北京市昌平区“吹哨报到”改革的经验与启示

中共昌平区委党校 李月亮

习近平总书记在党的十九大报告中明确强调“推动社会治理重心向基层下移，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”，[1]为基层社会治理指明方向。昌平区作为京北创新基地和科教新区，随着城市化进程不断推进，人口快速聚集，职住不平衡、交通拥堵现象愈发严重，民生服务短板突出，基层群众呼声诉求强烈，打破传统基层治理模式，推进城市精细化管理迫在眉睫。昌平区以党建引领镇街管理体制机制创新为抓手，持续推动治理重心下移、工作力量下沉、逐步解决基层治理“最后一公里”难题。

一、昌平区“吹哨报到”改革的主要做法

（一）加强党组织对基层社会治理统筹领导

在“吹哨报到”改革实践中，昌平区持续深化党建引领，确保“哨声响亮”，区级层面，健全完善区委党建领导小组议事规则和管理机制，建立完善月调度、周通报、不定期现场拉练工作机制；镇街层面，加强镇街党（工）委领导作用，建立镇街社区、单位和各行业领域党组织互联互动机制，实现组织共建、资源共享、机制衔接、功能优化；社区层面，加强基层党组织对各类组织和社区各项工作的领导，提高社区党组织书记、居委会主任“一肩挑”比例，推进党员社区民警兼任社区党组织副书记。

（二）构建简约高效的基层治理管理体制

按照扁平化、综合化、高效化的理念，昌平区启动镇街“大部制”试点改革，实行“6+1+3”模式，镇街设置6部，即综合保障部、党群工作部、社区建设部、民生保障部、社区平安部、城市管理部；1队即镇街综合执法队，采用“1+5+N”形式，以城管执法队为基础，公安、消防、交通、工商、食药等5个部门常驻1至2人，房管、规划国土、园林、文化等部门明确专人负责，随叫随到，确保职能部门执法力量下沉到街乡，形成治理能力聚集；3中心即市民活动中心、市民诉求处置中心、便民服务中心。新成立的部门由原镇街科室整合而成，打破科室壁垒，以大部门为单位，实现资源统筹管理使用，明确部门之间协调解决综合性事项处理流程。

（三）明责赋权推动治理力量下沉增效

昌平区全力推进“吹哨报到”改革和街道工作，制定下发《昌平区2019年度街道工作重点任务清单》《昌平区关于深化党建引领“镇街吹哨、部门报到”改革的实施方案》，明确街道工作35项重点任务和“吹哨报到”改革工作19项具体任务。试点推动部门向街道下放“六权”工作，制定镇街相关职责清单、权力清单和操作规范，修订完善街道议事规则和决策程序，抓好街道党工委和办事处职责清单落实。通过制定责权清单，进一步明确镇街的功能定位和工作责任，理顺条块责权关系，落实镇街对部门及其派出机构的考评制度，精简各类督查考核，引导镇街聚焦主责主业。

（四）完善综合考核评价体系

昌平区加大基层考核评价制度创新力度，建立完善党建统领综合考评体系，改变过去区职能部门对镇街单向考评方式，调整考评价值导向，在对镇街下沉赋权的同时，实现治理主体对派驻职能部门进行同步考核，考核内容严格对表对标市区两级中心任务，改革过程中注重考核框架一致性，统一从党的建设、全面履职、效果评价三个方面，对相关职能部门在领导力、执行力、影响力等框架内实施一体化考评。

二、昌平区“吹哨报到”改革面临的现实困境

（一）对“吹哨报到”认识不到位

对“吹哨报到”工作理解表面化，认识不到位，责任意识有待加强。镇街层面，有的认为“吹哨报到”就是让职能部门来解决问题，“我吹哨，你来管”把责任问题都推向职能部门，自己来当甩手掌柜。职能部门层面，有的认为基层问题就应该属地管理，“你吹哨，我配合”，认为到镇街报到后遇到的问题大多是难事、不好办的事，因此有畏难情绪，不敢办事，或者因怕出错而不作为，对工作理解存在偏差，认为“吹哨才管，不吹不管”。

（二）实体化综合执法平台发挥作用不够

综合执法队，各街道均已组建，但有的街道将“综合执法队”与“实体化综合执法平台”概念混淆，有的街道未实现“联合执法”向“综合执法”转变，职能部门在责任定位、工作开展等操作层面应加强业务统筹指导，明晰问题，制定针对性政策措施，提供机制保障。社区层面，议事沟通协调、强化社区自治能力有待提升。有关职能部门下沉镇街解决问题的力度不够，综合执法平台人员力量不足、机制运行不畅，老旧小区、背街小巷私搭乱建，公共道路违停乱放，道路损坏等群众反映家门口的问题部分还没有得到及时有效解决。

