合村并居背景下能人治理幻象与重构

2022-01-01浙江师范大学岳忆菲

区域治理 2021年6期

浙江师范大学岳忆菲

自2018年10月起，金华市开始进行大规模的合村并居，在短短两个月内，撤并行政村1600余个，数量缩减比例达35.8%，真正将乡村改革落在实处。

2018年11月19日，金东区曹宅镇召开了行政村规模调整动员部署会，溪头村、安村等五个人口少于300人的独立小村落被纳入其中，成为改造对象。

为促进五村和如一家，陈书记根据金东区委区政府提出的五联工程，让五和村村民在生活上形成集聚。同时，又利用自己经营企业时的人脉关系拉取部分企业的项目，推动五和村集体经济的发展。然而在一切发展向好之际，合并后的村庄开始出现资方只认溪头村而非五和村，部分村民意识涣散，不自称五和村民等新现象。在权力与资本的双重压力下，能人治理将如何有效实施？五和村的合并发展之行路在何方？在合村并居背景下的五和村村庄治理经验，又何以复制推广？

一、文献综述

（一）契约治理

契约治理伴随着交易的产生而产生，通过“具有法律约束力的书面正式契约，详细规定了合作中各方责任与义务”①，Lusch和Brown认为，契约治理是一种正式的治理工具和手段。从本质上来讲，是对签约方机会主义行为的约束,使之能够诚实履约,从而实现利益最大化。

但是，作为契约人最重要的行为假定,有限理性和追求私利的存在使得法律制度不可能十分完善,契约设计的约束条件也不可能预测到未来所有的状况。“在研究过程中，许多学者发现，由于交易主体有限理性和资产专用性、交易不确定性等交易特性以及契约不完全性等因素的影响，仅仅依靠契约治理并不能得到完全理想的效果。”②由于法律约束制度不全、契约主体履行契约的监督机制不强、契约履行的标准预见性不足等因素，契约治理同时存在着制度困境、契约困境、执行困境、信任困境等局限。

（二）关系治理

关系在本文主要指人际关系。关系治理起源于美国当代契约法专家麦克尼尔的关系契约理论，伴随着契约治理对现实的解释无力产生，通常被视为一种与正式契约治理相对应的非正式契约治理。作为一种有别于契约治理的特殊管理模式，关系治理“通过社会关系与共享规范来实现对组之间关系的治理”，强调人与人之间的相互信赖与合作,彼此之间关系网交叉构成一道和谐的秩序。

（三）契约治理与关系治理的耦合

在整个管理科学领域，契约治理与关系治理之间存在着“替代说”和“互补说”的重大分歧。“替代说”认为，契约治理与关系治理有着相似的功能，契约机制本身是对关系治理信任机制的抑制，从而形成了替代关系。

与之相对的，是提出“相互补充、相互促进”主张的“互补说”。正如纳比尔·阿拉加所指，“在任何给定的契约中,行为的某些方面由明确的契约来治理,而其他的方面则由替代性工具来治理”。③关系治理中的信任与声誉机制是区别于法律约束的柔性保障，契约治理中的风险共担机制也为关系治理的信任机制提供了强力后盾。两种不同机制的组合，会形成一种局限补偿、效用支持的合作状态，这在一定程度上论证了我国当前乡村治理中的“刚柔并济”措施是具有可行性的。

二、金华五和村案例描述

地处金华市金东区曹宅镇的五和村，是一个由五个自然村合并而成的行政村。五和村以服务社区居民、承接社区服务事务、整合资源、培育孵化社区社会组织为宗旨。2020年，笔者先后四次进村进行调研，对合并后的五和村新村进行了实地调研，并与时任的陈书记、党员联系户、当地村民进行交流访谈。

尽管五和村发展势头良好，但是精英治理的局限性注定五和村的效能价值只是相对良好。乡村是多主体的聚合、多利益的融合，不同的主体思考同一问题的立场、视角不同，往往会在利益需求方面产生矛盾与冲突。当村民的需求得不到及时回馈，矛盾得不到根本解决，乡村精英的权威基础就可能发生动摇，精英治理形态不稳定，消极作用显露，进而阻碍了村庄的发展。

（一）集体主义与自我主义的价值冲突

陈书记立足整体发展视角，而村民以个人利益为出发点。陈书记与村民之间的冲突，实质上就是集体主义和自我主义的冲突，两者间的博弈存在必然性。集体主义理念一直被我国倡导，其具体要求之一是个人利益服从于整体利益。正如马克思所言：只有在集体中才有可能有个人自由。只有整体发展起来，个人才有可能实现自我发展。但这一理念难以被广大农村地区所真正理解并践行。费孝通先生在其著作《乡土中国》中讲到，我们所有的是自我主义，一切价值是以“己”作为中心的主义。而我们的社会网络恰如一圈圈推出去的水波纹，离“己”这一中心越远的圈，联系越少，关系也越弱。新合并的五和村迫切需要全村上下共同推动建设，只是如何实现自我主义的消解，让集体主义的力量与价值得以发挥呢？

（二）新团队的形成与旧势力的遗留

在我国积极推进行政村合并的大环境下，合村并居带来的直接影响就是行政人员的减少与换届。五和村村委改组，职位由33个精简为9个。落选的村委不仅失落，还可能因为行政授权的骤然消失而产生不平衡的心理，该群体不仅会降低对村庄事务的支持力度，甚至可能形成一定的小团体，借助个人的权威、人脉等非正式权力与村领导班子进行对立。

