新时期高校战略规划研制：分类视域与定位研判

[摘要] 文章基于高等教育分类的历时性审视，针对传统分类存在的层次与类型混用等问题，提出以知识纬度为横向分类前提，侧重引导高等教育类型化发展;以成长周期为纵向分层依据，侧重引导不同高校高水平发展;结合“类型—层级”两维分析，主张完善高等教育“类型为主+层级提升”的“分类—定位”生态架构，促进高等教育错位发展和协调发展。在此基础上，提出高校“十四五”规划研制应强化战略定位研判，系统研究并找准未来5年的战略发展定位、战略目标定位、战略行动定位、战略实施定位，研制有区位格局和价值引领的战略规划、有进位坐标和特色优势的战略规划、有战略支点和项目支撑的战略规划、有向心合力和办学效能的战略规划，切实将战略规划转化为教育现代化发展效能。

[关键词]高等教育分类;战略定位;生态体系;战略规划

[中图分类号]G648[文献标识码]A[文章编号]1005-5843（2021）06-0001-07

[DOI]1013980/jcnkixdjykx202106001

“十四五”时期，我国迈向全面建设社会主义现代化国家新征程，高等教育进入普及化和现代化建设新阶段。在此背景下，高校如何基于“分类—定位”体系，准确研判与高等教育普及化和现代化建设相适应的战略生态定位，走上各安其位、各展所长的快车道，并在全球创新版图和区域创新格局中合理提升战略站位，绘制有坐标、高质量发展的愿景蓝图，成为高校研制“十四五”规划不能不面对的重要课题。

一、高校战略规划的研制前提：“分类—定位”视域高等教育分类是长期以来被学界公认的一道“世界性难题”，但在现实意义上却是治理层面发挥结构调控功能、分类引导高校错位发展，推动高校治理走向现代化的政策工具，又是战略规划层面体现理论先导作用，引领高校走向高质量发展的价值杠杆。

（一）高等教育分类的政策导向

从政策维度审视，高等教育分类指导政策与事实上的分层管理，看似边界清晰，实则纠结不清。比如：按管理体制，有部属、省属、市（州）属高校之分;按设置标准，有大学、本科和高职高专之分;按水平层次，有研究型大学、教学研究型与教学型院校之分;按授予学位，有博士、硕士、学士学位授予院校之分;按高考志愿，有一本、二本和高职高专类院校之分等。这种划分实质就是“圈层式”分层体系，自20世纪中期我国第一次“院系调整”以来被沿袭至今，并没有随着高等教育从精英教育走向大众化阶段而发生根本改变。在我国推进“双一流”建设的新时期，有些省域主管部门出于竞争排序或政绩考量，更是将分层管理作为资源配置的政策依据，进而强化了高等学校“三六九等”的层级划分，在体制层面加大了高等教育的同质化发展、在实践层面刺激了高等学校的层级追求，导致高等教育“类型弱化、层次趋同、同质发展”的问题，至今难以彻底破解。在这一过程中，政府加大分类为主的引导政策落地，并统筹“强优与扶需”，优化资源配置导向显得至关重要，同时探索建立更加合理、更高质量、更可持续的高等教育“分类—定位”生态体系也显得更为紧迫。

（二）高等教育分类的研究取向

从研究层面来看，我国高等教育分类研究起步于20世纪80年代，虽经几十年探索，迄今尚未建立公认的高等教育分类系统，理论研究与政策引导之间存在位差，理论指导和制度支撑依然滞后。概括起来，这种分类研究主要有两种类型和范式，即类型层面的描述性分类（学者模式）与规定性分类（官方模式）、范式层面的分类学范式和类型学范式[1]。

类型层面的描述性分类，是从认识论或价值论层面分析高等教育类型体系和属性归属，属于典型的逻辑分类;规定性分类则从政治论或工具性层面试图建立“价值无设”的操作性分层体系，借助分类管理和资源配置手段，实现高等学校有序治理和政策引导目标。

