关于征地制度改革的若干问题思考

重庆市规划和自然资源调查监测院 熊思鸿，宇德良

一、引言

近年来，随着工业化和城镇化进程的不断推进，用地需求日益增长，现行征地制度的弊端愈发凸显，一是征地范围不明确，缺乏对“公共利益”的明确认定标准，实践中地方政府滥用征地权的现象时有发生；二是征地程序不规范，征地工作透明度不够，特别是缺乏批准前协商程序，农民知情权、参与权、监督权无法充分保障；三是征地补偿不合理，补偿内容不科学，标准严重滞后，农民长远生计无法得到合理保障[1]。在此背景下，征地引发的社会纠纷，逐渐成为基层政府面临的重要问题，土地征收制度改革也持续成为我国社会的热点和难点问题[2]。

我国征地制度改革一直在社会经济发展中同步探索、不断完善，历经了早期土地改革和集体化时期的初步探索、改革开放初期的推进深化、1998年《土地管理法》修改至今的发展完善等阶段。2015年，为顺应新时代新要求，赋予农民更多财产权利，更好地保护农民合法权益，国家启动了农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度三项改革试点工作[3]。随着改革试点工作的不断推进，土地征收制度改革在缩小征地范围、规范征地程序和完善多元保障机制等方面均取得了积极成效[4]，为2019年《土地管理法》修法及相关配套法规的制定，积累了丰富的实践经验。2019年8月，十三届全国人大常委会第十二次会议表决通过了关于修改土地管理法的决定，标志着我国土地征地制度在法律上得到进一步完善。

二、修法及其对土地征收的影响

本次征地修法主要涵盖了缩小征地范围、调整征收程序和完善征地补偿安置等，通过系统梳理全国12省市的征地制度改革经验，总结认为此次修法将对未来土地征收产生以下几方面影响。

（一）征地范围方面

1.公共利益认定及裁决机制亟待完善

新法明确了征收的前提“为了公共利益的需要”，列举了5大类公共利益目录和1类兜底条款，并规定了征地范围应符合“国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划、专项规划及国民经济和社会发展年度计划”，但未对“公共利益”的认定程序及审查裁决进行规定。针对现实土地利用中出现的新型产业用地类型或城市规划区内成片开发的“公共利益”界定争议时，如何对其是否符合“公共利益”进行判定，需要在制度层面进行完善。

2.供地统筹与用地保障问题

新法实施后，原有的单一国有建设用地供应将转变为入市和征收的“双轨制”供应，但“公共利益”这一征收前提导致地方政府征收主动权与强制权有所弱化。而农村集体经营性建设用地入市范围仅限定于工业、商业等经营性用地，且多分布零散，规模化利用难度大。在当前农村集体经营性建设用地区域总量差异大、碎片化利用突出和未来征地范围缩减背景下，需处理好新型城镇化用地保障与供地统筹问题。

3.“成片开发”用地审批问题

结合新法与《土地管理法实施条例》对“成片开发”的界定：“城镇建设用地范围内政府统一配套基础设施、市政公用设施，组织实施的生产生活等综合性开发建设情形，须由县级以上人民政府编制成片开发建设方案，并报省级以上人民政府批准”。即原有“城镇建设用地范围内”可采取全域征收用地的，现需编制“成片开发”建设方案并报请省级以上人民政府批准。因此，未来城镇建设用地范围内包含商品房开发及其配套的生活娱乐、基础综合设施用地的，须符合国民经济和社会发展规划并经省级以上政府批准后方可实施征收。