新村委外部受到旧势力的影响，内部也经历着磨合阵痛。新任村干部来自各个自然村，熟悉程度不高，彼此之间的信任度与配合度不高。权威主体逐渐多元在某种程度上契合了民主化治理的发展趋势，但当多个权威主体由于思想不统一、彼此竞争导致精英力量难以凝聚、矛盾处理效率下降，就会影响村庄的稳定性。

新团体尚未彻底凝聚，旧势力余威犹在，面对五和村换届风波下隐藏的危机，如何把握“新”与“旧”“稳”与“冲”之间的平衡，如何团结体制内外精英力量支持村庄的治理工作，这是一个巨大的挑战。

（三）现实矛盾的特殊性与能人经验的扬弃

基于新时代公众治理范式的内在要求，乡村基层治理注重民主机制的创建。尽管五和村的村民参与治理程度不高，但村民作为公民主体，有权为自身利益需求发声。

陈书记在落实环境改造等项目的过程中，试图通过自上而下的高效执行体系，追求利益优先、结果导向的工具理性，实现低投入与高回报。但事实上，由于村民意愿与村委意愿不相符，村民并不配合村委号召。

中国传统的乡土社会是一个熟人社会，政策的推行与落实、秩序的生成与维系更多依靠的是人情关系。正如孙立平所说：“在治理乡村时，人情、面子等‘正式权力的非正式运用’可以达成目的”。村干部灵活运用“情面互换”的乡村治理“土方法”可以保持干群和谐，在推动村庄治理方面发挥举足轻重的作用。然而，在新农村建设基金使用问题上，由于村民短期利益追求与村庄长期利益需求不相符，乡情未能换来村民与村干部之间的“情面互换”。

好的治理在于公共利益最大化，那么，面对五和村与村民的利益分离与需求异位，常态精英治理又如何借助“土办法”的扬弃稳步向民主化治理过渡，成为五和村发展路上的新问题。

三、五和村困境反思及治理模式优化

当常态精英治理难以应对村庄发展过程中出现的种种矛盾，不妨转换治理视角，尝试通过契约治理与关系治理，调和体制内乡村精英、体制外乡村精英与普通村民之间的关系，刚柔并济，最大限度地团结村庄力量，实现村庄利益最大化。

（一）明确顾问团的属性、地位和权责

回顾五和村治理的过程，精英权威在其中发挥了很大作用。将契约治理引入乡村，从某种程度上讲，就是将精英权威带来的权力影响，通过正式的契约制度合法化。

落选村委作为各原自然村的精英，相较于普通村民，在村庄社会关系中处于中心位置，拥有更多的优势资源，从而形成了某种权威，能够对村庄其他成员产生影响。

此时成立顾问团，让落选干部以及乡贤能人们参与村庄治理，一方面可以为这些精英人物提供满足其自身价值追求的途径，安抚落选者的心态，争取体制外乡村精英的支持，另一方面也可以凝聚村庄可用力量，为村庄发展提供新思路、新视角，缓和现实矛盾，完善政策项目的实施。

站在契约治理角度，建立顾问团，就是将合情合理的东西合法化。简而言之，就是要建立一定的规章制度，明确顾问团的属性、地位和权责，将根据乡村社会关系建立的非正式顾问团通过正式的方式固定下来，进而获得政府与村民的认可，推动顾问团的长久发展。

（二）充分发挥乡规民约在乡村治理中的软法价值

乡规民约是一项重要的乡村自治制度形态。它由村民群众集体协商制定并共同遵守，其内容包含了乡村生活的各个方面，在乡村治理过程中发挥了非常重要的作用。

不同于正式的契约制度，乡规民约具有软法的实施机制，以关系治理的信赖与声誉机制为底色，汇入了软法的生命力，能够以一种柔性的约束力，而非国家强制力对乡村进行治理。

五和村合村不久，村民对其认同度和归属感都不强。因此，鉴于乡规民约中蕴含的软法价值，制定专属于五和村的乡规民约，将助力五和村的整体性发展。具体来讲，首先，能够强化村民的“共同体意识”，且于无形之中突出了集体主义的重要性。其次，在五和村这一环境中，柔性的治理方式同样能够产生强有力的约束力。最后，乡规民约还能节约国家的治理成本。因为乡规民约是由村民协商制定的，在实施过程中，村民更为熟悉也更有积极性来参与监督，以村干部为代表的乡村精英在此则扮演“守夜人”的角色，既省力有效，又能强化自身权威。

（三）刚柔并济，激发乡村的造血功能

2018年中央一号文件提出：“乡村振兴，治理有效是基础。”要实现基层乡村的有效治理，必须正确认识“柔”与“刚”的关系。所谓“刚”，是指契约治理，亦是指“法”。“契约式治理是一种缔约双方互动的过程，本质上就是一种特定的合作关系，是一个治理体系结构。”村民与村委建立“对等式”的契约关系，打破传统“命令式”的政府行为模式，培育乡村多元主体性，建构村民话语权。所谓“柔”，是指关系治理。“关系治理通常被视为一种与正式契约治理相对应的非正式契约治理”,在政府治理领域与创建民主治理现代机制、推动村社善治立场一致。

由此可见，基层乡村治理需要“刚柔并济”，充分尊重与村民的契约关系，巧妙运用“巧手段”与“软手段”，在刚性治理的结构框架下有机嵌入柔性治理，运用心灵治理技术、情感治理技术和缘情治理技术等一系列柔性的操作化，找到村民间的最大公约数，充分发挥五和村共同体的团体智慧与主题积极性，画出村庄治理的最大同心圆。