乡村振兴背景下宅基地退出法律制度探究

李 邦

(安徽财经大学 法学院，安徽蚌埠 233030)

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中明确提到深化农村宅基地制度试点改革，探索闲置与低效利用的宅基地的价值高效实现形式。以土地要素的合理流动促进土地振兴，也是对十九大提出的乡村振兴战略的有效接续推进。针对农村地区宅基地制度改革的复杂性与乡村振兴工作的艰巨性，在深入落实农村土地制度三权分置改革思路的创新基础上，中央陆续出台的一些关于宅基地退出的政策文件与各试点地区不断积极探索实践取得的不错成效，都表现着宅基地制度改革逐渐成为撬动乡村振兴、促进农业农村发展的重要路径。

一、乡村振兴背景下宅基地退出制度的政策演进

自新中国成立以来，通过不断地探索和优化，建立起的特色宅基地制度体系促进了农村土地制度的完善，与农村社会经济发展政策相融，取得了极大成功。由于之前特殊的历史背景与经济社会发展的需要，农村地区发展改革的侧重点并不在宅基地制度领域。但是随着城乡融合发展的持续推进，人力与物力不断向生产能力更高的城镇地区倾斜流动，农村地区人力不足与管理缺位造成了大量的宅基地闲置或极低利用[1]。在此背景下，2004年起相关政策文件与法律相继出台，并对宅基地有偿退出进行规划和引导，其中呈现的愈发重视宅基地财产属性、明确有偿退出的演进趋势推动着宅基地制度的不断完善，以及从稳定农村社会经济秩序为主逐渐成为农村土地制度改革、衔接推进乡村振兴的重要着力点的演进方向，为农村地区不断良性发展提供了深层制度保障[2]。

2004年在《关于加强农村宅基地管理的意见》中提出通过激励举措鼓励“一户多宅”、拥有闲宅的农民腾退多余宅基地。这是对宅基地优化管理的初步探索，但是并未对具体由哪个主体进行激励、如何激励进行明确规定。2008年，国务院在《关于促进节约集约用地的通知》中提出以地方政府为主体对自愿腾退闲宅的村民给予奖励或补助，但具体标准较为笼统。从以上两个文件可以看出，早期的宅基地制度改革过程是对“一户一宅”规定保障落实的过程，也是稳定农村秩序的重要措施，宅基地退出过程中宅基地财产属性的有偿保障并不是主要改革方向。

2014年《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革试点工作的意见》首次提出以本集体经济组织为范围，进行进城落户农民自愿有偿退出宅基地的探索。探索范围虽相对保守，但该意见开拓性地明确了退宅的使用主体范围，为之后宅基地退出的试点改革有序开展提供了先行保障。2016年，国务院办公厅印发《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》，再次强调要探索形成进城落户农民宅基地自愿有偿退出机制，并明确以本集体经济组织内部为限的严格活动范围。

2017年中央一号文件中提出允许地方多渠道筹集宅基地退出补偿资金，由村集体负责补偿，虽未对具体补偿标准进行规定，但是将地方政府、村集体纳入宅基地退出的联动整体，为基层工作提供了更广阔的操作空间，也体现了保障宅基地财产属性、探索健全的退宅补偿机制的宅基地改革方向。

2018年中央一号文件提出了所有权、资格权、使用权“三权分置”的宅基地改革新思路，标志着宅基地制度改革进入权力结构探索新阶段。在国家《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》中提出要建立健全自愿有偿退出的宅基地管理制度。2019年中央一号文件基于宅基地改革试点的工作成效，提出继续稳慎推进农村宅基地制度改革，以更大面积的改革试点范围、更丰富的改革试点内容完善制度设计，深刻体现着宅基地退出制度已经成为健全农村土地管理与利用制度体系的重要内容，同时也是乡村振兴战略全面实施的重要引擎[3]。

2020年1月开始实施的《中华人民共和国土地管理法》中规定国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。以法律的形式确定宅基地使用权的退出，标志着我国农村宅基地管理进入规范管理的新时期。