范式层面的分类学范式，通常对现实高等学校类型与层次进行精確的分类描述;类型学范式则侧重运用思辨性或质性研究方法，探索大学本质属性，提出高校的教育类型，阐释不同类型高校间的关系，勾画出高等教育发展的理想类型，进而预测高等教育结构调整方向。

概览可见，现有分类体系实质为价值论取向的横向逻辑分类、工具性取向的纵向实用分层两种（表1）。

（三）高等教育的“分类—定位”视域

事实上，高等教育“分类”与“分层”是两个不同属性的概念。“分类”是对事物类型的横向归类，更为注重类型特征和种类归属，侧重引导高等教育类型化发展;“分层”则是对事物层次的纵向划分，主要体现品质属性和层级差异，侧重引导高等教育高水平发展。同时，“分类”又是纵向分层的前提，“分层”则是基于类型的层级细分，两者都是依据事物的特征或属性进行归类的方法。高等教育分类是高等学校特色定位、错位发展的首要依据，分层则是同一类型高校层级定位、品质提升的价值考量，两个维度有序结合而不混淆，成为高校合理定位的双重标尺，也是政府调控高等教育结构的政策手段。

1.高等教育分类的类型维度。高等教育分类首先必须横向考察类型维度，确认分类的逻辑起点。高等教育分类的起点范畴基于“高等教育”的最本质规定性。众所周知，高等教育是以高深知识传承、生产和应用为特征的培养各种专门人才的专业性教育[2]， “高深的专门知识是研究高等教育一切问题、一切现象的逻辑起点”[3]。围绕高深知识开展教育与学术活动，构成了大学职能的基本内涵。着眼“知识”这一逻辑起点，不论哪种类型高校都必然秉承知识传承、生产和应用等基本职能。知识的传承、生产与应用是不可分割的，但何者占主导必然会标明不同的教育形态。知识维度下的高等教育分类是类型结构，根据知识生产方式的不同侧重，可将高等教育分为学术型、应用型、职业型。学术型大学侧重创新知识，应用型大学侧重应用知识，职业型大学侧重实用知识。不同类型高校相对分工，各安其位，各尽其能，不仅遵循着大学的价值理性和内在逻辑，而且要体现社会分工的外在要求，融入国家及区域人才发展战略（表2）。

2.高等教育分类的层次维度。高等教育分类必须同时考察纵向层次维度，确认分类的层级定位。高等教育分类的层级定位主要考量高校水平提升的成长周期或发展阶段。依据组织生命周期理论，大学一般要经过初创期、成长期、成熟期、优化期等持续增进的发展阶段，方能臻至一流大学水平;与之相对应，人们习惯上着眼知识生产水平或教育职能的发挥效能，将高等教育分为教学型、教学研究型与研究型3个渐次提升的基本层次。但在实际运用中，人们常常把层次与类型混用、教学与科研对立起来，甚至不顾自身发展阶段和类型特征，偏离类型定位方向，盲目追求层次攀升，舍己之長，扬其所短，陷入大学同质化发展的误区。分层之所以必要，对管理者而言，目的在于优化高等教育层次结构，促进不同类型高校错位发展、高水平发展;对办学者而言，重在坚定类型定位方向的前提下更加明晰水平提升路径，从品质提升层面，明确学校发展的层级定位和战略目标，形成特定的发展优势乃至品牌效应。由于受经典大学理念的影响，以知识创新为主的学术型大学占居高等教育的塔顶地位，成为传统意义上的研究型精英大学;但在知识经济时代和普及化高等教育阶段，学术型大学并非唯一知识生产者，应用型大学在知识应用过程中同样进行着知识再生产，并不断呈现出创新力和竞争力，逐渐发展至应用研究型精英教育阶段。精英教育不仅仅是学术型大学的专利，同时也成为其他类型大学高水平发展的重要标志。“这是一种范围更广泛的精英，重点从塑造个性转向培养更为专门的管理精英和技术精英。”[4]说到底，精英教育并非外在身份或层次，而是一种内在品质[5]，能为国家和社会培养心智健全、专业精通等不同类型的精英人才，提供更加优质的人力和智力支撑，这才是各类大学得以存在的永恒价值。

