行政处分与政务处分并行的现实问题与完善路径

张诗瑶，伍华军

（武汉大学 党内法规研究中心，湖北 武汉 430072）

引言

国家监察体制改革是一项事关全局的重大政治体制改革，其作为强化党和国家自我监督的重大决策部署，[1]旨在“整合反腐败资源力量，加强党对反腐败工作的集中统一领导，构建集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖”[2]。因此，推进国家监察体制改革、制定国家监察法至少有两个重要目标，其一是整合处分权，解决处分主体分散所导致的协调不畅问题；其二是通过政务处分实现监察权对公权力的监督全覆盖，以填补“政纪不适用，党纪管不了”的“空白地带”。

然而《中华人民共和国公职人员政务处分法》（以下简称《政务处分法》）在规定监察机关对违法的公职人员给予政务处分的同时，保留了公职人员任免机关、单位对违法的公职人员的处分权。这就标志着监察体制改革后，对于公职人员的处分形成了监察机关作出的政务处分与公职人员任免机关、单位作出的“处分”这一传统处分类型并行的体制。

本文对《政务处分法》文本中的“任免机关处分”进行主体上的限缩，以行政机关公务员为对象进行讨论。监察体制改革前，除党的纪律检查委员会作出的纪律处分及刑罚处罚外，行政机关公务员还受到《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）、《行政机关公务员处分条例》（以下简称《公务员处分条例》）、原《中华人民共和国行政监察法》（以下简称原《行政监察法》）的规制，并在违反上述规范时受到由行政机关或原行政监察机关所作出的行政处分。而监察体制改革后，在党纪处分与刑罚处罚外，行政机关公务员还可能受到行政处分或监察机关作出的政务处分。质言之，行政处分与政务处分并行模式并未在实质上增加行政机关公务员最终受到的处分种类——政务处分与行政处分的适用情形与法律后果都具有高度的一致性，“择一适用”。

尽管比照监察体制改革的目标，行政处分与政务处分择一适用不符合整合反腐资源、集中反腐力量的大方向，监察体制改革却并未将行政机关的内部监察职能收归国家监察权，而是继续保留行政处分。何以保留目的、适用、方式等要素均一致的两种处分类型，并将其交由不同主体作出？这是否意味着内部监督的制度功能是国家监察所无法代替的？又是否意味着政务处分与行政处分并行体制具有将二者整合所不具备的特殊功能？

一、概念界定

（一）作为纪律责任的行政处分

行政处分就是行政机关公务员的任免机关或原行政监察机关基于自身所具有的行政权力，对行政机关公务员违纪违法行为作出的行政系统内部的惩戒措施。对于其法律性质，学界的基本共识是“行政处分是一种内部责任形式”，[3]有学者认为，“公职人员惩戒的单轨制，是指任免机关、单位始终是唯一能够对违法公职人员作出处分的有权主体。这种处分机制是一种对违法公职人员的惩戒制度，在法律性质上属于公职人员任免机关、单位的内部管理行为”[4]；还有学者认为行政处分“本质上是行政机关仅针对其工作人员的内部事务管理行为，效力上只发生在行政机关内部”[5]。上述观点的共同之处是都将行政处分看作是行政机关的内部行为，这种内部性即说明行政处分是一种纪律责任。规范条文也可以证明这一观点，如《行政机关公务员处分条例》第二条第一款规定，“行政机关公务员违反法律、法规、规章以及行政机关的决定和命令，应当承担纪律责任的，依照本条例给予处分。”因此，从法律性质上看，行政处分是一种纪律责任而非法律责任。

