不退人”。[1]《监察法实施条例》第五章第七节“移送审查起诉”涉及退补调查的条款亦未就上述问题作出回应。另外，该条例第二百八十条规定了监察机关及其工作人员行使职权发生法定情形的，受害人可申请国家赔偿的范围。但是，上文所述这种“人案分离”的做法极易导致办案主体与责任主体分离。一旦案件的处理结果被质疑甚至被推翻，则易由于责任主体不明而无法实现国家赔偿，导致立法流于形式。

立法规定，检查机关收到移送的案件后，根据监察机关事前是否采取留置措施，相应决定具体强制措施的适用；而案件退补调查后，是否重回到“留置”状态，立法却未予以明确，以致司法实践中出现了处理不一的情形。该现象的出现仅是监察留置措施规则体系不够完善的表现之一。根据当前立法，监察留置措施的适用并未从根本上与其他监察调查措施予以区分。监察机关调查职务犯罪案件程序上存在特殊性，但立法采用“隔断式”借鉴引入《刑事诉讼法》的内容，将二者进行了有意“切割”，人为制造的属性差异导致程序衔接的实践困境。[2]本文以上诉监检衔接问题为切入点以清晰地呈现监察留置措施体系规定不完善的问题，以期进一步解决《监察法》同《刑事诉讼法》《公安机关办理刑事案件程序规定（2012）》等“老法”程序衔接错位所导致的困境，以确保各机关依法行使职权并相互监督。

二、监察留置措施体系的缺陷

问题的成因需要究其根本。根据立法统一性原则，厘清监察留置措施的属性，完善留置措施的规则细分，有助于实现监察权与司法权的有效衔接以实现监察体制改革的顺利进行。监察监督权得到彻底的贯彻实施并接受有效的外部监督，对实现人权保障的目标，进而促进我国法律体系内部的协调统一有重要的理论价值和实践意义。由此，立法规则的不完善、司法实践的不一致，归根到底需要我们反思“法法衔接”不畅背后的原理性矛盾。反思法理基础理论与国家政策之间的逻辑交流，以改善目前监检关系呈现出的掣肘状态，并提出行之有效的改革路径，最终实现我国监察体制改革法治化建设目标。笔者认为，职务犯罪案件退补调查期间措施转换责任不明所反映的留置措施体系不完善问题，可从包括但不限于以下几方面进行分析。

（一）本源——监察留置措施的定位和功能不符

留置措施属于《监察法》规定的12 项调查措施之一，属性、定位同另外11 项调查措施相同。根据立法，监察机关可同时采用非单一式综合调查取证措施，这样的制度设计是为了给监察机关更好的取证保障。“侦调分离”的根本意图在于从立法层面尽可能保障监察机关充分的反腐权限，最大化发挥其职能优势和职能特点，实现犯罪控制职能。从立法上来看，监察权本质上为监察机关的国家机构性质，正如行政权由行政机关行使、审判权由法院行使一般，究其本质，监察权是国家权力体系中监督权的专门化。[3]监察调查与刑事侦查同属于基本的、独立的诉讼阶段，目的均为查明案件事实、收集提取证据，以推动诉讼程序的进行，衔接立案与审查起诉阶段。但是，从理论上来看，调查权与侦查权的关系并未形成统一的认识。监察机关在政纪调查和党纪调查的过程中，其调查权没有侦查的属性。针对这一问题，学界没有争议。职务犯罪案件中，监察机关行使的监察调查权的法律属性引起了理论界和实务界的争议。有关监察权的性质，典型观点有以下几种：第一，根据宪法的立法指导思想，监察权与先前的国家三大立、行、司权明显不同，“监察机关为执法监督机关，依法独立检察职能”；[4]第二，监察权与国家先前的三大立、行、司权并列；[5]第三，监察权是一种新型的权力类型，是独立于国家的三大权利之外第四种权力；[6]第四，监察机关针对行为人职务犯罪行为的违规违纪、违法、构成犯罪等不同情形，依法独立行使综合调查权；[7]第五，从权力性质和法律地位来看，监察委员会不同于三大权力机关，属于依法实行自我监督与对外监督的国家政治机关。[8]