3.高等教育的“分类—定位”维度。科学合理的分类主要应基于高等教育分类的逻辑起点，完善高等教育“类型为主+层级提升”的“分类—定位”生态体系，实现理性价值和效用价值的有机融合，最终有效引导高校各安其位、各司其责、各展所长，促进高等教育错位发展和协调发展。结合类型与层次特点，着眼知识纬度和高校品质提升的成长周期，对不同类型高等教育层级特征进行价值考量，可见高等教育分类发展横纵相生、错位有序、自成一体。着眼知识维度，高等教育横向分类有“学术型、应用型、职业型”3种基本类型;着眼成长周期，高等教育纵向分层有教学型、教学研究型与研究型3个基本层级;结合“类型—层次”两维分析，高等教育每种类型均有3个发展层级，共有9种类别（表3）。

二、高校战略规划的研制关键：战略定位研判

从规划共时性考量，高校规划研制始于战略分析，重在定位研判，旨在基于大学分类图谱和内外环境的动态观照，定位战略目标，确定发展方向。未来5年是我国高等教育迈向普及化和现代化发展新阶段的开局性5年，也是以教育现代化支撑现代化强国梦的奠基性5年。这5年，新一轮科技革命和产业变革大潮及后疫情时代“逆全球化”趋势，将进一步改写全球创新版图和产业布局;我国高等教育质量革命进入攻坚阶段，扎根中国大地办大学，提升服务国家创新战略和区域发展能力，成为强国兴教必由之路。新的形势要求我们以服务国家和区域创新战略为使命，在全球创新版图和区位产业格局中，抓住具有根本性、全局性、战略性影响的关键问题，将高质量发展作为推进高等教育现代化的战略性任务，系统研究并找准高校未来5年的战略发展定位、战略目标定位、战略行动定位、战略实施定位。

（一）高校战略发展定位：研制有区位格局和价值引领的战略规划

1.高校战略规划研制，要注重“战略协同”定位。美国学者亨利·埃茨科维兹和罗伊特·雷德斯多夫教授在20世纪90年代提出“三螺旋模型”的概念，用螺旋型创新模型区别于传统的基础研究主导下的线性模型，强调政府、企业与大学三要素的战略协同作用，建立和完善以重大使命为导向的产学研融通的协同创新体系，为高校新时期战略定位提供了清晰的思路。高校作为区域协同创新共同体的有机整体，要从象牙塔式封闭发展转向协同发展大格局，立足区位条件和资源禀赋，从国家和区域战略发展大格局和现代化建设的整体布局中、从创新驱动战略实施和创新生态体系建设层面上、从应对新一轮科技革命和产业变局的走势下，打造“产业链—科教链—创新链”一体化协同创新平台，促进全社会创新资源高度集成和高效利用，推动传统单一的办学模式融入到发展多极化、校地协同化、治理现代化的区域协同创新体系，以支撑国家现代化建设和区域发展战略。

2.高校战略规划研制，要强化“错位发展”定位。不同类型和成长阶段的高校，在区域战略中的地位和使命各不相同，“存在着先导发展、伴生发展和跟随发展等不同的关系”[6]。先导发展类高校原始创新能力强，创新要素集成度高，对区域战略起着核心引领作用，如京津冀经济圈、长江经济带、长三角等区域的学术研究型大学;伴生发展类高校科技创新能力强，社会资源集聚度高，对区域战略起着重点支撑作用，如粤港澳大湾区、珠三角地区、东北老工业基地等区域的应用研究型大学;跟随发展类高校应用转化能力强，产教融合集群度高，对区域战略起着服务提升作用，如中西部走廊、新兴生态经济圈等区域的教学应用型大学。立足区域战略格局，明确高校战略定位，并非固化高校定位标签，而是避免重陷同质化建设老路，走好分类协同、功能互补的高质量发展新路，在更高水平上实现与国家区域战略的整体融入和战略同构，建设有“战略格局”的大学、“融入社会”的大学。