（三）基层党组织统筹协调能力不强

基层党组织在推进社区治理工作时主责主业意识不强，职责职权划分不明，统筹协调功能不足。一些社区党组织缺乏组织力，政治功能和服务功能不突出，难以有效领导辖区内的治理工作。有的认为党建引领“吹哨报到”就是党组织包办一切，片面强调党的一元化领导，忽视了社区治理需要多元化进行。同时，不少基层党组织干部存在本领恐慌，领导社区治理能力不足，陷入了“新办法不会用，老办法不管用，硬办法不敢用，软办法不顶用”的困境。

三、深化党建引领“吹哨报到”改革的对策建议

（一）提高政治站位，以深化党建引领为改革主干线

紧紧扭住党建引领基层治理这条主线，充分发挥党组织的政治优势、组织优势为基层治理提供核心驱动力、强大整合力和坚强保障力。基层党组织是基层治理的“领头雁”，要始终把基层党组织放在基层治理的领导核心位置，发挥好党领导全局、协调各方的作用，积极将社会多元、分散的资源要素纳入到基层治理体系框架内，正确处理好党建引领与多元共治的关系，持续发挥党建引领作用，构建服务型党组织，在基层治理过程中避免因党组织大包大揽而出现党进民退现象，通过改善党对基层工作的领导方式，回应百姓诉求，践行为人民服务宗旨，走好群众路线，基层党组织要善于把党的主张通过社会协商等方式转化为社区治理工作实践，善于将组织意图通过多元共治，转换成各类组织参与治理，引导社会各界力量深度融入社区治理和服务，共商区域发展，共同服务百姓，共建社区家园。

（二）强化基层导向，以提高群众满意度为改革落脚点

国家领导人强调坚持以人民为中心的思想，强调我们党就是为人民服务的政党，为民的事无小事，要把群众关心的事和关系群众切身利益的事办好。[2]基层治理坚持“民有所呼、我有所应”，以基层群众关心的问题为导向，有效回应人民诉求，依托“12345”市民热线和“北京昌平”APP问政平台等，及时收集基层上报的问题和发现群众反映强烈的难事，每月对区属部门“12345”市民服务热线办理情况进行综合评分排名，倒逼职能部门担当作为、主动治理。每月对社区（村）“12345”市民服务热线办理情况进行综合评分排名，对排名靠后的社区（村），镇街党工委要责成其立即整改，并深入一线调查核实，真实了解问题成因，尤其是对于一些高频问题进行综合分析研判，明确各项问题诉求的责任主体，属社区（村）职责范围内的由社区依托“五方共建”机制协调解决，镇街职责范围内的由镇街自行协调解决，镇街职责范围外的要及时运用“吹哨报到”工作机制，统筹协调相关职能部门办理，并明确报到部门的责任、具体措施和办理时限。

（三）依托数据管理，以提升城市精细化管理水平为改革风向标

随着经济发展模式从粗放型增长转向集约型增长，社会治理也需要从粗放型管理向精细化治理转变。习近平总书记在北京考察时强调：“城市管理要像绣花一样精细。越是超大城市，管理越要精细。”精细化管理是指以构建现代化的城市治理体系为核心、以数字化和智能化技术为手段，形成城市治理系统化和精细化的长效机制，从而实现城市各领域、各区域单元精确、高效、协同运行。[3]大城市精细化管理需要全面、精准、科学的基础数据作为支持，要做好这项工作需要掌握大量的数据信息，运用数据进行决策、管理、创新，只有掌握了大量数据信息，做到心中有“数”，工作才能更加符合实际、符合民意。通过运用大数据技术为城市体检，加强城市积淀，广泛收集数据信息，运用专业手段进行加工制作，能够帮助我们更好地弄清楚各方面情况，进而实现基于数据的科学决策、精准治理，有效弥补工作中的不足，提高城市建设、社会治理和公共服务水平，打通城市基层治理的“神经末梢”。

（四）聚集共治资源，以基层治理提质增效为改革“牛鼻子”

全力构建“一元多核”基层治理新体系，整合基层力量推动多元对接，组织发动基层党支部和社区力量参与基层治理，深化“两队一星”工作机制，充实在职党员心愿认领队、组团服务队伍，继续推动在职党员回社区开展多种形式的志愿服务。健全社区“五方共建”工作机制，坚持以社区党组织为核心，引导党支部、居委会、业委会、物业以及社会组织共建共治共享。发挥社区党建协调委员会作用，定期组织社区两委、居民代表、业委会委员、物业代表及社会组织代表共同发力，找准群众关心的热点、难点问题，引导基层通过自主协商的方式决定解决基层社区事务。持续深化“回天有我”社会服务活动，建立区级职能部门参与“回天有我”社会服务活动长效机制，通过“部门列单、社区点单”模式，对接社区服务需求。搭建“回天有我”线上互动平台，动员群众积极参与“我看、我说、我做、我学习、我志愿”等模块化活动，开展线上“求计问策”。创建回天基层社会组织创新示范区，引进培育社会组织，建立镇街社会服务支持中心，组织社区八大员志愿服务队，着力构建区、镇街、社区三级社会组织培育体系。