环境公益惩罚性赔偿立法规定的缺失与补足——基于《民法典》第1232条及司法解释展开分析

张旭东，颜文彩

(福州大学 法学院，福州 350108)

在环境保护立法日益加强的背景下，我国环境领域引入惩罚性赔偿制度，具体体现在《中华人民共和国民法典》(以下简称《民法典》)第1232条规定。就《民法典》第1232条法律文本规定看，仅“被侵权人”可提起惩罚性赔偿。虽然于2022年1月20日起施行的《最高人民法院关于审理生态环境侵权纠纷案件适用惩罚性赔偿的解释》(以下简称《环境侵权惩罚性赔偿解释》)第12条明确了国家规定的机关或者法律规定的组织可作为被侵权人代表提出惩罚性赔偿，但从“被代表”的主体及利益分析，该规定依然局限于被侵权人的私益保护，无法改变保护利益的性质。(1)《环境侵权惩罚性赔偿解释》第12条规定，国家规定的机关或者法律规定的组织作为被侵权人代表，提起请求判令侵权人承担惩罚性赔偿责任的，人民法院可以参照前述规定予以处理，但惩罚性赔偿金数额的确定，应当以生态环境受到损害至修复完成期间服务功能丧失导致的损失、生态环境功能永久性损害造成的损失数额作为计算基数。从被代表的(被侵权人)主体及(私益)损害看，该规定依然限于被侵权人的私益保护。如以被侵权人的名义行使的是生态环境损害惩罚性赔偿请求，显然该请求内容超越了被代表主体的利益范畴，实为不妥。换言之，《民法典》确立的环境惩罚性赔偿限于环境私益诉讼领域适用。然而《民法典》第1232条施行后，全国首例适用环境惩罚性赔偿制度规定的案件却为“江西省浮梁县人民检察院诉浙江海蓝化工集团有限公司环境污染民事公益诉讼案”(2)江西省浮梁县人民法院(2020)赣0222民初796号民事判决。，进一步考察发现，我国其他地方法院也大多将环境惩罚性赔偿制度规定适用于环境公益诉讼案件中。(3)自《民法典》生效以来，适用第1232条生态环境惩罚性赔偿规定的案件已有数例。中国裁判文书网检索到适用此规定的案件有：山东省青岛市中级人民法院(2021)鲁02民初69号民事判决、陕西省镇安县人民法院(2021)陕1025刑初21号刑事附带民事判决、陕西省旬邑县人民法院(2021)陕0429刑初22号刑事附带民事判决。裁判文书尚未上网的案件有：“安康铁路运输检察院诉刘某某危害珍贵、濒危野生动物案”，案件来源：www.sn.jcy.gov.cn/xysxyx/gzdt/gzdt_6665/202104/t20210412_222266.html，最后访问日期：2022年3月1日；“武宁县人民检察院诉陈某某、杨某某非法捕捞水产品案”，案件来源：www.//m.thepaper.cn/baijiahao_10656200，最后访问日期：2022年3月1日；“建湖县人民检察院诉王某某、赵某某污染环境案”，案件来源：https://new.qq.com/rain/a/20210727A005C000，最后访问日期：2022年3月1日。规范与现实二分，惩罚性赔偿制度在环境公益诉讼领域的蓬勃发展与《民法典》第1232条文本解释的局限性必然产生龃龉。制度作为实践的规范化反映，理应有效回应现实需求。《民法典》第1232条将惩罚性赔偿制度限于环境私益诉讼领域是否符合立法初衷？环境公益诉讼司法实践缘何积极适用该制度？《环境侵权惩罚性赔偿解释》第12条规定是否足以作为环境公益惩罚性赔偿的适用依据？是否有必要以及能否在立法上确立环境公益惩罚性赔偿制度？本着公私益特性和环境公益保护立法意图，本文就这些问题展开研究，力求进一步完善生态环境领域的惩罚性赔偿制度，从而为环境公益诉讼司法实践确立适配的法律依据，也为《民法典》第1232条立法目的的充分实现提供保障。需要指出的是，我国现行环境诉讼体系下，以环境公益为保护对象的诉讼包括环境民事公益诉讼及生态环境损害赔偿诉讼，故本文所研究的环境公益惩罚性赔偿适用于前两类诉讼，所指的环境民事公益诉讼亦是从广义上论之。(4)依据新《民事案件案由规定》第466条，广义上的环境民事公益诉讼包括环境污染民事公益诉讼、生态破坏民事公益诉讼及生态环境损害赔偿诉讼。

一、环境公益惩罚性赔偿适用《民法典》第1232条面临的困境

《民法典》第1232条规定：“侵权人违反法律规定故意污染环境、破坏生态造成严重后果的，被侵权人有权请求相应的惩罚性赔偿。”依文义解释，“侵权人违反法律规定故意污染环境、破坏生态造成严重后果的”是适用惩罚性赔偿的前提，基于生态环境侵权损害后果的二元性特征，“严重后果”既可指代因环境污染、生态破坏造成个人的人身、财产、精神严重损害的私益性后果，也可指代造成生态环境的生态价值、生态功能、生态服务能力严重损害的公益性后果。[1]但结合该条款后半句来看，惩罚性赔偿的请求主体为“被侵权人”，因而对被侵权人的理解显然直接决定了该条款的适用范围。

从体系解释角度观之，环境侵权私益赔偿请求权的依据在第1229条，环境公益赔偿请求权的依据在第1234条，而环境惩罚性赔偿请求权依据所在的第1232条却在两者之间。根据法律条文订立的一般逻辑和法律条文解读的体系思维，若环境惩罚性赔偿制度适用于环境侵权私益赔偿和环境公益赔偿，则应当在上述两项赔偿请求权之后予以说明。从《民法典》设置第1232条法条的位置来看，惩罚性赔偿制度适用于环境私益，针对的是私益损害情形，而非环境公益。