国家设定监察权旨在形成一个独立的权力体系，塑造中立的权力制衡力量。监察机关是行使国家监察权的专职机关，监察程序行使的调查权本质是监察权内容一部分并随之依附。监察机关与行政机关、司法机关在国家组织来源上是并列且平行关系，权力行使主体的不同决定了监察调查权不同于刑事侦查权。二者不同之处包括但不限于以下几个方面：（1）权利内容不同。监察调查的内容包含党纪检查、行政监察、犯罪调查三方面，具有强烈的复合型。其行使权限大于刑事侦查权，除调查职务犯罪行为，更包括职务违法和违规违纪行为[9]。（2）被调查对象不同。调查权针对的对象具有单一特殊性，仅包括行使国家权力的公职人员，而刑事侦查权指向其他非职务犯罪案件，侦查对象更加广泛和普遍，泛指不具有特殊身份性的一般犯罪人。（3）权利主体不同。根据《监察法》规定，职务犯罪案件调查权由监察机官专属行使，而根据《刑事诉讼法》规定，刑事侦查权的行使主体是公安、国安、检察、监狱等部门。（4）法律依据不同。《监察法》《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》等授予监察机关行使相应职权，《刑事诉讼法》《公安机关办理刑事案件程序规定（2012）》等授予公安机关行使相应职权。虽然监察调查权与刑事侦查权存在上述不同，但监察留置措施的功能作用却是与刑事侦查措施相同的。留置措施适用的案情和对象具有复杂性，留置措施属于监察措施，类似于《刑事诉讼法》中逮捕的强制措施[10]。留置措施具有限制被调查人人身自由、保障调查程序顺利进行的功能作用，这一功能是其他的监察调查措施所没有的。然而，监察调查措施体系并未由于留置措施的本质特殊性通过立法将其特别对待，导致其法律定位和司法功能无法对应，以至于司法实践中存在适用不能的情形。

（二）外部——监察办案强制措施体系不完善

监察机关兼有党纪检查、行政监察、犯罪调查三种职能，监察调查之多元权力属性为程序规则设计带来了现实的困难。《监察法》第四十一条规定了监察调查程序可采取包括但不限于讯问、询问、留置、搜查检查等调查措施。《刑事诉讼法》第三条规定说明：在刑事诉讼程序中公安机关、检察机关分别对其负责的案件行使侦查权，依法进行证据收集、案情查明以及采取必要强制措施的工作。由上观之，尽管监察权被赋予了全新的使命，但是归根究底没有逃离《刑事诉讼法》的影响和其本身的制度设计逻辑，尤其是在侦查手段和证据规则部分如出一辙。但是，与《刑事诉讼法》相比，在强制措施的制度设计上，《监察法》的规定却大相径庭。《监察法》以《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》中的“双规”为制度基础构建强制措施制度，并在原有的制度基础和实践经验上予以进一步法治化改造，形成了《监察法》自身的强制措施制度，避免了生搬硬套刑事诉讼程序。但是这样的动作导致《监察法》在相关立法时并不能充分考虑既有刑事诉讼强制行为体系的基本价值，只是对强制措施进行了单独设计，无疑会造成监察调查在理论和实践中的双重困境。

根据《刑事诉讼法》《监察法》的相关规定可知，立法上刑事诉讼程序的侦查主体就排除了监察委员会，检察机关无权采取刑事强制措施。强制措施概念体系的“缺位”使得具有限制被调查人人身自由的留置措施并没有在《监察法》中得到一个契合的位置，继而引起了属性定位的模糊和偏颇。理论的混乱进一步引发实践中诸如到案手段缺失的困境。《监察法实施条例》第五十五条对初步核实和立案两阶段的监察调查措施予以列明，但具体情形下的适用仍未明确。在当前立法下，监察办案强制措施体系的不完善导致其无法满足司法实践中监检程序的衔接以及换押措施等现实需求。