（二）作为法律责任的政务处分

对于政务处分的法律性质，学界存在法律责任和纪律责任两种观点。部分学者认为政务处分是一种内部惩戒措施，因为监察机关与监察对象同属于国家机关内部，即“体制内”，因此政务处分属于国家机关对公职人员的纪律处分。[6]还有学者指出，“政务处分在法律性质上仍然属于国家机关内部纪律处分行为。《监察法》上使用政务处分取代行政处分，主要依据是监察对象扩大以及纪律处分体制效能优化之需要。”[7]究其原因，一方面，持此种观点的学者将《监察法》视为原《行政监察法》的替代。但事实上，除名称具有相似性外，《监察法》与原《行政监察法》在主体、对象等方面均存在较大差异；另一方面，从实践中看，《政务处分法》第二条事实上确立了政务处分和公职人员任免机关处分并行的模式，而行政处分属于处分中以公务员及参公管理人员为对象的一类，可见，行政处分仍存在于当今的法律实践中，并未被政务处分所取代。因此，笔者认为，“《监察法》上使用政务处分是行政处分的取代”这一论据并不成立，自然也无法证成政务处分“在法律性质上仍然属于国家机关内部纪律处分行为”这一结论。倘若政务处分的法律性质与行政处分一致，则任免机关处分与政务处分无并行之必要。

还有学者认为，政务处分是各级监察委员会针对公职人员职务违法行为所作出的实体行为，是一种法律责任而非纪律责任，与行政处分明显不同。[8]这种观点明确了政务处分与行政处分的根本差异，并基于此认为政务处分的性质为法律责任。此种观点虽未直接明确指出政务处分的概念，但通过对其特点的阐释已经在一定程度上勾勒出了政务处分概念的边界。笔者在此种观点的基础上，结合《政务处分法》文本中关于行政责任的主体及适用范围进行分析发现，行政责任之所以为纪律责任，除明文规定外，还由于其属于行政系统内部处分，依据行政纪律进行处分。而政务处分一方面以专门的国家监察机关为主体，依据《监察法》《政务处分法》等法律进行，即处分事由为公职人员违反《政务处分法》相关规定；另一方面，监察委员会对公务员违纪行为并无管辖权。[9]因此，政务处分在法律性质上属于法律责任而非纪律责任，与作为内部纪律责任的行政处分不同。

（三）行政处分与政务处分并行模式

基于规范文本考察，《政务处分法》中涉及任免机关、单位处分（对于行政机关公务员而言也即行政处分）与政务处分关系的规定主要体现在两个方面，其一是关于两种处分的作出主体、适用程序等基本要素的规定，如第二条第二款规定了公职人员任免机关、单位的处分及其程序、申诉等具体适用。其二是关于两种处分相互关系及适用原则的规定，如第三条第三款规定了监察机关有权提出“监察建议”的情形；第十六条确定了“一事不二罚”原则，规定不得重复给予行政处分与政务处分，这实质上明确了政务处分与行政处分并行的模式。

上述规定从任免机关处分的概念、任免机关处分与政务处分的关系两个方面对任免机关处分作出限定，从概念角度看，根据上述条款在主体、程序、适用依据等方面的规定，《政务处分法》中所谓“与政务处分并行”之“处分”为：公职人员任免机关、单位依据“其他法律、行政法规、国务院部门规章和国家有关规定”对所管辖公职人员作出的处分。将被处分对象限缩为行政机关公务员时，任免机关处分即为行政处分。在此基础上，从行政处分与政务处分的关系角度看，对于同一行为，政务处分与行政处分择一适用，体现“一事不二罚”原则，此处的“一事不二罚”原则实际上包含两个方面的要求：其一，公职人员任免机关、单位与监察机关不得就该公职人员的同一违法违纪行为重复处分；其二，正是由于对同一行为政务处分与处分只能择一适用，因而为避免“同案不同罚”，政务处分与任免机关处分在适用对象、处分事由以及惩戒力度方面保持了一致性。同时，在任免机关未履行或未适当履行处分职能时，监察机关可以直接作出政务处分，也有权提出“监察建议”。

同时，行政处分与政务处分各自的概念及其相互关系也反映出两个问题，其一，尽管为了政务处分与行政处分的并行，在制度设计上保持了二者处分种类的一致——《政务处分法》第七条规定的六种政务处分方式与《行政机关公务员处分条例》第六条规定的行政机关公务员处分的种类完全一致，都是警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。尽管上述规定可以在处分结果上保证同种行为所应受到的政务处分与行政处分种类、程度相同，但这种责任性质的差异仍会在理论上导致同一行为在定性上存在纪律责任与法律责任两种可能性。这种可能出现的定性差异可能正是“同案不同罚”的体现？其二，《政务处分法》仅规定了监察机关可通过提出监察建议的方式对行政机关进行监督，却并未明确规定行政机关对监察机关的监督方式。这就可能导致实践中缺少对监察机关进行实质监督的主体。