（二）征地程序及农户利益保障方面

新法在征收程序中新增了“社会稳定风险评估”内容，并将公共利益认定、征地公告、补偿登记、协议签订等程序前置。将现行征地报批前“告知-确认-听证”和报批后“两公告一登记”调整为报批前“土地现状调查、稳定风险评估、补偿安置方案公告、听证、补偿登记、签订协议”，报批后“补偿安置决定、发放费用”。通过征地程序的调整，保障了农村集体经济组织、被征地农民及相关利益主体的民主参与权、监督权和话语权，但也带来了一些问题。一方面，可能导致整体征地工作周期延长，经对新法征地程序的初步测算，共涉及17个责任单位或利益主体、21个工作环节。另一方面，失地农民可对征地项目报批前的各个环节分别进行协商、复议和行政诉讼，一定程度上加大征收实施主体的协调、行政复议和诉讼压力。

（三）征地补偿分配方面

新法在补偿方式上统一采用区片综合地价，将现行的“原用途补偿”修改为“综合考虑原用途、土地资源条件、土地产值、土地区位、土地供求关系、人口以及经济社会发展水平”的补偿，初步实现了补偿方式由原用途单一因素向多因素转变。另外，新增了农村村民住宅补偿和社会保障费，为失地农户构建起更加完善的补偿保障体系。

1.供地格局调整带来用地方式收益分配问题

入市和征收“双轨制”的供应格局保障了用地需求，但也带来了两者用地方式收益比较问题。尤其对城中村和地处城市近郊的区域优势明显地区，其土地所有权主体或经营权益人可进行征收与入市两者用地方式利益最大化的择优决策。经对近三年大足区土地征收与入市成本测算，征收约为19.44万元/亩，入市约为28.5万元/亩，扣除指标成本后，除个别商服用地外两者收益大体平衡。但随着入市制度的深入推进，征地与入市收益分配差距可能进一步拉大，是下一步征地和入市工作亟待解决的问题。

2.区片综合地价补偿分配问题

结合当前我国区片综合地价的运用实践来看，主要有以下两方面问题：一方面，区片综合地价的比例设定直接关系到分配途径，对具体的土地补偿费以及安置补助费的比例划定需与原有的征地补偿标准进行衔接，确保新旧两费的平稳衔接与过渡。另一方面，区片综合地价按照“以地定价”思路进行测算，在具体的补偿分配时受部分典型案例以及人均耕地的差异影响，容易出现高级别区片失地农户实得收益少于低级别区片的情况，这需要被征地集体、个人和征地工作参与者们转变原有按人安置的观念。

（四）土地储备与土地财政方面

新法规定了征收环节中“征收目的公告”“公共利益”认定等，此规定对现行土地储备制度提出了挑战，尤其是涵盖“已办理农转用、土地征收批准手续”中的储备用地类型。新法实施后此类储备土地需确定其征收目的，并对其是否属于“公共利益”进行认定。未来此类储备用地纳入到征收范围需满足“成片开发”建设条件后方能实施。此外，当前大规模、单一性的土地征收形成的土地增值收益是各级地方政府的主要财政来源之一，受新法实施后的“公共利益”范围界定和用地方式多元影响，未来地方政府土地增值收益分配将会受到一定影响。

（五）国民经济和社会发展年度计划与规划方面

结合新法中关于征地范围的规定，考虑到国民经济和社会发展规划及年度计划、土地利用总体规划等规划计划编制主导部门不一、涉及部门繁多，规划层级嵌套和编制年限不确定性，以及部分紧急性或临时性公益性项目未及时纳入国民经济和社会发展年度计划等情况，地方政府在编制国民经济和社会发展年度计划时需结合土地征收计划进行统筹考虑。