（三）内部——监察留置措施规范化程度不高

《监察法》规定说明，国家各级监察委员会享有“监察独立权”，不受任何行政机关、社会团体和个人的干涉。由立法可知，监察机关从法律定位来看，其并非传统的行政机关或司法机关[11]。其与国家三大立法、行政、司法机关相平行，独立行使监察权。[12]《监察法》对监察机关依法行使的监察调查措施进行了总结式规定，对调查手段进行了列举式说明，但并未像《刑事诉讼法》规定刑事强制措施一样，对各项调查措施适用的情形、适用的边界及适用的具体细则予以规定，导致司法适用中各类问题不断显现。例如，《监察法》规定严重职务违法可以采取留置、冻结等措施，然而行为是否构成违法以及违法程度都存在规则制度的缺位。理论上的缺漏和实践上的严重地域化极易产生认定标准区域畸形化的现象。结合对诉讼进程以及对公民权利的影响程度等因素，应对调查措施的审批及种类作出类型化区分。程序的严格和明确是规范权利运行的保障和约束，但同时逻辑上的自洽度也是值得注意的，尤其是概括性较高的法条之下的精确实施标准和细则。

试点以来，《监察法》将留置与其他监察调查手段统一规定于第四章“监察权限”。从体系解释的角度分析，在立法层面上，监察留置措施并未因其强制程性高而与其他一般监察调查手段有所区分。留置具有同刑事强制措施相同的限制被调查人人身自由的功能，因而监察留置的本质属性在理论和实践上纷繁不一。对留置的属性，理论上大体存在以下四种观点：学者王晓认为，“行政权的行使可通过采取系列行政措施保障调查活动的顺利进行，监察留置措施的行使可实现上述功能，因此其属于行政权的变式”。[13]这属于行政措施属性说。学者卞建林认为，“监察留置措施对被调查人的人身自由有所限制，其强度接近于逮捕。名称或所属法律体系并不能改变监察留置措施的刑事侦查属性，从法律定位来看其体现了侦查的本质。为保护公民的实体权利及诉讼权利，应将留置措施的定位予以重置，以更合理地行使该项调查措施”。[14]这属于侦查措施学说。持独立属性说观点的学者认为，监察权具有“第四权”属性，其为限制公权力滥用而创设，监察机关的立法定位决定其行使的三大监察调查权独立于过去传统的三大国家权利。由此，留置调查措施基于行使主体地位的特殊性，本身亦理应具有独立性。[15]赞同双重属性说的学者指出，“留置措施限制了被调查人的人身权、自由权，具有行政措施与刑事强制措施的外观性”。[16]监察机关依法对行使公权力的公职人权进行法律监督，以监察相关人员的行为是否违规违纪、违法，甚至构成犯罪。然而，在性质存异的不同案件中，调查措施的法律属性却截然不同，由此导致调查措施的法律定位不准确，被调查人的合法权益难以获得充分保障。具体而言，监察机关采取的留置措施将因被调查人行为违法程度的不同而分别呈现出行政执法属性和刑事司法的属性。留置措施相较其他监察调查措施更加严厉，但《监察法》对留置场所的具体设置、换押程序的具体转换等等规定语焉不详。一言以蔽之，调查措施缺少细致的规范性指引，留置的统一化适用对程序的衔接、责任主体的确定均带来了不利的影响，上述问题应当通过立法予以释明。

三、监察留置措施规则及配套措施的完善

如上文所述，本文认为退补调查期间换押措施责任主体不明是由于监察办案的强制措施体系缺失和留置措施属性不明所导致的。但是，笔者首先想要提出的核心观点的是：监察调查强制措施体系不完备导致办案不便是现实，但监察机关从立法和理论上确不应享有侦查权于理有据——坚持“权责法定”是为深入贯彻落实十八届四中全会精神所提出的法治建设要求。公安机关和人民检察院为我国法定的侦查权行使主体，刑事强制措施是享有侦查职能的主体依据侦查权所进行的活动。监察委员会由全国人大和地方人大选举，独立行使监察权，是人大监督下与法院审判独立、检察机关检察独立相并行的国家专门机关。强制措施是侦查权的内容，《检察院刑诉规则2019》第六章“强制措施”以专节规定衔接监察程序。刑事强制措施决定主体具有法定性，监察机关不具有侦查职能，甚至并非司法机关，其不具有行使刑事强制措施的权利依凭，与司法机关的职能权限、定位属性存在明显的差异。若为解决司法实践中出现的个别问题便肆意赋予特定机关权力甚至违反基本法的规定，这是于法无据且得不偿失的。