二、行政处分与政务处分并行亟须解决的现实问题

（一）如何承接原行政监察机关职能

《监察法》规定原《行政监察法》在《监察法》公布实施的同时废止，但原行政监察机关被取消，其职能是否能够完全为国家监察委员会所承接？根据原《行政监察法》规定，“监察机关对监察对象执法、廉政、效能情况进行监察”，即原行政监察机关的职能包括执法监察、廉政监察与效能监察等三个方面。其中，执法监察和效能监察是行政监察机关对于行政机关及其工作人员在行政执法中贯彻落实法律、法规、决定或命令的情况以及行政管理活动的效率、效果和效益进行的日常性的内部监察活动。

根据《中华人民共和国监察法实施条例》（以下简称《监察法实施条例》）规定，“监察机关依法履行监察监督职责，对公职人员政治品行、行使公权力和道德操守情况进行监督检查”。即监察机关的职责集中体现在政治、道德等方面，缺乏对公职人员行政活动效果的监督。且从监察委员会作为“专职反腐败工作机构”的性质定位，其与监察对象之间的外部监督关系以及监察内容仅限于对人监督特性来看，不宜整合这两种监察职能。[10]事实上，据《监察法》与《政务处分法》来看，这两项职能的确未被纳入监察机关的职能中。也就是说，在监察委员会“取代”行政监察机关后，原本由行政监察机关依据原《行政监察法》履行的执法监察与效能监察两项职能被空置了。

然而，笔者认为实践中针对行政机关的执法监察与效能监察确有必要存在。一方面，执法监察是指行政监察机关针对作为监察对象的国家行政机关在遵守和执行法律、法规和人民政府的决定、命令中存在的问题而开展的监察活动，其目的是保证政令畅通。[11]效能监察是指为维护公共利益、保障行政机关及其工作人员的勤政，对行政管理行为的经济性、效率性和效果性进行的整体性监察活动，其目的是保证行政行为的结果有效性。这两种监督既能在行政行为作出时保证指导思想和行为方向的正确，又能在行政行为作出后保证其预期效果的实现。因而，基于其自身的作用，有必要存在。另一方面，由于执法监察与效能监察具有经常性与全面性特征，要求监督主体参与被监督对象的日常工作，呈现出一种内部监督的属性，体现出外部监督所不具有的特征和优势，因此具有不可替代性。

可见，执法监督与效能监督所具有的特殊作用尚无法为现有的其他监督方式所涵盖。因此，监察体制改革后，通过何种方式发挥原执法监督、效能监督的作用，是当前政务处分与行政处分并行体制所面临的重要现实问题之一。

（二）如何明确监察机关与行政机关职责界限

根据“一事不二罚”原则，2019 年6 月1 日起实施的《公务员法》对公务员任免机关作出的处分与监察机关作出的政务处分进行了抽象的界分，其中第五十七条规定，“对公务员涉嫌职务违法和职务犯罪的，应当依法移送监察机关处理”。第六十一条规定，“公务员因违纪违法应当承担纪律责任的，依照本法给予处分或者由监察机关依法给予政务处分”，“对同一违纪违法行为，监察机关已经作出政务处分决定的，公务员所在机关不再给予处分”（《公务员法》第五十三条规定的十六项公务员“不得为”的行为，就是我国公务员所必须遵守的纪律的基本内容）。质言之，对于公务员涉嫌职务违法和职务犯罪的，只能由监察机关给予政务处分；对于公务员因违纪违法应当承担纪律责任的，可以由任免机关给予行政处分，也可以移送监察机关，并由监察机关给予政务处分。根据《监察法》《政务处分法》所规定的监察机关职能，监察机关是行使国家监察职能的专责机关，对所有行使公权力的公职人员进行监察，调查职务违法和职务犯罪。质言之，由监察机关作出政务处分的情形包含：公职人员职务违法行为、职务犯罪行为以及《政务处分法》第三章所规定的违法行为。