“被侵权人”，依《环境侵权惩罚性赔偿解释》第2条规定(5)《环境侵权惩罚性赔偿解释》第2条规定，因环境污染、生态破坏受到损害的自然人、法人或者非法人组织，依据民法典第1232条的规定，请求判令侵权人承担惩罚性赔偿责任的，适用本解释。该规定事实上亦证明，《民法典》第1232条为私主体在环境私益诉讼中适用惩罚性赔偿的依据。，指向因环境污染、生态破坏受到损害的自然人、法人或者非法人组织，并未包括与案件没有直接利害关系的法律规定的机关和组织；“被侵权人”损害，指向的是受害者的人身和财产私益损害。依我国现行《中华人民共和国环境保护法》(以下简称《环境保护法》)、《中华人民共和国民事诉讼法》(以下简称《民事诉讼法》)等立法及司法解释规定，环境公益损害诉讼救济原告资格仅赋予符合法定条件的环保组织、检察机关以及特定国家机关，对于因环境公益侵害受到影响的不特定“被侵权人”，即使其与案件有直接利害关系，也并未被赋予环境公益诉讼原告资格，无法在环境公益诉讼中主张包括惩罚性赔偿请求权在内的诉讼请求权。但对于因环境污染、生态破坏造成“被侵权人”人身、财产等私益性损害，作为与案件有直接利害关系的“被侵权人”，为维护自身利益，依法有权在环境私益诉讼中提起惩罚性赔偿等请求权。依文本解释，将第1232条规定的“被侵权人”理解为环境私益诉讼中的被侵权人，符合该条款规定的惩罚性赔偿请求权的行使方式。

然而自《民法典》施行后，即便立法限缩了环境惩罚性赔偿的适用范围，也难以阻挡司法实践积极援引该法条用于环境公益诉讼。在“江西省浮梁县人民检察院诉浙江海蓝化工集团有限公司环境污染民事公益诉讼案”中，法院认为海蓝公司的行为直接污染环境，导致当地水体、土壤等环境向公众或者其他生态系统提供服务的功能减损，损害了社会公共利益，造成严重后果，符合第1232条规定的环境侵权惩罚性赔偿适用条件，最后确定被告海蓝公司按环境功能性损失费三倍承担环境污染惩罚性赔偿171 406.35元。随后在“青岛市人民检察院诉青岛市崂山区某空间艺术鉴赏中心非法收购、出售珍贵、濒危野生动物及制品案”(6)山东省青岛市中级人民法院(2021)鲁02民初69号民事判决。、“陕西省洛山市镇安县人民检察院诉孔某某滥伐林木案”(7)陕西省镇安县人民法院(2021)陕1025刑初21号刑事附带民事判决。等环境民事公益诉讼案件中，法院均以《民法典》第1232条为依据适用惩罚性赔偿责任规定。将环境惩罚性赔偿规定适用于环境公益诉讼案件中，可在一定程度上反映出司法实践对《民法典》第1232条惩罚性赔偿制度规定理解和适用的过度扩张。这显然有悖司法操作遵循法律文本裁判规则的基本要求。

综上，基于法律文本解释可得出《民法典》第1232条规定的惩罚性赔偿责任应属维护私益的侵权责任，适用于环境私益诉讼领域，该条款意指特定民事主体因环境污染、生态破坏而遭受人身、财产等私益损害时，以私权益救济为目的要求侵权人承担惩罚性赔偿责任。而环境公益诉讼案件中，针对的则是由环境污染、生态破坏造成生态环境本身损害或生态环境向公众提供的生态系统服务功能减损的公益性侵害，意在维护受损环境公益，“被侵权人”非环境公益诉讼原告主体，亦无可能在诉讼中提起环境公益惩罚性赔偿请求。由此可以得出，环境民事公益诉讼中惩罚性赔偿的请求主体、适用案件类型及适用目的与《民法典》第1232条规定的私益性内涵相去甚远。在现有规范语境下，将《民法典》第1232条作为环境公益惩罚性赔偿的法律依据实为不妥。

二、《民法典》第1232条规定的反思

“目的”是整个法律的内在要素和法律规则的“创造者”，制度的科学阐述与正确适用以准确认识制度设立的目的为前提。[2]《民法典》首创性地将“绿色原则”确立为民事活动基本原则。在“绿色原则”的引领下，《民法典》1260个条文中有18条直接与生态环境保护相关，有力地回应了资源环境恶化带来的环境保护和生态维护的环境问题。[3]为此，“环境污染和生态破坏责任”章也相应扩充了生态环境侵权责任形式，新增惩罚性赔偿责任、生态环境修复责任及生态环境损害赔偿责任，旨在筑严生态环境侵权责任体系，“用最严格的制度、最严密的法治保护生态环境”[4]。回顾环境惩罚性赔偿的立法历程，事实上，在2018年3月公布的《中华人民共和国民法典各分编(草案)》(征求意见稿)中，尚未有环境惩罚性赔偿制度规定，但随后于9月公布的《中华人民共和国民法典各分编(草案)》(一次审议稿)中新增此规定。对于该转变，法典编纂者在作草案说明时指出，这是“为落实党的十八届三中全会提出的‘对造成生态环境损害的责任者严格实行赔偿制度’要求，贯彻党的十九大报告提出的加大生态系统保护力度的决策部署”(8)全国人大常委会法工委主任沈春耀对草案中生态环境损害责任制度所作的说明，参见文献[5]。。可以看出，将惩罚性赔偿制度引进生态环境领域的立法背景及核心目的均为“加大生态系统保护力度”，其最终落脚点在于强化生态环境保护。

《民法典》第1232条规定仅可适用于私益诉讼的惩罚性赔偿制度，与其在环境民事公益诉讼司法实践中积极适用存在抵牾，表面上似乎是立法的疏忽导致法律依据缺失，而实质上折射出的是私益惩罚性赔偿的生态环境保护效果与现实需求不匹配。环境公益惩罚性赔偿适用于环境公益救济司法现状表明，立法应积极回应生态环境司法保护的现实需求。为此，有必要进一步检视环境私益惩罚性赔偿与环境公益惩罚性赔偿的功能价值，分析二者在强化生态环境保护上的效能，以期论证《民法典》第1232条将惩罚性赔偿限于环境私益诉讼领域是否有损其立法目的，以及有无必要确立环境公益惩罚性赔偿规定。