基于以上观点，笔者认为，根据“有权必有责，失责必追究”的基本原则，为了避免办案主体与责任主体出现不一致、责任不明的情形，当前亟需完善监察留置规则及相关配套措施与制度，从宏观层面构建行之有效的框架体系以指导微观程序。区别案情以两分法适用留置规则，如职务犯罪案件检察机关退补调查的，变更后措施应由此时的办案机关——监察机关决定并采取。通过设置灵活的办案规则以保证退补调查阶段顺利进行、押解措施依法转换，以及监检衔接整体程序的有效进行。

（一）制度构建——以“两分法”设置不同的留置规则

根据《监察法》规定，监察留置的适用对象为涉嫌严重职务违法、职务犯罪以及行贿犯罪和共同职务犯罪的人员。通常，监察调查程序终结后，案件遵循两条路径处理方式：第一，对于行为违法性不足以构成犯罪的，通过适用党纪和政务处分的方式结案；第二，对于行为违法性达到犯罪程度需追究刑事责任的，将案件移送人民检察院审查起诉。笔者认为，监察权并非司法权，监察调查程序亦与刑事侦查程序在程序设置与措施规定方面存在很大的不同。监察调查是一项新型政治权力，强制措施的适用对象从理论上和立法上都是不能对被调查人毫无差别适用的，两种措施体系之间并非并简单的重叠或包容关系。从行为性质和行为后果上看，违纪违规、职务违法和职务犯罪三者截然不同，不可混为一谈。若是将三者之间的差异模糊化，不区分行为差异而直接按照单一模式启动和运行调查程序，则很容易造成行为结果和处罚措施之间的错位。但是，调查模式的一体化不等同于调查环节、手段和规则的固定化和同一化：行为的性质并不能采用非此即彼的方式来认定，这意味着行为不构成违纪不能被直接认定行为构成了犯罪，在理论研究和司法实践中必须要脱离这种逻辑思维两极化的怪圈；《监察法》作为全新的法律，必须要避免和既有部门法之间的冲突和重叠，同时也不能代替纪律规范的存在。相比新法代替旧法的做法，在全案整体理论下针对具体行为进行针对性的判定和处理更加明智和合理。

一方面，如表1 所示，监察调查措施可以根据是否限制被调查人人身自由大致分为两类：留置措施与其他一般监察调查措施。留置措置的适用分为三种情形；监察机关的监察权属根据权能来源、规范依据和法律效果的不同可分为三个分支。笔者认为留置措施不能完全以统一规则不加区分地既适用于严重职务违法行为，也适用于职务犯罪行为。监察机关行使调查权时应当将党纪政务调查与刑事调查相分离，由监察委员会设立不同的部门行使。[17]正如学者所言，强制措施对适用人的权利有所限制，根据宽严相济的刑事政策与比例原则，强制措施应根据适用人的社会危险性、对程序予以影响程度的不同等因素进行立法规定。留置措施的强度与逮捕类似，对于不同性质的行为适用应当有所区分，否则将违反上述立法宗旨。[18]因此，笔者认为应根据违法行为本身的社会危害程度以及对案件处理进程的影响程度对监察留置措施的适用采取递进式体系规定细则。