根据《公务员法》中关于行政机关何种情况下“应当移送监察机关”的规定以及监察机关自身职能进行分析，发现存在以下问题：其一，属于《公务员法》第五十三条规定的十六项违纪行为，但不属于应当由监察机关作出政务处分的情形时，如何处理规定不明。例如《公务员法》对于工作纪律规定“不得旷工或者因公外出、请假期满无正当理由逾期不归”，该项规定即不属于职务违法行为、职务犯罪行为或《政务处分法》第三章规定的违法行为，但属于公务员违纪行为的情形，根据《公务员法》，在这种情况出现时可以移送监察机关给予政务处分；但该行为又不属于应当受到政务处分的情形，此时是否存在实践上的适用矛盾？因而当涉及行政机关公务员违纪时，任免机关是否应当移送监察机关存疑。

其二，“职务违法”的情形与“违纪违法应当承担纪律责任”的情形都存在“违法”这一共同要素，如何界分“职务违法”与“违法应承担纪律责任”规定不明。二者是否存在交叉关系也未进行说明。如果这一问题无法得到解决，那么任免机关何时应当将案件移送监察机关，何时又可以主动作出处分决定就无从明确。对于这一问题，有学者提出，“职务违法行为应当专属于监察机关作出政务处分；一般违法行为应当专属于任免机关、单位作出处分；行为人同时具备职务违法行为和一般违法行为应当由监察机关作出政务处分。”[12]按照这种方式的确可以确定政务处分与行政处分适用的明确界限，但如果界限明确到一个确定行为仅可能出现一种处分结果，那行政处分与政务处分何以“并行”？笔者认为，此处所谓的界分“职务违法”与“违法应承担纪律责任”指的是任免机关何时“应当”移送监察机关，何时“可以”移送监察机关——是一种任免机关有无裁量权的界限，而非确定应当适用何种处分方式的界限。

（三）如何发挥两种处分并行体制的增益

在监察体制改革整合反腐资源的大背景下，要论证行政处分与政务处分作为两种可以选择适用的处分方式是否具有足够的必要性，除了证明二者并行不会导致现实问题外，还应当证明二者并行能够产生一定的“制度增益”，即达到“1+1>2”的效果。然而在现阶段，两种处分并行体制的增益尚未发挥。

国家监察体制改革基于监察权独立行使的改革理念将监察权从行政权当中“剥离”出来。[13]《监察法》规定：“监察委员会依照法律规定独立行使监察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”监察权的独立是保证其有效行使的重要前提，然而《监察法》具有内部制约措施多于外部制约措施、权力之间的制约相对薄弱、监察对象的权利设置相对薄弱的特征。[14]在实践中，过度强调监察机关行使职权的独立性，在某种程度上也会人为地导致监察机关与任免机关的信息不对称，衔接不连贯等问题。

这些问题在实践中限制了两种处分并行体制的潜在优势。其一，政务处分与行政处分并行的一大优势即两种处分可以“相互兜底”“资源共享”，发挥各自的独特功能。具体来说，行政机关公务员任免机关作为对其进行日常管理的机关，对于管理对象的违纪违法信息掌握更为充分，且较之于监察机关的监督更为日常化和全程性；而监察机关以其外部监督的属性更能保证处分的客观公正，一定程度上避免了同体监督可能产生的包庇等情况。但二者的适用方式是“选择性”的，即以作出处分的先后顺序为依据进行适用，但是这种处理原则或方法更偏重于操作技术，而未考虑处分双轨制存在的实际价值[15]，机械地以客观时间先后而非处分决定合理性、科学性为标准的选择，使得两种处分呈现一种绝对的平行关系。如果行政处分先于政务处分作出，而监察机关认为任免机关作出的行政处分决定违法或不当，尚且能够通过监察建议的方式进行纠正；但反之，如果政务处分先于行政处分作出，则该政务处分无论是否科学合理，均无审核途径及变更可能性，这是否会导致监察机关权力失去监督与制约？不仅如此，上述适用方式一旦失度，则可能使得并行体制走向三种困境，第一个困境是造成反腐资源的浪费。尽管《监察法实施条例》规定监察机关开展监察工作，可以依法提请有关部门、单位予以协助配合，但行政机关却无法主动请求监察机关进行信息交换。这就可能导致调查取证以及处分作出的过程重复，而最终的处理结果又只能择一适用，无疑会造成调查过程中人力物力的极大浪费；第二个困境是造成监督权力怠于行使。一旦任免机关与监察机关均希冀对方行使职能，则可能导致处分权怠于行使的情况；第三个困境是监察机关和任免机关、单位可能争夺惩戒管辖权。监察机关可能不顾主责主业，将惩戒管辖权从职务违法行为盲目扩大到所有违法行为；而任免机关、单位为了偏袒隶属的公职人员，可能争夺惩戒管辖权，在“一事不再罚”的情况下对违法公职人员作出“降格”处分。[16]