3.高校战略规划研制，要凸显“集群优化”定位。高校与区域战略协同发展，其根本走向是整合区域集群发展优势，建立创新型集群共生关系，走跨界联动、分工合理、集群优化的新路。一是着眼学科专业集群与产业集群的结构布局与实质融通，加强关键共性技术、前沿引领技术、数字经济等颠覆性技术领域的协同攻关，构建政产学研用深度融合的平台化、网络化、全链条、开放式集群创新体系[7];二是基于“产业链主导→专业链对接←学科链支撑”的新集约思维和新生态逻辑，构建社会资本融通、创新要素流动、价值资源增值与利益共享机制，强化集群资源和核心能力的互补融合、社会资本与人力资本的要素集成，形成创新要素集成所带来的集聚效应、溢出效应和倍增效应;三是促进政产学研用集群生态系统的优化与升级，致力于构建中国式“硅谷”“光谷”“智谷”“农谷”等集成化品牌及创业型大学，打造具有全球影响力和区域竞争力的新型增长极，实现我国产科教整体水平从跟跑向并跑、领跑的战略性转变。

（二）高校战略目标定位：确立有进位坐标和特色优势的战略规划

1.高起点，确定“有坐标”的高水平发展进位。所谓“高水平”，是一个同类比较的相对性概念，也是一个比照标杆的发展性概念。标杆管理又称“基准管理”，是通过同类对标查找差距、确立标杆持续改进，以获取相对竞争优势的战略管理工具。相对于较为宏观粗放的SWOT战略分析法，标杆管理更为微观精准地指向目标明确的进位坐标，往往选择有比较性的同类翘楚或同行标杆作为基准，所定目标或是基于诱致性原则，自主选择立标对象，如华中科技大学以“外学麻省，内赶清华”为同型标杆;或是基于政策性導向，对标确定战略目标，如东莞理工、佛山科技学院作为广东“冲一流、补短板、强特色”中“特色高校提升计划”建设单位，目标定位是建设“新型高水平理工科大学→应用研究型大学”。

2.创一流，明确“有特色”的高质量发展定位。习近平总书记在全国教育大会上指出：“不能把高校人为分为三六九等，而是要鼓励高校办出特色，在不同学科不同方面争创一流。”不同类型的大学应基于内外发展需求，坚持产业为先、育人为本、专精为魂，办学定位突出区位导向、学科专业突出需求导向、科学研究突出应用导向，以扎根中国大地为定位之本、以融合发展为强型之路、以创新发展为铸型之魂，凝练学科专业特色、强化协同育人特色、突出服务社会特色、彰显地域文化特色。围绕自身特色优势争创一流，在融通产业链、科教链与创新链等方面达到较高水准;在实施“六卓越一拔尖计划”20及“双万计划”建设中争创一流，着力形塑中国特色新型大学多样化发展新生态，才是整体提升中国高等教育现代化水平的应有之义。

3.超常规，追求“有优势”的高水准发展品位。战略规划重在谋全局、谋重点、谋未来，“是针对大学发展的关键问题设计的发展思路和建设路径”“是为大学谋求超越常规性发展而做出的创新性设计 ”[8]。关键是它基于高校类型和品质提升的成长周期，对学校新的发展阶段的目标任务进行愿景设计，明确阶段性发展应找准的方位和重点任务，凸显战略优先支点，研制关键性问题的解决方案。尤为重要的是，坚持融入区域主导产业体系，破解供需结构性短板问题，聚焦学科专业“高峰”“高原”建设，突破性发展新兴特色学科专业，做大做强优势学科专业集群，并深化治理体系与治理能力现代化建设，构建“以区域为节点、行业为支点”“产业链—科教链—创新链”融合发展新生态，绘制跨越现阶段的新型大学“特色+优势”建设时间表和路线图，聚力打造高水准产教科协同育人重镇和协同创新高地。

