比部是中国最早独立的政府审计机构

2022-01-06陈玺

文史杂志 2022年1期

陈玺

摘要：

古代“比”字带有法律相关的含义，曹魏时期产生于尚书省内其职掌相似于审计工作的“比部”，是中国独立的政府审计机构设置的开端。比部在魏晋南北朝时代一直就是具有一定的司法监督性质的独立的审计专门机构。比部审计制度发展到唐代，更加成熟与完善。唐代的比部脫离于户部四曹之外，作为一个较为特殊的财政机构，属于刑部所属四司之一。中国成熟的正规化的审计制度，乃是独立的审计机构以及行政监督与司法监督的结合体。

关键词：

比部;审计监督;职掌

我国有五千年的悠久历史。自出现国家审计制度开始，经过相关人员的不断探索，审计制度得到不断完善，逐渐形成成熟的、正规化的古代审计制度，即上计审计制度、比部审计制度和御史监察审计制度。比部审计制度起源于三国时期曹魏政权的“比部曹”，其职责相似于审计的勾检、稽核税赋收入和俸禄经费开支等工作。“比部曹”的设置，可以说是中国独立的政府审计机构设置的开始。

一、“比”与审计的关系

“比”是常见汉字，最早见于甲骨文。《说文》：“比，密也。”本义是夫妇并肩匹合，引申义为并列、亲近、挨近、相连接、勾结、等同、比较等义。比较有考校、核对之意。这就与现今的审查、核对、稽核的意义很相似了。

最早将“比”纳入政治是在西周时期，《尚书·周书·吕刑》载：“上下比罪，无僭乱辞，勿用不行”。可见远在西周，“比”就可以理解为“比对、比较”的意思，即可做比附论罪之意。《史记·张丞相列传》记载汉初的张苍曾“以比定律令”，说明在古代“比”字带有法律相关的含义，通过比较相似的法律规定去制定新的律令。

在先秦时期，如果遇到没有法律规定的情况，就用“比”的方式处理相关案例，即援引在此之前的相似案例作为判决依据。据李学勤《〈奏谳书〉解说（上）》，江陵张家山出土的汉简《奏谳书》所记载的惩治经济犯罪就有按“比”的方式判例的情况。[1]例如：

案例七，女子甄因为收受了奴顺等钱，虽然“不告发书”，女子甄仍然被判定为受赇枉法，奴顺等为行赇枉法。之所以做出这种判定，是因为“赇，以财物枉法相谢也”（《说文》六下）。两人不仅收受钱财，犯有逃亡罪，甄还诈称上书丞相以自赎，这是“枉法”。

案例十三，负责追捕的士吏贤没有捕到盗书逃亡的大夫，便将他的母亲拘禁了;在接受豚、酒等贿赂后，就将其开释了。事件暴露，士吏贤被处罚金4两。[2]

案例十四，高帝八年“十月己未，安陆承忠劾狱史平舍匿无名数大男子种一月”[3]。狱史平靠隐匿户口而牟取私利，对其处罚是“耐”，并降为隶奴。所谓“耐”，是当时一种剃掉胡须以示惩诫的刑罚。

由上可知，在汉代之前，在案例中，如果遇到没有具体的处理法规，就按“比”的方式，援引此前类似案例作为判决依据。这样看来，以“比”的方式处理案例的办法，其实早就存在，并且一直作为案例判决的一种依据。