2021年《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》继续要求加强宅基地管理，以更深度的农村宅基地制度改革试点落实宅基地所有权、资格权、使用权分置思路。在最新通过的《中华人民共和国乡村振兴促进法》中多次强调推动乡村振兴要确保农民主体地位，并明确规定退出宅基地使用权不可作为农民进城落户的条件，是尊重农民意愿的有力证明，体现了宅基地退出逐渐成为推动城乡融合、促进乡村振兴的重要环节的制度演进方向。经过多年的实践与探索，宅基地退出制度已经成为今后我国宅基地管理制度改革创新以及推动农业升级、农村进步的重要内容，激发了对以往大量闲置宅基地高效利用的动力与活力，以更高质量的农村发展助力乡村振兴。

二、“三权分置”下农村宅基地退出改革的实践样态

宅基地制度改革是中央部署的农村“三块地”改革的重要事项，2015年中央决定在15个试点单位启动宅基地制度改革，2016年扩大到33个，2017年进一步拓展试点范围。2018年中央一号文件提出宅基地“三权分置”的改革思路，基于此，2020年8月，在原有试点基础上扩大到100个县市区和三个地级市，时间跨度两年。各试点地区在三权分置架构下积极探索，形成了以安徽金寨、宁夏平罗与浙江义乌为代表的多种具有地区特色的宅基地使用权退出的实践模式，通过以点带面的改革优化推动宅基地的所有权、资格权和使用权分置的不断实现，与土地制度的“三权分置”改革相呼应，极大地提高了土地资源的合理利用效率。

安徽金寨县通过出台《关于农村宅基地制度改革试点工作的实施意见》《金寨县农村宅基地自愿退出奖励扶持办法》等多个文件引导宅基地退出改革，结合当地实际情况明确规定了宅基地退出的原则、程序、退宅后的社会保障等具体环节，并结合基层治理的能动特征，以农民为主体，房地分类、区别补偿，以宅基地使用权以及其上建筑物置换统一建设的住房和一定数额的货币[4]。通过对宅基地退出后的土地统筹规划，发展乡村特色旅游观光产业链，与当地具有一定基础的茶产业结合，利用退宅后的土地招商引资，激发农村发展活力，取得了较为显著的成效，也为宅基地“三权分置”改革的持续推进提供了较为深厚的实践基础。

平罗县通过颁布一系列的具体规定，形成了一套具有较强操作性的宅基地退出机制与保障机制。其以尊重农民意愿为出发点，广泛收集农民诉求并予以合理满足，保障农民退宅后的住房、就业以及养老等切身利益。为解决宅基地退出补偿问题，平罗县通过制定《农村宅基地自愿有偿退出管理暂行办法》，创新实行分类分级补偿以及收储补偿模式，根据宅基地所处的不同区域进行有差别的退宅补偿，以简要便于执行的退宅程序保障退宅主体在各环节的权益。其次，在对宅基地退出的农民保障环节，推行“以地养老”与养老院服务挂钩，为农民提供城乡居民医疗保险和养老保险以外的退宅新型保障，对其他地区具有较强的启发作用[5]。

义乌市最初从宅基地制度改革入手，结合“三块地”试点改革，利用宅基地“三权分置”的改革新思路，基于其城乡快速融合发展、人口大量流动聚集激起的城乡用地矛盾，首创推行以城乡建设用地增减挂钩制度为基础的“集地券”制度，在《义乌市“集地券”管理暂行办法》中规定，根据来源不同，分归农民所有、村集体经济组织所有和政府所有进行规划建设利用，设立“集地券”统筹管理服务平台，参照银行经营模式建立“集地券”资源库，为“集地券”模式运转提供保障，在此基础上因地制宜地推行城乡新社区集聚建设，缓和人地矛盾，促进了城乡融合、人口以及产业聚集，为当地经济发展提供了土地管理的创新型动力[6]。

与金寨、平罗和义乌三地一致，其余试点地区同样结合当地实际情况，以宅基地制度改革为突破口，在出台明确具体的农村宅基地退出政策性文件的前提下，探索建立能满足自身个性需求、解决现实问题的宅基地自愿有偿退出机制，以多种模式的退出探索、完备的配套机制建设释放闲置宅基地的潜在价值，补齐农村土地改革发展的短板，为宅基地退出制度未来在全国范围内推广提供了可复制、可操作的实践经验。