（三）高校战略行动定位：编制有战略支点和项目支撑的战略规划

1.聚焦战略支点，针对关键问题设计行动方案。战略规划是解决发展关键问题的创新设计方案和行动纲领，必须坚持战略定位和问题导向相统一。不同类型高校在办学过程中需要解决的重大问题涉及学科专业、人才培养、队伍建设、办学条件和治理体系等诸多方面，即使同类高校在不同成长周期或发展阶段，所要解决的重大问题也各有不同。从问题性质看，有些是学科专业结构性调整问题，有些是产科教融合性发展问题，有些是治理体系改革创新性问题，但最应解决的关键性问题或瓶颈性问题则是影响学校达成战略发展目标，最具全局性和根本性的战略支点问题。比如：华中科技大学确立“应用领先、基础突破、协调发展”的学科优先发展战略，卡耐基·梅隆大学以计算机和机器人技术崛起于世，加州理工以应用物理翘楚天下，伯克利加州大学则以生物原子工程享誉世界，沃里克大学以创立“企业家式创业型大学”后来居上。这些大学皆以战略支点撬动发展全局，成就卓越声望。

2.破解发展难题，通过项目运作支撑行动计划。没有行动的规划只是空话。行动计划是以落实战略目标为导向、破解发展难题的一揽子行动方案，也是按照“整体规划、分步实施、项目推进、示范引领”原则，通过项目化运作厚植发展优势的可实施方案。比如：针对立德树人这个根本点问题，以“质量强本固根基”为遵循，实施“一流本科教育强本计划”，启动新型产业学院产科教融合协同共建项目、一流专业建设认证与培养模式创新项目、一流精品课程与智慧学习资源建设项目、一流双创体系与实践育人基地建设项目;针对学科专业结构性痛点问题，以“优化结构补短板”为原则，实施“一流学科专业共建计划”，对接主导产业集群，做强做优做精做特学科专业群项目;针对产科教融合性难点问题，以“协同共建强特色”为理念，实施“卓越校地协同创新计划”，启动协同创新引领项目、科技成果转化平台建设项目、文化品牌传承创新行动项目。

3.增强发展活力，通过治理创新厚植发展优势。大学与其他社会组织的不同之处在于，它是由学科和事业单位组成的矩阵结构。后疫情时代，大学治理能力现代化建设，应开创行政治理与学术治理互补、学校治理与社会治理共治格局，以建立知识共享平台为突破口，优化大学知识管理结构，加强大学管理专业化、职业化队伍建设，凸显学术本位的治理理念和价值引领，突出学术权力在学校治理中的基础地位;深化“重心下沉、底盘厚重”的校院两级管理体制改革，落实基层学术组织自治权，优化学术主导的学院制管理，健全开放融合的平台化管理机制，建立多学科融合、多团队协同、多技术集成的产学研一体化共享平台;创新政产学研用融合发展的技术转移形态，构建多元主体协同共治格局，推进大学治理向更具开放性的“集群—平台化”模式转型，以应对后疫情时代内外环境不确定性的挑战，增强大学生自组织能力和协同共生能力，形成大学人才培养和学术产出的核心竞争力，充分释放大学治理能力现代化建设的生命活力。

（四）高校战略实施定位：凝聚有向心合力和办学效能的战略规划

1.战略规划实施的前置性条件。战略规划最终要走向战略实施，走出“挂在墙上、不落地上”的怪圈，成为高校战略发展的行动纲领，这就要求研制规划时应强化可实施原则定位。一是统筹性原则。将规划研制工作作为党政一把手工程，加强党的全面领导，健全组织机构，组建工作专班，压实主体责任，体现规划研制的目标导向、问题导向，以及全局意识、创新意识、质量意识，确保规划研制上下贯通、协调一致，使规划研制过程成为统一思想、破解难题、凝心聚力、科学决策的过程。二是规范性原则。注重集思广益，集聚民智民心，善用“智库”“外脑”，履行专家论证、民主评议、风险评估、法定审议等规范程序，着力提高规划研制的向心力和“含金量”。三是科学性原则。注重战略研究、政策研究、问题研究，准确把握高校发展阶段性特征，处理好近期发展与长远发展、重点突破与整体发展的关系，科学谋划重大行动、重大改革和重大项目，充分考虑规划实施条件、资源配置等支撑要素，切实增强规划的可操作性、可评价性、可实现性。