(一)环境私益惩罚性赔偿难以实现生态环境保护目的

我国最早于1994年将惩罚性赔偿引入消费私益领域(9)1994年起施行的《中华人民共和国消费者权益保护法》第49条首次规定惩罚性赔偿制度，此后的《中华人民共和国合同法》(1999)、《中华人民共和国食品安全法》(2009)、《中华人民共和国侵权责任法》(2010)等均以《中华人民共和国消费者权益保护法》第49条为范本，先后做出惩罚性赔偿规定，前述规定均适用于消费私益诉讼领域。，随后逐渐引入知识产权与环境领域。关于私益领域惩罚性赔偿规定的设置，主要考量的因素有以下几方面。就受害人而言，具有个体受害轻微、举证难度大、诉讼成本高、涉及面广等特点，由于信息不对称、匿名性加剧，受害者需要为维权支付大量时间、金钱乃至主观体验成本。在适用填补责任的情境下，受害者通过诉讼仅能获得填平损失的赔偿，基本无法涵盖因遭受侵权所受损失及维权成本之和，作为理性经济人的民事主体往往在衡量得失后不愿提起诉讼。[6]就违法者而言，若违法行为被发现概率过低，违法者将形成稳定的逃避预期，基于侥幸心理的机会主义行为将明显增加，进而造成更大规模的侵权乃至扰乱社会秩序。[7]立法基于惩罚性赔偿规定设立多倍赔偿，不仅使受害者能通过诉讼获得足以填补全部损失之和的赔偿金，且多倍赔偿的设置可激励受害者通过诉讼维权，及时发现并处罚违法者，避免因违法者的侵权责任落空而失去法律公正。诚然我国另有行政处罚及刑事处罚可惩处违法行为人，但公法主体囿于信息、人力资源等限制，实践中对违法行为人适用行政处罚或刑事处罚的案件比例并不高。[8]作为案件直接受害人的私主体在信息获取上往往优于公法主体且维权意愿也更为强烈，因而立法通过引进惩罚性赔偿制度，消除私主体维权性价比低的顾虑，激励受害者对侵权行为积极提起诉讼，借用私人执法力量维护社会公益[9]，此为将惩罚性赔偿引入私益领域的立法初衷。

然而就私益惩罚性赔偿制度的运行效果看，私益诉讼领域的惩罚赔偿金是以特定主体的损失为计算基数进行加倍计算得出的。依《环境侵权惩罚性赔偿解释》第9条及第10条规定，环境私益诉讼中的惩罚性赔偿以“环境污染、生态破坏造成的人身损害赔偿金、财产损失数额”为计算基数，在此基础上进行加倍计算，一般不得超过基数的二倍。对被侵权人而言，惩罚性赔偿金足以填补其损失，可实现有效救济。但对生态环境保护而言则不然，实践中实施环境污染、生态破坏行为且造成严重后果的大多是一些大型工业企业，以个体损失为基数进行加倍计算得出的赔偿金额，相较于这些企业安装排污装置的成本及其因污染环境、破坏生态获取的违法收益可谓微不足道。从经济学角度看，产生惩罚威慑的条件是使行为人得不偿失，而私益惩罚性赔偿金的承担对行为人产生的惩罚威慑效果只能算是轻微。[10]欲寄希望于私益惩罚性赔偿能发挥惩罚功能遏制恶意侵害生态环境的违法行为，威慑警示潜在违法行为人，达致强化生态环境保护目的实际上是困难的。此外，私益惩罚性赔偿金归受害者所有，填补的是个人损失，并不能用于生态环境维护，从该角度观之，私益惩罚性赔偿对受损环境公益的救济也无济于事。

(二)强化生态环境保护效果需将惩罚性赔偿引入环境公益领域

环境侵害具有潜伏期长、损害后果多元、涉及面广、补救成本大的特点，传统“先污染，后治理”的发展理念已然不适应当代社会需求。面对不可预知风险的威胁，加强事前预防，控制并减少生态环境损害发生，是法律应对此类不可逆转损害的必然选择。[11]然而从《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第18条来看，环境民事公益诉讼原告有权请求被告承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、赔偿损失、赔礼道歉、修复生态环境等民事责任。除赔偿损失外，其余民事责任均可归于行为责任，责任承担的效果仅仅是使违法行为人停止违法行为或消除不良影响，属于事后救济。至于生态环境损害赔偿责任，因生态环境侵害具有潜伏期长及损害后果复杂的特点，加之环境具有流动性，环境损害往往无法被准确测量，受制于传统同质赔偿原则的赔偿损失责任，其赔偿范围仅包括实际显现的损害，由此确定违法行为人需承担的生态环境损害赔偿金可能无法涵盖所有损失，在部分生态环境侵害的全面救济上存在一定的局限性。此外，我国固然有行政处罚和刑事处罚，使违法行为人承担环境行政责任或环境刑事责任具有惩罚威慑效果，但一方面囿于公共执法资源限制，违法行为人承担行政处罚或刑事处罚的实际概率并不高，即使被追究行政责任或刑事责任，其不法收益也未必能通过行政罚款、刑事罚金等措施穷尽。现有环境责任体系惩处力度不强和惩处的不彻底性导致许多企业在利益驱使下仍明知故犯，不惜以牺牲环境为代价追求利益最大化，甚至将其纳入违法成本。另一方面行政处罚或刑事处罚的目的在于惩戒，罚款或罚金最终均上交国库而非作为专款用于环境修复与治理，对于受损生态环境救济亦是力所不逮。