其二，政务处分与行政处分并行的另外一大优势体现在其相互制约上。一方面，监察机关可以通过监察建议的方式对任免机关“应当给予处分而未给予，或者给予的处分违法、不当”的情况进行纠正，监察建议能够直接产生法律效果；另一方面，尽管没有具有直接法律效果的制约手段，任免机关的处分权在某种程度上也能够起到使得监察机关谨慎用权的效果——为避免处分结果差异过大，监察机关会更大程度地提升政务处分决定的科学性。然而在实践中两种处分并未真正达到相互制约、确保处分决定科学性的效果。首先，任免机关对于监察机关的制约只能基于监察机关自觉性，这种制约实则是缺乏刚性的。其次，政务处分与行政处分并行还应当充分发挥两种处分各自的优势。行政处分的作出主体为行政机关公务员的任免机关、单位，出于对业务内容的了解，能够对其所辖公职人员的日常工作状况及工作效果进行及时、实质监督。因此，应当发挥任免机关的日常监督优势；而政务处分的作出主体监察机关与党的纪律检查机关合署办公，在坚持法治思维和法治方式的同时，应当促进执纪执法贯通，实现依纪监督和依法监察、适用纪律和适用法律有机融合，坚持惩前毖后、治病救人，运用惩戒与教育相结合的方式实现政治效果、法律效果和社会效果相统一。

（四）如何处理同一对象的不同违法行为

如前文所述，由监察机关作出的政务处分在性质上属于法律责任，但由行政机关作出的行政处分则属于纪律责任。因此，当行政机关与监察机关就同一对象的同一行为进行处分时，需要考虑的是选择何种主体作出的处分决定以及选择的标准问题，但当行政机关公务员的任免机关与监察机关就同一对象的不同违法违纪行为分别作出行政处分和政务处分时，需要考虑的则是两种不同主体作出的不同行政的处分如何衔接适用的问题。《政务处分法》第十五条以及《行政机关公务员处分条例》第十条分别就政务处分的并罚规则以及行政处分的并罚规则作出了规定，两种处分各自的并罚方式都是吸收与合并执行两种。上述规定对于单一的政务处分而言无疑是明确的，但对于行政处分与政务处分如何“并罚”的问题，却并未作出说明。