二、比部审计的正式产生

追溯历史，在政府机构中出现比部，最早是在曹魏时期，中唐杜佑所撰《通典》卷二十三《职官五》记载：“魏尚书有比部曹，晋因之。”后来的政权都沿袭曹魏，设立了这个机构。

三国魏始设的“比部”﹐作为一种官制，系尚书列曹之一，职掌稽核簿籍，属于尚书省的一个办事机关。而最早记载“比部”的是初唐房玄龄等撰《晋书·职官志》。其曰：

尚书郎，西汉旧置四人，以分掌尚书。……及光武分尚书为六曹之后，合置三十四人，……至魏，尚书郎有殿中、吏部、驾部、金部、虞曹、比部、南主客、祠部、度支、库部、农部、水部、仪曹、三公、仓部、民曹、二千石、中兵、外兵、都兵、别兵、考功、定课，凡二十三郎。青龙二年，尚书陈矫奏置都官、骑兵，合凡二十五郎。每一郎缺，白试诸孝廉能结文案者五人，谨封奏其姓名以补之。及晋受命，武帝罢农部、定课，置直事、殿中、祠部、仪曹、吏部、三公、比部、金部、仓部、度支、都官、二千石、左民、右民、虞曹、屯田、起部、水部、左右主客、驾部、车部、库部、左右中兵、左右外兵、别兵、都兵、骑兵、左右士、北主客、南主客，为三十四曹郎。后又置运曹，凡三十五曹，置郎二十三人，更相统摄。及江左，无直事、右民、屯田、车部、别兵、都兵、骑兵、左右士、运曹十曹郎。康穆以后，又无虞曹、二千石二郎，但有殿中、祠部、吏部、仪曹、三公、比部、金部、仓部、度支、都官、左民、起部、水部、主客、驾部、库部、中兵、外兵十八曹郎。后又省主客、起部、水部，余十五曹云。[4]

这是“比部”第一次出现在正史的记载中。

《晋书·职官志》说，曹魏尚书省初设立了23个部曹，其中比部掌管审计工作。这样职司专一的机构，是中国具有独立意义的政府审计机构设置的开端。在魏明帝青龙二年（公元234年），曹魏在23个部曹的基础上又增设都官、骑兵二曹，比部曹没有变动，仍然以比部郎中为其长官，专门从事对度支、库部、仓部、民曹等财计部门的审计监督。这表明比部曹的基本职能就是专职审计。

之后的两晋，其职官体制的设置大多仿效魏制，比部曹已成为当时中央主要职能部门之一。设置比部以进行审计监督的方式，基本上是世代相因。在两晋时，虽然财计机构的设置经常发生变更，三十四曹、三十五曹、十曹、十八曹、十五曹……都出现过，但可以确定的是“比部曹”始终保留不废。

三、比部的主要职掌

正是因为“比部曹”始终存在，所以其审计的基本职能不断得到发展，从而逐步完善。

《宋书·百官志上》载：“尚书令，任总机衡;……吏部尚书领吏部、删定、三公、比部四曹;……度支尚书领度支、金部、仓部、起部四曹;……以三公、比部主法制;度支主算;……都官主军事、刑狱。”[5]

这是说，到南北朝的南朝刘宋时，因为比部曹改隶属于专主法治的吏部尚书，遂使比部曹的审计监督具备了司法职能。此后，齐、梁、陈诸朝均按刘宋的机构设置，内有比部曹，为尚书省吏部所辖，其执掌也是主法制，并兼有录事文书的职责。

南北朝时期的北朝后魏、北齐、后周等政权，均设置有隶属于都官尚书的比部，使审计的司法监督性质更为显著。

比部审计制度发展到唐代，更加成熟与完善，甚至可以说，比部得到了前所未有的“待遇”。唐代的比部在《百官志》中记载于刑部，它本是财政机构而又脱离于户部，表明它是一个较为特殊的、有行政监督与司法监督相结合的部门。

《唐律》规定了“勾检官”即审计人员的职责，由《比部格》《比部式》和《勾账式》等法规构成专门的审计法规。《唐六典》卷六《比部郎中员外郎》条中有这样的记载：“周知内外之经费而总句之。”这条记载表明，比部的基本职能就是对政府所有機构，包括中央各部门、地方、军镇等的所有收入、支出及物资等进行审计。这样的职责，使比部成为中国古代少有的常设、独立、专职，又隶属于司法部门的审计机构。

《新唐书·百官志一》载：“比部……掌句会内外赋敛、经费、俸禄、公廨、勋赐、赃赎、徒役课程、逋欠之物，及军资、械器、和籴、屯收所入。”[7]这是讲，比部这个部门在唐朝执掌的是政府的财务审查。它的职责：一是负责国家的收入、支出账目的审计工作;二是检查、审计各项预算的执行情况;三是勾征下一年度的征物数额、编制的财政预算及其审计。这些审计工作，都是维持国家财政正常循环运转的重要工作。

总之，我国古代独立审计组织的主要形式乃是比部制度。它使我国的审计历史迅速发展到外部审计阶段。入唐以后，经完善化、正规化后的中国古代社会的审计制度，已是独立的审计机构以及行政监督与司法监督的结合体。