面对现有私法预防机制的无力以及公法救济机制的不足，于环境民事公益诉讼中适用惩罚性赔偿责任成为新的出路。《民法典》施行后，环境民事公益诉讼司法实践积极适用惩罚性赔偿制度以加大对恶意环境侵权行为的惩处力度也印证了这一点。从环境公益惩罚性赔偿的实践案例看，惩罚性赔偿一般由检察机关或特定国家机关提起，对违法行为人侵害的环境公益及公共秩序进行整体衡量，提出以环境功能损失费为基数的多倍赔偿。由于赔偿金计算基数较大，惩罚性赔偿责任的承担往往会使违法行为人得不偿失，具有显著的惩罚威慑效果。在赔偿金归属上，现有做法或将其交由受生态环境侵害影响的村集体组织用于修复受损环境公益(10)在“江西省浮梁县人民检察院诉浙江海蓝化工集团有限公司环境污染民事公益诉讼案”中，法院判决惩罚性赔偿到位后将依法支付给浮梁县湘湖镇洞口村村民委员会。参见江西省浮梁县人民法院(2020)赣0222民初796号民事判决。，或交由法院统一调配(11)在“陕西省洛山市镇安县人民检察院诉孔某某滥伐林木案”等环境民事公益诉讼案件中，法院判决将惩罚性赔偿金向法院缴纳。参见陕西省镇安县人民法院(2021)陕1025刑初21号刑事附带民事判决。，或通过公益性劳动折抵赔偿金(12)在“青岛市人民检察院诉青岛市崂山区某空间艺术鉴赏中心非法收购、出售珍贵、濒危野生动物及制品民事公益诉讼案”中，法院判决被告承担惩罚性赔偿99 050元，其中74 126元向法院缴纳，24 924元以被告指定二人每人提供六十日生态环境公益劳动的方式承担。参见山东省青岛市中级人民法院(2021)鲁02民初69号民事判决。。目前，理论研究(13)支持将惩罚性赔偿金交给专门的公益基金管理的观点参见文献[12-14]。和实践(14)各地对建立公益基金账户进行了积极探索：有依托财政局开设公益基金账户的，如江苏省连云港市灌云县通过财政专户管理公益基金；有依托检察院设立公益基金的，如广东省信宜市人民检察院公益基金账户；还有设立专门公益基金账户的，如深圳市生态环境公益基金账户。也在积极探索建立专门的环境公益基金管理赔偿金。而无论采何种做法，环境公益惩罚性赔偿金都不归环境民事公益诉讼原告所有，其指向的是生态环境，最终将由不同主体落实到生态环境修复或预防生态环境侵害活动上，具有明显的公益属性。

从以上分析可知，私益惩罚性赔偿本质上仍是对民事主体合法权益的保护与平衡，注重损害救济、损失填补的私益保护，同时附带惩罚威慑功能，间接实现对于社会公益的维护，环境私益惩罚性赔偿制度在强化生态环境保护上是乏力的。而环境公益惩罚性赔偿则可以弥补现有环境公益救济责任体系的不足，具有预防生态环境损害风险、加强受损环境公益救济的生态环境保护效果。从生态环境保护视角观之，《民法典》第1232条规定的惩罚性赔偿制度限于环境私益诉讼领域实质上有损该条款的立法目的，将造成制度实效的减损甚至虚化。加强生态环境保护力度的现实需要以及惩罚性赔偿在环境民事公益诉讼中的功能价值表明，《民法典》有必要进一步确立环境公益惩罚性赔偿制度。

三、确立环境公益惩罚性赔偿制度的理据

惩罚性赔偿适用于环境公益诉讼中，具有强化生态环境保护的优势，能够有效证明立法确立环境公益惩罚性赔偿制度的必要性。制度的设计还需要理论的支撑。我国传统私益惩罚性赔偿制度理论的限制性使人们不禁发问：惩罚性赔偿制度的性质与环境公益保护的内在逻辑是否契合？将惩罚性赔偿用于维护社会公益是否会动摇传统的私益惩罚性赔偿理论？《环境侵权惩罚性赔偿解释》第12条是否已然可以作为环境公益惩罚性赔偿制度的确立依据？事实上，当前不仅环境领域面临能否以及如何在立法上确立环境公益惩罚性赔偿制度的问题，消费领域也面临同样困境。自2017年惩罚性赔偿规定在消费民事公益诉讼领域首次适用，至今已有1200多份消费公益诉讼实践案例适用惩罚性赔偿。(15)笔者在中国裁判文书网、北大法宝网以“民事案件”、“消费民事公益诉讼”、“惩罚性赔偿”等作为关键词进行检索，得出在一审中主张惩罚性赔偿的案件共1308份，最后访问日期：2021年12月30日。虽然司法实践对公益惩罚性赔偿的探索如火如荼，但立法至今也未做出明确回应。(16)虽然中共中央、国务院于2019年5月20日印发的《关于深化改革加强食品安全工作的意见》提出“探索建立食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿制度”，2021年6月29日，最高人民检察院公布的《人民检察院公益诉讼办案规则》亦规定，在破坏生态环境与资源保护领域及食品药品安全领域案件中，可提出惩罚性赔偿等诉讼请求，表明我国对公益惩罚性赔偿持积极探索态度，但前述规定并非实体法律依据，我国尚未做出环境公益惩罚性赔偿的实体法规定。立法的犹豫或许是出于对惩罚性赔偿制度能否用于维护公益的疑虑，又或许是对惩罚性赔偿制度应如何维护公益的不确定。而解决问题的关键就在于，如何认识惩罚性赔偿这一工具与环境公益惩罚性赔偿的性质，以及《环境侵权惩罚性赔偿解释》第12条规定的定位及内涵。

(一)惩罚性赔偿是环境领域的普适性工具

我国最早引入惩罚性赔偿制度的是消费私益诉讼领域，经过十余年的发展，该制度在私主体权益维护上取得良好成效，也使得人们几乎要为其贴上“私法属性”标签。基于公私益保护分野原理，用带有私法属性的制度去规制社会公益似乎是行不通的。事实上，对于惩罚性赔偿是私法责任还是公法责任的问题，在传统公私二分观念下很难做出回答。基于公法立场分析，多倍赔偿的规定突破了民法的填补原则，因惩罚性赔偿发挥惩罚威慑的公法功能，具备公法责任属性。而从私法立场看，惩罚性赔偿的请求主体、赔偿金归属及程序操作等私法外观又使其具备私法责任特征。“公法性质，私法操作”的特征描述正是对惩罚性赔偿在公私法二分格局下尴尬境地的反映。然而基于另一视角观之，惩罚性赔偿这类迥异于公私法分立框架下的制度存在，实际上是立法为回应规制对象的特殊需要。就环境问题而言，仅依公法手段规制，往往存在信息与人力资源限制、滞后性等不足，部分受侵害的生态环境无法得到及时有效救济，进而导致私权益受侵害，而传统私法救济以保障私益为目的，又无暇顾及环境公益，长此以往，环境公益损害与环境私益侵害形成恶性循环。面对此类公私益交织且涉及健康、安全的特殊风险领域，公法规制的不充分性与私法规制的无力性决定了二者应形成合力，以环境风险防控作为共同的价值目标进行制度设计[15]。故惩罚性赔偿规定的生成并非源于理论推演，而是因其有助于缓解我国现代工业社会中利益冲突所产生的社会矛盾，而在“实用主义”与“问题导向”的立法思维下设立的。这也正是其不符合我国传统立法的理论框架和逻辑思路的根源所在。环境领域惩罚性赔偿制度就是为解决环境问题、防控环境风险而生，也就决定其是一种普适性工具，普适于环境领域，环境私益或环境公益领域均可将其作为实现目的的制度性工具。