2.战略规划实施的关键性要素。规划实施主要应强化效能定位。首先，要加强建章立制。制订《学校规划实施检查评估和绩效考核办法》，分阶段实施规划年度检查、中期评估和终期考核。其次，要健全考核标准。以学校事业发展总规划为蓝图，明确各主要发展指标，并压实主体责任，逐级细化分解指标，形成二级单位目标指标体系与年度任务指标。再次，要落实任务细分。一是责任细分，把责任分解到各个层级主体责任人;二是任务细分，把任务分解到学校各二级单位;三是年度细分，把任务分解到每一个计划年度。最后，要强化4个结合。一是与学校年度中心工作任务结合;二是与学校年度目标管理和绩效考核结合;三是与学校干部任期考核评价和问责机制结合;四是与学校经费预算和资源配置结合，切实将战略规划转化为教育现代化发展效能。

参考文献：

[1]潘懋元，陈厚丰.高等教育分类的方法论问题[J].高等教育研究，2006（03）：8-13.

[2]潘懋元.新编高等教育学[M].北京：北京师范大学出版社，1996：5.

[3]〔美〕约翰·布鲁贝克.高等教育哲学[M].王承绪等译.杭州：浙江教育出版社，1987：12.

[4]〔美〕马丁·特罗.从精英向大众高等教育转变中的问题[J].外国高等教育资料，1999（01）：4.

[5]王建华.大学理想与精英教育[J].清华大学教育研究，2010（04）：1-7.

[6]吴岩，刘永武等.建构中国高等教育区域发展新理论[J].中国高教研究，2010（02）：1-5.

[7]刘国瑞.国家重大战略转换期高等教育现代化的定位与思路[J].高等教育研究，2020（05）：1-9.

[8]别敦荣.大学战略规划的若干基本问题[J].河北师范大学学报（教育科学版），2020（01）：1-11.

（责任编辑：刘丽）

Strategic Planning on the Research and Development of Universities in the New Era：

Classification Horizon and Positioning Judgment

LIU Xin

（Jingchu University of Technology， Jingmen， Hubei 448000， China）

Abstract： Based on the diachronic survey of the classification for higher education， and focusing on the problems of the mixture between levels and types which exist on the traditional classification， this paper determines that we should take the latitude of knowledge as the premise of horizontal classification， strengthening on guiding the typical development of higher education; we take the growth cycle as the basis of vertical stratification， and aim at guiding the high-level development of different schools; the combination of two-dimensional analysis of "type-level" is to advocate on promoting the “Classification-Positioning” ecological framework of the “Major of Type + Promotion of Level” in higher education， and in order to proceed the development of dislocation and coordination in higher education. Based on the research， from the synchronic background of the period of the 14th “Five Year Plan”， the higher education in China where stepping into the new stage of popularization and modernization， we propose that the research and development of the 14th five year plan of schools should advance the research and judgment of strategic positioning， and we must systematically study and discover the strategic positioning development， strategic positioning target， strategic positioning action， and strategic positioning implementation within the next five years. Lastly， the strategic plan must be transformed into the effective power for the development of modernized education by making a strategic plan with pattern of regions and leadership of value， with a carry on the coordinate and advantages of characteristics， with fulcrum of strategies and support of projects， and with strength of solidarity and efficiency in running schools.

Key words：  higher education classification; strategic positioning; ecological system; strategic planning

[收稿日期]2021-06-25

[基金項目]2018年度教育部人文社会科学规划基金项目“应用型本科人才培养新生态模式研究”（项目编号：18YJA880056）。

[作者简介]刘欣（1962-），男，湖北荆州人，荆楚理工学院发展研究中心主任、教授;主要研究方向：高等教育学、课程与教学原理。