三、对策建议

围绕面临的上述问题，建议从“规划计划编制、健全认定机制、协同改革制度、征地程序优化、补偿方式多元”方面做好新法实施后的土地征收工作。

（一）编制多层级、协同化的规划计划体系

（1）建立多部门联合参与的规划计划编制协调决策机构，解决多部门、多规划编制难题。围绕国民经济和社会发展规划及年度计划、土地利用总体规划等规划计划编制参与主体多、市县规划层级不一致、年度调整更新难度大等难题，建议设立由自然资源部门和发改委、经信委、住建委、农委、商务委等多部门组成土地征收和建设用地供应计划编制的协调决策机构。按照自下而上的层级方式编制年度性征收计划的总量、结构、布局、时序以及项目实施库，确保各层级规划计划的协调性与一致性，并注重与“国民经济与社会发展规划”“成片开发建设方案”的年度例行修改调整的衔接。（2）构建应急性公益性项目解决机制。针对确属于“公共利益”范畴、未及时纳入“国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划、专项规划及国民经济和社会发展年度计划”的应急性或重大性征收项目，且满足确需特定选址用地要求，建议在听取被征地成员意见后，将其交由同级人大常委会进行审议批准，确保其具备相应的法规效力，保障应急性公益性项目用地需求。（3）科学编制“成片开发”建设方案。在遵循国土空间规划在城市发展中的战略引领地位的基础上，按照城市建设“一张蓝图”管控要求，统筹编制城市规划区范围内土地综合性配套开发建设用地计划，对拟征收的综合性配套开发建设用地采用全域编制或分区片编制“成片开发”建设方案，增强对“成片开发”建设方案的规划、征收、供地、建设的统筹管理。

（二）采用条目初定+程序裁决的“公共利益”认定机制

立足于“公共利益”范畴这个不确定性问题实际，结合12省市国有土地上房屋征收和农村土地征收工作经验，建议采取“征收条目初定+争议程序解决”的公共利益认定机制。即首先比照新法中六大类条目与范围，对拟征收项目的用地类型、产业类别进行初定。若被征收主体对“公共利益”条目初定有争议的，可在公告规定期内向市县级人民政府申请听证，也可在征地批准后向人民法院依法提出行政诉讼，通过程序裁决方式保障 “公共利益”认定。

（三）深化财税制度改革，平衡入市、征收制度协同性

为保障工业化和城镇化用地需求，对可能出现的征地与入市收益差异较大的问题，建议采取合理控制集体经营性建设用地入市计划、适时提高征地补偿标准、进一步完善被征地农民社会保障等措施平衡收益，确保入市与征收收益大体平衡，两种用地方式协同推进。此外，针对缩减征地规模后带来的财税问题，建议配套改革地方与国家的增值税分配比例和地区间税收平衡调节机制，以及推进实施房产税和寻找新的经济财税增长点来弥补地方土地财政。

（四）优化征地程序，统筹征地实施公平与效率

一方面，充分利用各地“多规合一”或“国土资源一张图”等协同平台，实现数据信息的整合、集成与共享，进一步释放政务信息的服务效能，支撑应用征地管理工作的优化衔接。另一方面，研究探索在项目规划选址时同步开展风险稳定性评估，查清土地权属状况与推进土地勘测定界、项目用地规划放线、钉桩测量的深度融合，同时拟定征地实施公告、协商征地价格、履行民主程序等环节，推行并联办理模式，进一步缩短工作时长与周期。此外，加强对征收实施人员的法务知识培训，增强征收程序的规范实施，从源头上减少农村集体土地征收纠纷。引导被征收群体成员的司法救济途径，避免其由于法律理解偏差、诉讼能力弱而导致大量司法诉讼高驳回率转而进入信访，形成行政案件、司法案件和信访缠诉缠访等情况。

（五）多元化补偿方式释放改革红利

针对新旧补偿政策的衔接过渡以及失地农户间实得利益比较问题，建议一是横向对比新旧补偿政策的土地补偿费与安置补助费费用情况，对采用的区片综合地价进行合理的比例划分，确保实现两费平稳衔接与过渡。二是对各区片内的典型征地案例以及典型区域的人均耕地情况进行模拟分析，预估被征收农户的实得收入，并进行横向比价分析，过渡期内可采取社保缴费补贴部分弥补，或由用地单位兜底，确保新旧政策标准平稳过渡，切实增强被征收农民的获得感。