鉴于政务处分与行政处分都采用吸收与合并两种并罚规则且现有规范未就二者的并罚规则作出特殊规定，笔者认为对于政务处分与行政处分之间的并罚问题，可分为吸收与合并两种情形进行讨论。首先，需要吸收的情形主要体现为任免机关与监察机关同时对同一对象的不同行为分别作出了行政处分与政务处分，且其中一种处分的方式为“开除”。不考虑两种处分的性质，而从并罚原则的角度分析，此时显然应当采取吸收原则，即执行开除处分，而对于另一违法违纪行为的处分不执行。但值得注意的是，此时的“不执行”具有何种法律意义？此时被开除处分吸收的另一处分究竟被看作是“立案调查但不执行处分”还是直接视为该处分“不产生效力”。如果是前者，只能依据《政务处分法》第二十七条，对于已经离职的公职人员在履职期间有违法行为的不再给予政务处分，但是可以对其立案调查。但此条仅能为受到开除的行政处分（实际处于离职状态）的行政机关公务员，不再给予政务处分提供依据，若一行政机关公务员受到开除的政务处分，那其另一违法违纪行为应当受到的行政处分依据什么法律法规不再给予？而如果是后者，将另一处分视为“不产生效力”，那么只存在并行关系的政务处分与行政处分，又是基于什么权限否认对方的效力？其次，需要合并执行的情形主要体现为任免机关与监察机关对同一对象的不同行为分别给予了“开除”以下的行政处分与政务处分，此时《政务处分法》与《行政机关公务员处分条例》中对“并罚”有着类似规定，即应当给予撤职以下的多个相同种类处分，在一个处分期以上、多个处分期之和以下，决定处分期。这就使得政务处分与行政处分在具体合并方式上具有可操作性，亦有学者已经针对同一违法违纪行为适用两种处分的调试的具体执行方式作出了设计[17]。但在理论依据层面，分属纪律责任和法律责任的行政处分与政务处分如果合并，必然导致合并后的处分法律性质不明。因此，笔者认为行政处分与政务处分不能直接合并。

三、行政处分与政务处分并行的完善路径

（一）由行政机关承接原行政监察机关职能

如前所述，原行政监察机关部分职能空置是政务处分出现后的现实问题之一，且空置的执行监督与效能监察是有必要继续保留的。因此，现阶段所面临的问题在于，应当由什么机关来承接原行政监察机关的执行监督与效能监察职能。

为了使得执行监督与效能监察具有威慑力和执行力，有必要赋予行使上述监督职能的机关以相应的处分权，据此，有学者提出为了“强化执法监察和效能监察职能”，应当“在机构上整合行政监察和审计机关，组建监审合一的行政监督机构”[18]，即专门成立新的机构行使上述职权，然而“体系的融贯性观念会导致知识上的保守主义……体系也自然的秉承一种保守主义的态度：相对于较大的修正，一个较小的修正更受偏爱”[19]。因此，较之于成立新的机构并赋予其处分的权力，在现有能够对行政机关公务员作出处分的主体中择一行使执法监察职能以及效能监察职能似乎是更好的选择。当前，能够对行政机关公务员进行处分的主体，第一个是司法机关，该主体能够对其判处刑罚；第二个是党的纪律检查委员会，该主体能够对其给予党纪处分；第三个是任免机关，该主体能够对其作出行政处分；第四个是监察机关，该主体能够对其作出政务处分。

结合执法监察职能以及效能监察职能的自身特性，对上述四个具有处分权的主体进行进一步分析：一方面，上述两种职能原属于行政监察机关，在一定程度上具有内部监督的属性，即监督的内容倾向于具体的行政行为及其效果，这就要求监督具有内部性。司法机关作为外部监督的主体，只能就行政机关公务员的职务违法和职务犯罪行为给予刑罚处罚，而不能就行政行为的效果等具体方面作出处理，因此显然不适宜成为执法监察职能以及效能监察职能的行使主体；另一方面，行政机关公务员并非全部都具有党员身份，如果由党的纪律检查委员会来行使上述两项职能，必然会导致监察的“空白地带”。因此，党的纪律检查委员会也不宜成为执法监察职能以及效能监察职能的行使主体。加之上文已经论证，“从监察委员会作为‘专职反腐败工作机构’的性质定位，与监察对象之间的外部监督关系以及监察对象仅限于对人监督等特性来看，不宜整合这两种监察职能。”[20]

值得注意的是，监察体制改革前，行政处分的作出主体既可以是行政机关公务员的任免机关也可以是行政监察机关，根据《行政机关公务员处分条例》以及原《行政监察法》关于行政处分程序的规定，任免机关对违法违纪公务员做进一步调查时，应当询问有关工作人员以及所在单位监察机构的意见；监察机关也应当向本级人民政府或者上级监察机关提出监察情况报告。无论最终作出行政处分决定的主体是任免机关还是监察机关，在作出行政处分前的调查阶段，另一行政处分主体是参与其中的。因此，行政任免机关得以参与原行政监察机关进行的执行监督与效能监督的全过程中，对于这两项职能的作出程序十分了解。如此看来，行政机关是承接原行政监察机关执行监督与效能监督职能的最适格主体。