表1 留置措施完善体系建议

另一方面，退一步说，即使要保留对涉嫌严重职务违法的被调查人适用留置措施限制其人身自由，在措施实施强度上也应有所区分，即可以保留当前留置措施，既适用于严重职务违法，也适用于涉嫌职务犯罪的被调查人的立法规定，但具体措施的内容、方式应当有所区分。具体而言，考虑可以列举的形式将监察机关办理的职务案件进行分类，根据行为的违法性、社会危害性以及可能影响程序正常进行的严重程度对上述两类被调查人分别设置不同的调查手段内容及规则，结合效率原则和人权保障原则，制定更为合理和完善的多元调查措施体系。此外，若构成严重职务违法的行为涉及多位当事人，那么对共同行为人采取的措施就不能“一视同仁”，行为和结果最终还是要落实在个体行为本身。最后，调查措施的适用应当与被调查人自身的人身危险性、行为对社会的危害性以及对后续证据收集、提取难度影响的大小相称，不宜一律从重处理，以体现立法的比例原则。言而总之，监察调查措施体系设计应当体现比例原则、适当原则，根据对被调查人人身影响程度大小的不同等因素设置层次合理的监察调查措施体系，以体现依法行政、依法司法、依法治国的法治基本理念。

（二）规则细分——细化不同证明标准与留置期间

监察机关对涉嫌违规违纪、职务违法和职务犯罪人员展开的调查工作，其中涉及事实认定、强制措施的适用以及后续的责任追究等事宜，上述行为对被调查人员或多或少都会产生消极的影响。1911 年《刑事诉讼律（草案）》、2012 年修订的《人民警察法》和《行政强制法》均有关于留置措施规定，但在上述规范中具有不同的意义，分别是刑事强制措施和行政强制措施。根据上文所述，针对不同的被调查人，应当适用细分规则后的留置措施，根据案情区别对待。配套规范是立法得以系统存在与有效运行的“粘合剂”。因此，笔者认为，不同法律规范中留置措施的意义并非完全等同，我们应当跳出行政强制措施或刑事强制措施的藩篱，根据具体情形为上述不同留置细则设置不同的语境下的留置措施的期间、范围等，构建并完善多元化留置措施体系。

《监察法实施条例》第六十二条、六十三条针对职务违法、职务犯罪案件规定了不同的证明标准，这是监察调查程序构建的重大突破，但其中也有可待完善的地方。我国三大诉讼由于诉讼构造、诉讼功能状况等差异而适用不同的证明标准。职务违纪违规、职务违法和职务犯罪的社会危险性、事件影响力以及案件复杂程度不同，因而在证据的收集、固定、适用、认定等方面也应适用不同标准。职务违纪违规、职务违法构成要件在立法层面和实践层面上都比较宽松，给了相关机构很大的能动性，但从另一个层面来看，其暴露了认定上述行为证据范围狭窄的弊病。职务违纪违规、职务违法行为和职务犯罪行为在构成要件和行为后果等方面都存在一定差异，直接套用同样的证明标准难免会造成行为性质认定的混乱，增加案件调查成本，造成认定结果混乱，但最新《监察法实施条例》并未对违纪违规情形的证明标准予以单独制定。证明标准并非证据标准。根据证据法学基本原理，在同一诉讼体系内，只要证据标准相同，法律的一致性就不至于受到破坏。另外，证明标准无法真正统一，也没有必要统一。因此，笔者认为，当前立法可以仍可细化。具体来说，应进一步区分职务违法与违纪违规的证明标准：被调查人违纪违规、违法事情的查明只会被作为处分的直接依据。由此，当事人的政务调查相关的证明标准只需要达到“高度盖然性”的标准足矣，对此可以类比民事证据认定标准的程度。需要注意的是，要避免对职务违法行为证据认定标准定格过高，否则极易出现原本实质已经构成职务违法的行为在进行性质认定时面临证据不足的窘境，当事人进而逃避政务处分，法条设置形同虚设。再加上职务违法的行为成本比犯罪成本低得多，因而违法行为的呈现方式就要比犯罪行为模式更加多样。在这种情况下如果还要硬套严格证明标准，要求排除合理怀疑，那职务违法行为认定的成本就过于高昂了。

从理论和实践的必要性出发，根据行为的违法性程度，在证据标准保持一致的情形下，建立有所区别的梯度化的证明标准体系。从严要求影响定罪构成的主要事实证明标准，对于次要、辅助事实的证明标准可以适当调节。各诉讼程序的待证事实不同，程序运行的司法目的亦不完全等同，证明标准和内容必然存在差异。由于证明标准不同，监察机关运用证据所要达到的证明程度也就不同，所需要的证明材料也会在数量和质量上有所区别。为适应不同证明标准下所需耗费的时间和经历，应当为纪律监察、职务违法、职务犯罪案件设置不同的留置措施期限，以适应办案人员收集证据材料、查明案件事实的需要，从而解决反腐之需的程序有效衔接问题。