随着改革的不断深入，深层次的尖锐矛盾和问题在各个试点地区逐渐暴露出来，这些矛盾和问题已经在一定程度上影响了宅基地改革全面铺开的进程。以常州市武进区为例，出于推动农村土地制度改革的目的，武进区先后设计推出了《农村宅基地有偿使用和有偿退出指导意见(试行)》等8项宅基地管理制度，在宅基地有偿使用、闲宅有偿退出等方面展开了积极的探索，相比其他试点地区，武进区的改革拥有更为全面的法律和制度保障。但是，截止到2019年末试点结束，武进区宅基地有偿退出总规模仅21公顷，并不符合预期效果，也反映出部分试点地区的宅基地退出政策并不能满足实际需求。与此同时，随着改革的不断推进，各试点地区也先后暴露出采取的部分措施并不完全符合当前农村社会发展需要的问题，主要集中在农民宅基地退出积极性不高、补偿措施单一与法律机制不健全等方面，影响着宅基地有偿退出长效机制的建立健全与宅基地“三权分置”改革思路的有效落实，不利于深入盘活农村土地资源，阻碍着农业农村的现代化高质量发展。

三、乡村振兴背景下宅基地退出制度存在的主要问题

宅基地制度是我国乡村振兴制度供给的重要一环，宅基地退出又是乡村振兴中发挥土地价值的关键举措。在全面推进乡村振兴的关键阶段，必须对宅基地退出试点地区所暴露的问题进行总结分析，立足现实，共同解决宅基地的退出机制问题。

(一)宅基地退出专项法律法规欠缺

目前我国宅基地退出的改革停留在政策层面，国家出台了与之相关的政策，明确了宅基地退出的改革方向，也授权试点地区进行宅基地退出改革探索。由于缺乏宅基地退出的专项法律法规，各试点地区只能依据本地区的实际情况进行不同退出模式的初步尝试。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定了国家允许进城落户的农民依法自愿有偿退出宅基地，这是政策被写入法律的体现，但是无法满足那些没有进城落户、又有宅基地使用权退出意向的农民的期待。在全国性法律错位的情形下，一些地方难以寻求到直接法律依据进行宅基地退出实践，其出台的地方性法规和地方规范性文件又存在着原则性表达过多的弊端，无法对本地区的宅基地退出实践进行细致的规划引导，仅依靠宏观政策和原则进行宅基地退出，很难解决实践中常见的宅基地退出补偿争议和退宅农民权利救济等问题，也很难对违法违规利用退宅后的土地进行精准打击以高效开展闲置土地的利用工作，极大地影响了退宅效率，难以建立完善的宅基地退出制度体系[7]。缺少高层级的法律规范进行具体指引，无疑会增加宅基地退出制度探索的风险，对宅基地改革工作的长效开展、农业农村高质量发展以及乡村振兴战略的稳定实施产生不利影响。

(二)农民主体地位缺失

农民作为宅基地退出过程中的重要主体，在退宅过程中合理合法地享有表达合理利益诉求、参与政策协商、权利受损时进行依法救济以及利用退宅后的土地发展等正当权利，但是在大部分地区的宅基地退出过程中，农民对于与自身利益密切相关的宅基地退出程序、退出补偿的标准制定环节的参与缺失，使得农民意愿得不到充分表达。在由政府主持推进的宅基地退出过程中，部分地区的地方政府、村委会将宅基地退出作为进城落户的条件，农民成为追求工作进程的牺牲品，使农民的切身利益得不到保护，违背了依法自愿原则[8]。同时，由于宅基地退出程序规范、权利的监督机制以及退宅后救济机制的缺失，农民在面对被迫退出、无序退出宅基地所造成的权利损害时，往往会陷入无处申诉救济的困境，尤其在宅基地退出补偿方面，由退出补偿标准、宅基地产权争议以及宅基地退出主体认定争议造成的退出补偿不合理情形发生时，农民要在面对案件定性不明确的同时独自承担高额诉讼成本，使得农民处于极弱势的宅基地退出地位。在对退宅后的土地进行规划整合以合理利用的环节中，很多改革实践地区并未建立起完善的以闲置宅基地为基础的土地价值发挥体系，使得宅基地退出并未对农村产业优化、农民高效就业以及提高农民收入等能够促进农民全面发展的环节产生实质帮助，忽视了农民在宅基地退出过程中应有的主体地位，也不利于形成农民宅基地退出的动力。

