行政协议救济路径探析

新疆大学法学院 陈紫娟

行政协议作为行政机关进行公共事务管理的新方式，是指行政主体为满足公共利益的需要以及实现行政管理的目的，同其相对人沟通商议，意思表示一致而达成的设立、变更或终止某种法律关系的协议。不同于以往传统的单方行政行为，双方在商榷交流中充分表达意见，促进双方相互理解，优化行政管理效能。

一、我国行政协议救济的现状

（一）侧重于对协议当事人权利的保护

出于在行政协议中，协议双方地位的不平等，公民、法人及其他组织往往处于相对弱势地位的考量，为尽可能平衡这种落差，2015年《行政诉讼法》第十二条第一款11项将行政协议作为受案对象，第七十八条规定在符合一定条件下，对协议当事人提供司法保护，最新《行政诉讼法司法解释》的第六十八条也有相应规定。除此之外，最新出台的《行政协议司法解释》就协议当事人的权利相较于以往法律及适用解释作出更为细致和全面的保障性规定。第一，明晰了协议的定义、范围和诉讼主体资格，有效合理地保证当事人的诉讼权利和其他合法权益；第二，坚持当事人的诉讼原则、全面管辖原则和充分赔偿原则，有利于为当事人参加诉讼提供便利条件，减轻诉讼负担，使个案尽可能地实现公正审判以及弥补协议给当事人造成的实际损失；第三，明确规定在不同情况下对行政协议的效力作出不同判决，在个人利益与公共利益中维持相对平衡；第四，规定针对行政主体行使优益权的合法性进行司法审查，防止行政主体利用该权力实施损害当事人利益的行为。

（二）行政机关的法律救济初步发展

行政机关依照法律规定被赋予优益权，这是由行政协议的行政属性决定的。其行使主要体现在行政机关在行政协议的订立与履行过程中享有监督、引导、指挥和制裁相对方的权力，甚至在一定条件下可以单方解除或终止协议。前者是为了行政协议能够依照约定实现相应的行政管理目的，后者的单方行为则需要受到严格限制，避免造成相对方利益受损的风险。第一，以协议妨碍公共利益和行政管理目标的实现或出现法律政策的重大调整为前提；第二，行政机关作出单方调整或解除是应当向相对方针对公共利益的详细情况进行说明；第三，行政机关的单方调整应当遵循比例原则，将由此调整给公共利益和相对方个人利益的损害等消极影响降到最低；第四，如果给相对方造成了损失，应当依法或依约定进行补偿。现实中有不少因优益权行使，相对方诉至法院的情况发生，如在“何胜贵诉贵州省铜仁市碧江区人民政府、贵州省铜仁市碧江区灯塔街道办事处房屋征收补偿协议一案”中，因政府城市规划出现政策调整，双方在房屋征收补偿中异地安置的约定被废止。

在《行政协议司法解释》公布之前，出现协议当事人不作为的情形时，不存在行政机关救济一说更遑论救济途径，我国行政法仅规定协议当事人有权起诉履行存在瑕疵的行政主体，而协议的行政主体一方不具有行政诉讼的原告主体资格，不能就行政当事人履行瑕疵提请诉讼救济。在这种情形下，国内不少学者认为，行政协议双方的法律救济并不公允，对当事人的保护过于侧重，行政主体的权利也需要一定救济途径，法律救济的两极分化，最终会造成公共利益的损害等，因此，学界针对行政机关救济提出不同途径和解决办法，如行政诉讼救济、民事诉讼救济和行政制裁救济。除此之外，也有的学者提出，通过仲裁或调解的方式救济协议的履行。

行政机关救济在立法上的缺失导致在司法实务中，针对行政协议发生“官告民”案件人民法院没有相应的处理标准，就会导致“同案不同判”，影响司法公正。比如在“浙江省平阳县国土局诉该县美得公司行政协议纠纷案”中法院以“不属于民事诉讼受案范围”为由驳回起诉，而在“巫山县抱龙镇政府诉扶江行政协议纠纷案”中，法院依据民事诉讼法判决协议相对人承担违约责任。直到《行政协议司法解释》第24条规定的出现，行政机关才有了相应的行政协议救济方式：行政协议相对人不履行义务时，首先，行政机关对其进行催告；其次，若催告后仍不履行，行政机关享有法律法规赋予的优益权的，可以依法作出处理决定，没有被赋予的优益权的可以作出要求履行的书面决定；最后，若相对人收到决定后在一定期限内既没有申请复议、提起诉讼，也不履行的，行政机关可以向法院申请非诉执行。法院全面审查协议认为合法，且协议内容具有可执行性，则准予执行。该规定具有一定的合理性，一方面，行政机关先自行处理有利于提高协议履行效率，减轻司法负担，避免司法资源的浪费；另一方面，最后申请法院非诉执行，显现出我国司法救济的被动性，同时由司法机关对协议进行合法性审查，体现了公正价值，提升了协议当事人的信赖度。