我国惩罚性赔偿制度规定的具体内容与英美法系的惩罚性赔偿制度虽然不完全一致，但本质上均可表述为“原告可获得除实际损失之外的损害赔偿”。这种赔偿以实际损害的存在为前提，意在让侵权人在填补性赔偿之外承担一定额度的惩罚性赔偿，以此惩戒违法行为,故惩罚性赔偿金既包含实际损失也包含实际损失之外的赔偿额[16]，制度本身具有补偿及惩罚威慑功能。惩罚性赔偿中的实际损失额部分实质上遵循的是填平原则，发挥补偿功能[17]，在私益领域补偿的是遭受侵害的特定主体的私权益，而公益领域遭受侵害的公共利益与公共秩序同样需予以补偿。超出实际损失部分的赔偿金发挥的是惩罚威慑功能，弥补现有金钱罚惩罚威慑力度不足的缺陷，亦可形成一定的社会示范效应，激励受害者通过诉讼维权使违法者承担责任，达致群体性追索惩罚性威慑效果。公益领域惩罚性赔偿一般会以受损公益的整体情况为依据确定赔偿金的计算基数，相应赔偿额也较高，足以使违法行为人得不偿失，具备充足的惩罚威慑效果。可见，惩罚性赔偿制度本身具有的补偿与惩罚威慑功能，既可满足私益诉讼对维护私主体权益以及以私益撬动公益保护的制度需求，亦可满足公益诉讼对预防公益损害与救济受损公益的制度需求。

基于不同观察视角对同一法律概念的理解会存在巨大差别，因此在研究某一法律概念时，应避免仅基于单一视角就匆匆得出定论，将法律概念本身所包含的丰富内涵进行人为割裂。惩罚性赔偿作为一种制度性工具，具有普适性，对其性质的认识不应局限于私益领域。基于惩罚性赔偿制度的立法背景及立法目的分析，可发现该制度是在问题导向下应运而生的。生态环境保护视域下，环境惩罚性赔偿应适用于救济生态环境损害与生态环境风险防控的情境。由此，能否在立法上将惩罚性赔偿引入(环境)公益领域的困惑便可得到廓清和解决。

(二)环境公益惩罚性赔偿性质特殊

惩罚性赔偿作为普适于环境领域的一种制度性工具，既可适用于环境私益，亦可适用于环境公益。那么，环境公益惩罚性赔偿的性质是否有别于环境私益惩罚性赔偿，对这一问题的回答，无疑会为在立法上就(环境)公益惩罚性赔偿做出规定是否有悖传统私益惩罚性赔偿理论，以及二者规定应选择合二为一抑或分开立法的模式等问题的回答提供注解。

从正面立论的角度看，就公益惩罚性赔偿做出规定会对现行私益惩罚性赔偿理论产生冲击的前提是，两类惩罚性赔偿的性质一致，公益惩罚性赔偿建立在私益惩罚性赔偿理论基础上。但从二者的保护对象来看，私益惩罚性赔偿是以保障私主体权益为目的，即使客观上具有公益保护效果，也是间接或附带的；而公益惩罚性赔偿的根本目的，则是维护和保障社会公共利益和公共秩序。从二者的请求权基础来看，私益惩罚性赔偿的请求权基础是合同关系或侵权关系，请求权主体是案件的直接利害关系人；公益惩罚性赔偿的请求权主体并非直接利害关系人，请求权基础也非实体法律关系。从二者的制度功能来看，私益惩罚性赔偿是以“救济功能为主，惩罚威慑为辅”，突出补偿特定受害主体损失救济，附带惩罚威慑效果，间接维护社会公益；公益惩罚性赔偿则是以“惩罚威慑为主，救济功能为辅”，强调通过惩罚威慑功能的发挥实现社会公益维护，兼附补偿或修复受损公益及公共秩序功能。[18]公益惩罚性赔偿异于传统私益惩罚性赔偿的禀性表明，其有着与其自身属性相融的理论基础，而非依托于传统私益惩罚性赔偿理论。这一理据表明，就(环境)公益惩罚性赔偿进行立法规定，并不会与传统私益惩罚性赔偿理论相矛盾。环境公益与私益惩罚性赔偿自身的属性特质，客观上也决定了有必要对二者分别进行规定。基于当前环境公益保护诉讼中公益惩罚性赔偿规定缺失的现状，以及依据私益惩罚性赔偿规定解决环境公益保护面临的窘境，实有必要依据环境公益惩罚性赔偿的特质进行相应的条款设计(17)公益条款系指如《民法典》第1234条、第1235条专门针对生态环境损害等公益问题进行的立法规定。，从而使司法实践与立法规定相衔接，真正实现有法可依。

环境公益惩罚性赔偿的特殊性质表明，其更契合强化生态环境保护的现实需求，然而这是否就意味着在解释论上可进一步推导出，应将《民法典》第1232条直接修改为环境公益惩罚性赔偿制度？对于该问题，笔者认为还是要回到生态环境侵权的问题上，结合环境私益惩罚性赔偿的功能价值进行考量。环境污染、生态破坏行为导致的后果之一即为众多人的权益受损，由于被侵权人数量多且分散，加之环境侵权赔偿诉讼存在成本高、时间长、难度大等问题，实践中被侵权人时常怠于主张权利，而抱有通过他人诉讼而“搭便车”的心理，致使部分环境侵权行为无法得到及时处理，侵权行为持续进行直至威胁社会公众的环境利益。[14]而在环境私益惩罚性赔偿的多倍赔偿金激励下，私主体将更积极地通过诉讼维护个人权益，曝光侵权者的违法行为亦可在一定程度上震慑违法行为人，遏制部分环境侵权行为，避免造成更恶劣的生态环境侵害后果。由此可以看出，即使环境私益惩罚性赔偿制度缺乏强有力的预防生态环境损害与救济受损环境公益的功能，但实际上仍扮演着间接维护生态环境的角色。《民法典》第1232条最终落脚点在于生态环境，而通过环境私益惩罚性赔偿制度充分救济受害人，间接维护生态环境，亦可落于第1232条立法目的中，且充分救济生态环境侵权的受害人也符合“环境污染和生态破坏责任”章的立法精神。(18)全国人大法制工作委员会民法室主任黄薇对《民法典》第1232条的解读中亦指出，“充分救济受害人”是该条款的具体目的之一，参见文献[19]251。鉴于此，环境私益惩罚性赔偿制度与环境公益惩罚性赔偿制度理应并行设立。