（三）权利保障——引入监察办案律师辩护制度

纵观整个《监察法》，立法并未在监察程序中赋予被调查人在被调查期间享有聘请律师的权利。《监察法实施条例》第七章以专章的形式规定了对监察机关和监察人员的监督，以“自我监督”与“人大及人常”监督相结合的形式确保权力受到严格的约束和监督。但最新施行的相关条例未对辩护制度引入监察调查予以规定。没有法律的依据，辩护人无法在调查程序中提供帮助。截至目前，正是因为立法层面对该问题未予以明确，在实操中才无法实现对被调查人权益的及时保护以及实现对监察权的有效监督。对于律师介入问题，部分学者持否定意见。吴建雄教授指出：《监察法》是为了实现国家反腐败斗争的程序化、法治化，其虽然也有保障人权的目标，但它更侧重的是惩治和预防腐败，建设廉洁政府。职务违法犯罪案件通常是由人到案的调查方式，调查阶段允许律师介入存在极大的证据风险，因而可以通过其他方式加强监督。但大多数学者基本一致认为应允许律师介入调查程序。李勇、余响铃认为：任何权利的行使离不开内部与外部的有效监督和制度保障，监察调查权的行使当然也不例外，否则权利过大必将滋生腐败。监察调查期间有效的外部监督就是律师的及时介入以督促监察机关的权力行使，由此，律师的会见权和调查取证权等权利必须有所保障。[19][20]对此，笔者认为，监察机关在查办职务犯罪的过程中，不能忽视律师介入辩护的重要性。监察程序不允许律师介入容易给社会公众留下黑箱操作的印象，有效的外部监督对于防止被调查人合法权益遭受侵害具有积极作用。监察体制改革要特别注意被调查人人身自由的留置措施的少用、慎用，缺乏有效的外部监督可能导致被调查人的合法权益损害。因此，在调查阶段一定要重视律师辩护和介入问题。

与一般刑事案件有异，职务犯罪案件大多涉及重大的政治问题，甚至社会负面影响广泛，案件结果牵扯多方利益博弈。被调查人往往比一般的犯罪嫌疑人、被告人文化程度高、法律意识强，甚至具备反侦查的能力，此类案件取证难度与一般案件不可同日而语。因此，在开展调查程序初期，监察机关的调查活动到底是职务犯罪调查活动还是纪律检查活动，实践中很难区分。此时盲目允许律师介入，将在很大程度上影响监察委员会纪律检查工作的开展。但留置措施是对被调查人人身自由进行限制的调查措施，在被留置期间，被调查人的合法权益将受到极大限制。因此，在监察机关办理职务犯罪案件中引入律师辩护制度是必要的。至于律师介入的具体时间点问题，笔者认为应规定在被调查人的基本权益初次受到影响之时，以使被调查人获得律师帮助权，并与《刑事诉讼法》的规定保持一致。

结语

监察体制改革要求程序之间能够相互衔接、措施之间能够有效转换、立法之上能够协调一致，这同时也是庭审实质化诉讼制度改革的重要指标之一。国家各级监察委并非司法机关，且独立于司法机关。退补调查期间监察机关换押措施的采取无法可依，羁押责任并无法定，换押程序没有明确。对此，为完善相应制度，并有效衔接《监察法》和《刑事诉讼法》以更好地实现惩罚犯罪与保障人权的目的，应从理论上把握两者的特点，并结合具体情形进行制度构建。监察体制改革尚处于起步阶段，相关问题的揭示与解决均处于摸索之中，如何解决监察办案与诉讼程序的有效衔接问题，仍然需要长期的研究与不懈的探索。对于退补调查期间的换押措施责任划分问题，究其根本在于我国目前监察留置措施体系仍不完善。由此，应从宏观层面以我国法治建设的经验和逻辑为基础，完善监察留置措施多元体系，构建使监察程序能够更加有效运行。