（三）行政协议第三人权利救济的缺失

我国有关行政协议的规定主要是围绕行政机关和协议相对人，对于协议双方以外的第三人的规定较少，至于第三人的权利救济更是几乎空白。我国《宪法》规定了公民因国家机关及其工作人员的侵害受损时有取得赔偿的权利。这也为行政协议第三人获得权利救济提供宪法支撑，《行政诉讼法》第二十五条规定利害关系人同样享有诉权，可以作为协议第三人寻求司法救济的法律支撑，第十二条第一款的第5项，为承租人作为第三人对房屋征收征用补偿决定不服提起诉讼提供可能，第8项则作为协议第三人认为有关行政协议致使排除限制竞争后果的发生损害其个人利益而提起诉讼的法律依据。至于新公布的《行政协议司法解释》并未针对协议第三人的权利救济作出相应规定。

可见，我国对于协议第三人权益的保护尚且处于摸索阶段，尽管实务中已出现相应问题，但我国的学术研究和立法领域对此仍关注较少，未形成科学系统的理论构架和立法准备，我国的行政协议第三人权利救济之路任重而道远。

二、我国行政协议救济的不足

（一）协议的诉讼范围尚待明确

就最新的《行政协议司法解释》来看，我国采取“概括+列举”的方法界定受诉范围内的行政协议，除了第一条的总体归纳概括外，第二条列举了具体五种协议以及规定了“其他行政协议”的兜底条款，尽管看似面面俱到，但其中的“其他行政协议”的范围并不好把握，在实际运用中带来难度很大。我国实务中除法律明确规定的五种协议外，还包括有科研合同、公益捐赠合同、行政奖励合同、政策采购合同、政策信贷合同等，对于这些合同适用何种诉讼程序仍未有切实规定。

另一方面，从司法实践来看，这种规定不明确性也就决定了裁判标准和范围的界定不明确，在实际上赋予了司法机关较大的自由裁量权，这就会导致同类型的案件在不同法院由不同法官审理会作出不同的处理，不符合法治中的公正价值，稍有不慎都将会损害公众对司法的信任。除此之外，未对这种裁量权进行限制约束，可能会滋生腐败，给协议相对人的利益带来损害。

（二）制裁权的行使缺乏公众监督

行政协议与民事合同的显著区别之一就在于前者会影响到公共利益的实现，也就会涉及不特定第三人的利益，因此，从维护公民合法权益的角度出发，行政机关行使制裁权力时，应当保障公民的知情权和监督权，通过一定的程序机制设计，将权力纳入社会监督的范围内，确保制裁权依法行使、合理行使，推动法治政府的建立健全，防止权力滋生腐败，维护协议相对人权益以及公共利益。

目前，我国法律规定行政机关享有优益权包括其中的制裁权，但尚未对该权力的制约和监督方面加以规定，因此还需要对此进一步完善。

（三）协议第三人的权益救济欠缺明确的法律规范

在房屋征收补偿中，承租人合法权益的保障问题在2015年修改《行政诉讼法》实现发展，规定其可作为利害关系人对征收补偿协议有异议的，享有诉讼资格，也可在行政相对人提起的诉讼中作为第三人参加。相比以往，这次修改对于协议第三人权利救济具有重要意义。

但在这方面的救济我国法律还尚处于初步阶段，虽然《行政诉讼法》为协议第三人提供了司法救济途径，但在实践中协议第三人采取司法手段前的其他救济途径并完善，比如根据我国现行法律法规的规定，一方面在征收补偿中与征收人对话商榷的听证或评估等环节，承租人的可参与度普遍不高，这实际上阻碍了其就征收补偿对自身利益影响的知情权和表达权的充分行使；另一方面，承租人针对房屋征收给自己造成的利益损失尚没有明确的法律依据赋予其向出租人请求补偿的权利，在实务中承租人往往最终自行承担。完善立法为协议第三人权利救济确定相应权利范围和操作程序依据势在必行。

三、行政协议权利救济的完善建议

（一）进一步明晰和扩大协议的受案范围

正如前文所述，我国行政协议受案范围不够明晰，实务中出现的其他行政协议种类未被明确列入其中，在司法实践中容易造成混乱，因此，我国立法有必要拓宽在行政协议方面的受案范围，依据司法实践中积累相关经验以及具有指导意义和参考价值的司法案例，将其他种类的协议参考各方面因素和实际情况进行筛选，明确规定在受案范围中，为法院审理相关案件提供统一的裁判依据，提高行政审判效率的同时切实保障了协议相对人的利益。

（二）完善行政机关先行处理机制

《行政协议司法解释》第24条实际上是为行政机关的法律救济提供明确的法律依据，防止因协议相对方不作为给公共利益带来损害。但同时，正因为其中也会涉及不特定第三人的利益，因此应当建立制裁公告制度，在制裁对相对人前，将行政协议中与公众利益息息相关的信息、协议履行的进展以及行政机关的制裁措施通过一定方式向社会公告，保障公民的知情权和监督权，同时也是采取另一种方式督促协议相对人作为，实现协议订立目的。

（三）弥补协议第三人权利救济法律空缺

为构建和完善我国的法治体系，为公民、法人和其他组织提供更为全面的权利保障，有必要为受到行政协议影响的第三人提供合理健全的救济途径。可以在法律规定中为符合一定条件的协议第三人增设相应的程序权利，比如针对房屋征收补偿协议，承租人被告知与其相关信息的权利、参与相应听证的权利以及对协议中涉及自身利益部分与征收方沟通商榷的权利等，在法定程序中为协议第三人争取和维护自身权益提供机会和条件。