(三)《环境侵权惩罚性赔偿解释》第12条非环境公益惩罚性赔偿的确立依据

《环境侵权惩罚性赔偿解释》第12条就国家规定的机关或者法律规定的组织可作为被侵权人代表提出环境公益惩罚性赔偿做出规定，看似终结了一段时间以来人们对于《民法典》第1232条规定是否包括环境公益惩罚性赔偿的争议，然而细析《环境侵权惩罚性赔偿解释》第12条规定与《民法典》第1232条规定的关系，以及《环境侵权惩罚性赔偿解释》第12条规定的内在逻辑，便会发现《环境侵权惩罚性赔偿解释》第12条规定非但不能解决《民法典》第1232条规定无法囊括环境公益惩罚性赔偿的问题，亦无法为我国环境民事公益诉讼适用惩罚性赔偿提供法律依据。

首先，就《环境侵权惩罚性赔偿解释》第12条规定与《民法典》第1232条规定的关系而言，前者由最高人民法院颁布，其第12条规定“国家规定的机关与法律规定的组织”可以代表被侵权人提起惩罚性赔偿，此为我国司法机关对被侵权人之外的其他主体提起惩罚性赔偿持认可态度的表征，该规定亦符合当前环境民事公益诉讼司法实践适用惩罚性赔偿的趋势。而《民法典》由全国人民代表大会颁布，代表的是我国立法机关的态度。配套司法解释的作用在于在遵循《民法典》立法意旨的基础上，解释或细化《民法典》的相关规定，指引与规范司法实践操作。虽然《民法典》出台前我国既有的民事司法解释的确存在“立法化”趋势，但这并不意味着此种趋势具有正当性，尤其是《民法典》出台后，司法解释更应保持谦抑性，不可随意扩大解释或更改《民法典》规定。[20]前文已经论证《民法典》第1232条规定的适用范围指向的是(被侵权人)私益，并未包括环境公益。司法解释将《民法典》第1232条规定扩张至环境公益惩罚性赔偿，有超越基本法、侵害立法权之嫌。

其次，就《环境侵权惩罚性赔偿解释》第12条规定的逻辑来看，国家规定的机关或者法律规定的组织本身不具有惩罚性赔偿请求权，除非作为“被侵权人代表”。依本解释第2条规定，被侵权人主体指向的是由于环境污染、生态破坏而受到损害的自然人、法人或者非法人组织。在我国现行侵权责任法律体系下，被侵权人只能因其人身、财产遭受损害而具有惩罚性赔偿请求权，生态环境损害并不在被侵权人惩罚性赔偿请求权范围之列。国家规定的机关或者法律规定的组织代表被侵权人提出惩罚性赔偿，也只能基于被侵权人的人身、财产损害。请求权来源的私益性，亦决定了此类惩罚性赔偿请求的私益性。《环境侵权惩罚性赔偿解释》第12条就国家规定的机关或者法律规定的组织代表被侵权人提出公益性惩罚性赔偿的规定，显然超越了被代表主体利益范畴，将该条解读为环境公益惩罚性赔偿规定的依据，不仅难以获得逻辑自洽，亦无法为司法中精准适用环境公益惩罚性赔偿提供法律支撑。

综上，环境领域的惩罚性赔偿，是生态环境损害救济与生态环境风险防控目标导向下的制度性工具，将惩罚性赔偿制度引入环境公益诉讼领域是具有可行性的。公益惩罚性赔偿的特殊性质表明，其理论基础与私益惩罚性赔偿理论并行不悖，应依据公益惩罚性赔偿的特殊性质进行相应的制度设计。而司法解释的出台既无法改变《民法典》第1232条规定为环境私益惩罚性赔偿制度的事实，亦无法作为我国确立环境公益惩罚性赔偿制度的有力依据。鉴于环境侵害的复合性，在对环境公益造成损害的同时，往往会危及人身财产安全[21]，为做到涉及生态环境公益与受害人私益的双重利益保护，实现环境问题实质性交互整合，实有必要立足于现行《民法典》第1232条规定，在既有环境私益惩罚性赔偿规定基础上，就环境公益惩罚性赔偿一并做出规定。

四、环境公益惩罚性赔偿制度的立法设计

基于环境公益惩罚性赔偿与环境私益惩罚性赔偿的不同特性，在立法上应分别构建相应制度。鉴于公益惩罚性赔偿与私益惩罚性赔偿均属于惩罚性赔偿范畴，不可避免会具备一些共性特征，既有的环境私益惩罚性赔偿规定，亦会为环境公益惩罚性赔偿制度设计提供参考。因此，在进行环境公益惩罚性赔偿具体制度构建时，应在把握环境私益惩罚性赔偿制度构成要件的基础上，结合环境私益诉讼与环境公益诉讼的性质，遵循环境公益惩罚性赔偿的特性，以此区分一般构成要件与特定构成要件，建立起与环境公益惩罚性赔偿属性相耦合的制度。

(一)环境公益惩罚性赔偿制度一般构成要件分析

通过解构环境私益惩罚性赔偿制度，立足于环境私益惩罚性赔偿与环境公益惩罚性赔偿的共性与差异性进行分析，可进一步确立环境公益惩罚性赔偿制度的构成要件，明确环境公益惩罚性赔偿制度的立法思路。