（二）通过行政处分的作出对监察机关行权进行实质监督

阿克顿说过，“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败。”如果监察权过大、过于集中，失去外部和内部的有效监督制约，它本身就可能转化为贪腐之源的一部分。监察权的良好行使，关键在发挥好其他权力机关对它的制约作用，并在其自身内建立有效的自我监督机制。[21]而我国监察机关受到的外部监督主要包括：人大监督、纪委监督与法院、检察院的制约。

首先，从人大监督的角度看。根据《宪法》和《监察法》的规定，国家监察委员会虽然受到人大监督，但不承担向人大报告工作的义务，因此人大对于监委的监督止于形式层面，无法就其工作的实质内容进行监督。不仅如此，根据《监察法实施条例》的规定，“履行人民代表大会职责的各级人民代表大会代表”属于监察机关的监察对象，尽管监察机关对于人大代表的监督仅是对其个人的监督而非对于作为机关整体的各级人民代表大会的监督，但从实践出发，这种“监督者同时也是被监督对象”的矛盾仍在一定程度上削弱了人大对于监察机关的监督力度。

其次，从纪委监督的角度看。理论上说党的纪委可以对具有党员身份的国家监委人员进行监督，并有权对其作出纪律处分，且纪委监委合署办公为纪委对监委工作的具体内容进行实质监督提供了可能性，但也正是因为纪委监委合署办公，采用“一套人马，两个牌子”的方式，虽然在形式上保留各自名称，但在实质上由于纪委监委组织机构全面融合，人员的重合导致纪委监督也无法完全发挥效力。

最后，从法院、检察院对监察机关的制约角度看。根据《宪法》第一百二十七条第二款以及《监察法》第四条第二款的规定，监察机关应当与“执法部门”“互相配合、互相制约”。然而实践中，由于纪委监委合署办公，法院、检察院中的具有党员身份的法官、检察官作为纪委的监督对象无法通过分工对纪委监委形成有效制约。且上述机关和部门与监察机关之间的制约大多停留在形式层面，即对监察机关行使监察权以及作出政务处分决定的过程进行制约，但对于一个政务处分决定的作出是否合理、科学，则缺乏实质监督。由此看来，监察机关的权力与其所受到的监督似乎不成正比。

有鉴于此，将行政机关作为对监察机关进行实质监督的主体最具可行性。一方面，从可能性的角度看，任免机关基于自身管理职能以及作出行政处分的需要，必然会对所管理对象的违法违纪事实以及相关法律法规所规定的对其进行处分的事由、方式等信息具有全面的掌握。且由于其作出的处分与政务处分并行，二者的依据、方式等内容实则是一致的。因此，任免机关具有对监察机关政务处分决定之科学性进行评价的可能性；另一方面，从必要性的角度看，由于行政处分与监察机关政务处分并行，为避免“一事二罚”的发生，有必要通过二者间对处分决定实质内容的相互监督，达到统一任免机关以及监察机关在认定违法违纪事实以及适用处分方式标准的效果。因此，综观我国当前能够对监察机关产生监督或制约效果的主体，能对监察机关以行政机关公务员为对象作出的政务处分决定作出实质监督的主体只有行政机关公务员的任免机关。

四、结论

监察体制改革后，政务处分与行政处分并行体制在实践中尚存在着职责不明、衔接不畅等问题，但鉴于承接行政监察职能以及制约监察机关的现实需要，有必要通过行政机关这一主体，起到承接行政监察的部分职能以及制约监察权的作用。因此，尽管监察体制改革后，政务处分已经覆盖全体公职人员，行政处分等由公职人员任免机关、单位作出的处分仍以其特殊功能无法完全被取代。既然行政处分与政务处分并行，与党纪处分、刑罚处罚共同构成处分体系已经是当前乃至今后很长一段时间的客观存在，如何通过制度构建等方式解决并行模式所带来的实践问题、发挥政务处分与行政处分并行的特殊优势便成为亟待吾人思考之命题。