依《民法典》第1232条规定，环境私益惩罚性赔偿制度主要由主体要件、主观要件、行为要件及结果要件构成。

1.主体要件

主体要件包括请求权主体与责任主体。就请求权主体而言，环境私益诉讼中惩罚性赔偿的请求权主体是因环境污染、生态破坏而被侵权的特定民事主体，而环境公益诉讼中并无特定被侵权人，诉讼主体也非不特定被侵权人，故无法同环境私益惩罚性赔偿一样，以“被侵权人”为请求权主体，应另行确立环境公益惩罚性赔偿的请求权人。就责任主体而言，同一行为人既可能因污染环境、破坏生态导致侵犯个人民事权益而承担责任，亦可能因侵害生态环境而担责，两类惩罚性赔偿的责任主体并无区别，均可表述为“侵权人”。

2.主观要件

环境私益惩罚性赔偿制度将侵权者的主观过错规定为“故意”。综观我国消费领域或知识产权领域的惩罚性赔偿制度，以及世界上其他引入惩罚性赔偿制度的国家和地区，对适用惩罚性赔偿的对象也均有“故意”、“明知”、“恶意”的主观要求。[22]“故意”表明行为人主观恶性极大，惩罚性赔偿作为一项非常手段，将其严格限制在逾越道德认可范围、社会公众在道德情感上所不能忍受的“故意”实施侵权行为之上是合理的[23]，将环境公益惩罚性赔偿制度的主观要件限定为“故意”也并无不当之处。

3.行为要件

适用环境私益惩罚性赔偿制度的前提是行为需具备违法性，明确要求行为人实施的污染环境、破坏生态行为必须是“违反法律规定”的行为。之所以确立违法性要件，主要是与惩罚性赔偿的惩罚性质契合，合法排污行为具有阻却违法性的正当事由，也就缺乏惩罚基础。[24]倘若合法排污行为与违法排污行为均需受到同样惩罚，则并不符合公平正义的价值要求，甚至导致生产企业直接放弃按合法排污要求安装排污装置，以节约生产成本。因此，固然已经造成实害是适用惩罚性赔偿的前提条件，但并不是判断是否适用惩罚性赔偿以及确定惩罚性赔偿金具体数额的首要考虑标准。是否需要适用惩罚性赔偿，首先考虑的应当是侵权行为是否为恶意的不法行为。[25]将“违法性”作为环境公益惩罚性赔偿的行为要件亦是合理的。

4.结果要件

环境私益惩罚性赔偿制度将结果要件笼统地规定为“严重后果”，而“严重后果”既可指代人身、财产的私益损害结果，也可指代生态环境的公益损害结果。由于环境私益诉讼与环境公益诉讼所指向的环境侵权损害结果并不相同，因而有必要进一步细化该要件，使结果要件与诉讼领域相匹配。

基于前述分析，环境公益惩罚性赔偿的责任主体要件、主观要件、行为要件与环境私益惩罚性赔偿制度并无本质区别，鉴于环境公益惩罚性赔偿的特性，其请求权主体与结果要件有必要予以另行构建。

(二)环境公益惩罚性赔偿制度特定构成要件分析

1.请求权主体

内置于环境民事公益诉讼的制度自然与其目的一致，即维护环境公益，而欲使环境公益维护落到实处则有赖于实施主体。依据《民事诉讼法》《环境保护法》《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》的相关规定，符合一定条件的环保组织，检察机关以及省级、市地级人民政府及其指定的相关部门、机构或受国务院委托行使全民自然资源所有权的部门可作为原告，对污染环境、破坏生态、损害社会公共利益的行为提起诉讼。然而环境公益惩罚性赔偿制度的请求权主体能否与前述主体一致？按照私益惩罚性赔偿制度，合同关系或侵权关系当事人以实体法律关系为请求权基础，以维护个人权益为目的，其提出惩罚性赔偿请求具有正当性。而环境民事公益诉讼原告并非案件的直接利害关系人，依据“无损害则无赔偿”的诉讼救济原理，其获得惩罚性赔偿请求权的正当性何如？事实上，解决该问题的思路同环境民事公益诉讼原告获得诉权的原理一致。环保组织、检察机关以及特定国家机关的诉权并非源于实体法律关系或案件当事人委托，而是由立法直接规定，通过法定诉讼担当赋予其公益性诉权。赋权的正当性在于，接受诉权委托的主体是为维护全体公民共有的生态环境资源行使诉权。环境公益诉讼司法实践在《民法典》出台后积极适用惩罚性赔偿，实质上是对现有环境公益救济机制不足的折射，环境民事公益诉讼原告适用惩罚性赔偿可强化生态环境保护，适用该制度的目的是维护生态环境，亦在公益性诉权范围内。[26]故环境民事公益诉讼原告惩罚性赔偿请求权的理论基础在于，其基于公益性诉权本身而享有实体法上的请求权能，而非如《环境侵权惩罚性赔偿解释》第12条所规定的请求权基础源于“被侵权人”。至于公益惩罚性赔偿金的归属(19)反对环境公益诉讼中适用惩罚性赔偿的理由之一，即认为如果采取公益诉讼方式，由国家规定的机关或者法律规定的组织取得该部分赔偿金缺乏正当性。，该笔赔偿金并非归环境民事公益诉讼原告所有，现有实践探索表明该笔赔偿金最终将归于“生态环境”，环境民事公益诉讼原告只是代受害者——“受损生态环境”提出惩罚性赔偿请求。[27]因此，生态环境所附着的公共属性在目的论上充实了惩罚性赔偿的正当性：对违法者使用带有惩罚性的罚金请求，以保护归属一般社会公众的生态环境利益为出发点，契合环境公益诉讼维护环境公益的目的[28]，在立法上赋予环境民事公益诉讼原告惩罚性赔偿请求权具备正当性。为确保《民法典》第七章关于生态环境损害责任请求权主体规定的一致性(20)《民法典》第1234条与第1235条规定的生态环境修复责任与生态环境损害赔偿责任中，侵权责任的请求权主体均为“国家规定的机关或者法律规定的组织”。，以及基于保障《民法典》稳定性的考量，在具体制度构建时，环境公益惩罚性赔偿请求权主体比照《民法典》第1234条、第1235条以及《民事诉讼法》第58条规定，可表述为“国家规定的机关或者法律规定的组织”，从而使法律文本保持协调。

2.结果要件

环境法通说认为环境污染、生态破坏侵权具有典型的间接性特征，即环境污染、生态破坏可能以环境要素为中介，导致在环境中的人或物受到侵害，在此过程中，人身、财产权益受损害是侵权行为带来的间接后果，生态环境则是直接侵害对象。由此，在生态环境案件中，受侵害的对象既可能包括民事主体的人身、财产权益损害，也可能包括生态环境的损害。对于前者，民事主体可通过环境侵权诉讼主张私益救济，造成严重后果的亦可提起私益惩罚性赔偿请求。而后者将使社会公众难以在舒适、健康的环境中生存和发展，破坏生态环境维持生态平衡的功能，侵害社会公共利益，此类损害应通过环境民事公益诉讼进行救济，故环境公益惩罚性赔偿制度的救济对象即生态环境损害。具体而言，生态环境损害是“因污染环境、破坏生态造成大气、地表水、地下水、土壤、森林等环境要素和植物、动物、微生物等生物要素的不利改变，以及上述要素构成的生态系统功能退化”(21)参见中共中央办公厅、国务院办公厅《生态环境损害赔偿制度改革方案》。，若将其量化，就是“生态环境受到损害至修复完成期间服务功能丧失导致的损失”和“生态环境功能永久性损害造成的损失”(22)参见《民法典》第1235条规定，违反国家规定造成生态环境损害的，国家规定的机关或者法律规定的组织有权请求侵权人赔偿下列损失和费用：(一)生态环境受到损害至修复完成期间服务功能丧失导致的损失；(二)生态环境功能永久性损害造成的损失；(三)生态环境损害调查、鉴定评估等费用；(四)清除污染、修复生态环境费用；(五)防止损害的发生和扩大所支出的合理费用。。此外，在立法者看来，惩罚性赔偿制度作为一项严苛的责任，适用时应秉持谦抑性原则，不能动辄以惩罚性赔偿制裁行为人。[19]252环境私益诉讼中并非所有人身、财产损害均可请求侵权人承担惩罚性赔偿责任，唯有造成严重后果的方可提起。而公益诉讼中的惩罚性赔偿相较于私益惩罚性赔偿的赔偿金数额往往更高，也更有必要严格限定其适用范围，避免司法实践为盲目追求生态环境保护而滥用该制度，不当加重行为人的责任负担而显失法律公正。据此，可将环境公益惩罚性赔偿制度的结果要件表述为“造成生态环境严重损害的”。

(三)环境公益惩罚性赔偿制度的立法表达

在厘清环境公益惩罚性赔偿制度的一般构成要件与特定构成要件的基础上，参照环境私益惩罚性赔偿规定的立法表述，不难得出，环境公益惩罚性赔偿制度可在立法上表述为“侵权人违反法律规定故意污染环境、破坏生态造成生态环境严重损害的，国家规定的机关或者法律规定的组织有权请求相应的惩罚性赔偿”。至于该条款的安置问题，前文已经论证，将环境公益惩罚性赔偿制度纳入《民法典》第1232条是可行且必要的，符合且能充分实现《民法典》第1232条的立法初衷。

就当前《民法典》第1232条规定而言，文义解释和教义学分析均表明该条款规定的是环境私益惩罚性赔偿制度，然而现有规定将环境私益惩罚性赔偿制度的结果要件笼统地表述为“造成严重后果”，使得该条款在适用时易产生歧义。环境私益惩罚性赔偿与环境公益惩罚性赔偿的异质性表明，有必要进一步细化现行环境私益惩罚性赔偿制度规定，使其更明确指向私益，以示与环境公益惩罚性赔偿制度的区分。申言之，应将“造成严重后果”的表述明确化。因污染环境、破坏生态造成人身、财产的私益性损害可通过环境私益诉讼救济，符合条件的可适用私益惩罚性赔偿制度，结合《民法典》侵权责任编及其他条款的表述，将私益惩罚性赔偿制度的结果要件表述为“造成他人合法权益严重损害的”显然更为妥帖，也可与请求权主体“被侵权人”相对应。

法律制定公布之时乃为法律生命之开始，而非结束，因此不应受限于一时立法之形式而罔顾客观现实，应基于法的基本法理考量、利益衡量及价值判断，赋予法律生命持续成长之活力。[29]对于因《民法典》第1232条规定不明晰且不完善而与司法实践脱节问题，司法机关试图以《环境侵权惩罚性赔偿解释》第12条规定解决环境公益惩罚性赔偿实体法依据不足也面临困境。立法理应正视现实，对当前问题予以回应。建议在现行立法框架下，在适当时候由立法机关通过立法解释或其他适当方式进一步细化完善，在第1232条中对环境私公益惩罚性赔偿分别做出规定：

第1款【环境私益惩罚性赔偿规定】 侵权人违反法律规定故意污染环境、破坏生态，造成他人人身、财产损害后果严重的，被侵权人有权请求相应的惩罚性赔偿。

第2款【环境公益惩罚性赔偿规定】 侵权人违反法律规定故意污染环境、破坏生态造成生态环境严重损害的，国家规定的机关或者法律规定的组织有权请求相应的惩罚性赔偿。

五、结 语

法治的真正实践需要立法与社会实际情况相协调，否则法律实施的效果将大打折扣，立法目的实现和社会效益最大化也无从谈起。基于生态环境保护目的增设惩罚性赔偿制度是《民法典》一大亮点，然而《民法典》第1232条将其适用范围限定在环境私益诉讼领域是该条款的一大缺憾。惩罚性赔偿制度作为一项严苛的责任制度理应由立法予以明确规定，《环境侵权惩罚性赔偿解释》的出台并未改变环境公益惩罚性赔偿适用法律依据不足的局面。我国司法实践已有环境公益惩罚性赔偿的适用，环境私益惩罚性赔偿生态环境保护功能的不足与环境公益惩罚性赔偿救济生态环境损害的优势表明，环境公益惩罚性赔偿入法具有必要性。惩罚性赔偿制度本身具有适用于私益诉讼与公益诉讼的功能价值，将其引入环境公益诉讼领域亦具有可行性。遵循《民法典》第1232条立法宗旨，兼顾公私益保护理念，就环境私益惩罚性赔偿与环境公益惩罚性赔偿分别做出明确规定，不仅可以消除当前理论之争，亦可为环境惩罚性赔偿精准适用提供法律依据，达致用严格的制度惩罚遏制恶意侵害生态环境的违法行为、威慑警示潜在违法行为人、强化生态环境保护的目的。