(三)宅基地退出相关程序规范缺失

1.缺乏合理的退出补偿机制

统一合理的宅基地退出补偿机制是提高农民退宅积极性、促进宅基地退出工作顺利开展的关键环节。当前在宅基地退出的改革试点地区，并没有出台统一的补偿标准，导致部分地区在进行宅基地退出补偿时任意制定补偿标准，无法满足农民期待以切实保障农民利益。在补偿范围方面，部分地区主要参照宅基地以及地上房屋进行估值补偿，对农民基于宅基地建设的生活附属设施的补偿缺失也极大地影响了农民退出宅基地的积极性。同时，政府和村集体经济组织作为宅基地退出的主要推动力量和具体执行力量，承担着对退宅农民进行补偿的责任，但是由于经济发展水平的差异和短缺的资金来源，部分地方财政无力提供让农民满意的退宅补偿，尤其在中西部地区，村集体经济组织收入有限甚至是背负债务更是无法解决农民退宅后的基本生活保障问题。试点期间，在国家和地方政府的政策和资金的倾斜支持下，宅改试点地区基本都已很好地解决了退宅补偿的资金来源，但是如果宅基地改革全面铺开，广大非试点地区的农村就无法得到充分的政策和资金支持以满足农民的补偿需求，如何获得足够的退宅补偿资金将成为宅基地退出改革大范围开展的关键难题。且目前在大部分地区，对农民退出宅基地的补偿多以现金形式进行，无法满足农民对于退出宅基地的住房补偿、就业补偿等多样化需求，造成农民自愿退出宅基地的积极性削减，影响着宅基地退出工作的有效开展[9]。

2.缺乏高效的退宅后土地利用机制

在2019年《农业农村部关于积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作的通知》中强调各地在依法维护农民宅基地合法权益和严格规范宅基地管理的基础上，探索盘活利用农村闲置宅基地和闲置住宅的有效途径。《国务院办公厅关于支持返乡下乡人员创业创新促进农村一二三产业融合发展的意见》中也有关于通过整理利用农村闲置宅基地以重点支持返乡下乡人员创业创新的规定。这些文件的出台，为盘活农村闲置土地，激发乡村发展持续推动力，促进乡村振兴提供了有力支撑。但是在绝大部分农村地区，极低的宅基地退出后的土地利用率与宅基地退出的初衷相背离。相比于宅基地退出改革起步较早、实践成果较为突出的试点地区，其他宅基地退出改革地区起步较晚，缺乏针对退宅土地的基础设施建设，致使村集体和农民在发展休闲农业、文化体验和乡村旅游等特色产业时，往往忽视基础设施建设较为落后的退宅土地，使得闲置宅基地进入退宅性荒废状态。同时由于缺乏明确细致的统筹规划，没有根据乡土风俗实行利用措施引导，使得农民集体在处理宅基地退出后的土地时并无具体实效规划与长远安排，宅基地退出后就容易进入无人管理或者无人耕种的不良经营状态，无法为农民建房、乡村建设和三农发展等提供土地要素保障，违背了土地集约节约利用原则，成为乡村振兴过程中的一大隐患[10]。

(四)退宅后配套保障机制不健全

退出宅基地对农民而言是宅基地使用权的丧失，也是农民最为基础的生产和社会保障的丢失，尽管很多地区通过一次性货币补偿、置换安置房等保障措施进行有偿退出，但远未建立起理想的长效保障机制。以平罗县为例，在其推行的“以地养老”模式中，退宅农民可参加城乡居民医疗保险和养老保险，还享有申请保障性住房等其他权益，但此种模式是对现行社会保障体系和退宅补偿资金的极大挑战，极易引发管理体系混乱和退宅后保障失位，很难为退宅农民提供长远的配套保障。在社会保障体系薄弱的农村地区，退宅后保障环节的缺失无法为农民提供稳定的保障，对就业、医疗和教育等相关问题缺少统筹考虑，尤其对进城落户的农民来说，城乡社会保障制度的错位使他们很难享受城镇社会保障，退出宅基地、放弃宅基地使用权后缺少健全有力的社会保障以对抗城市生活风险，大大抑制了他们作为宅基地退出主要群体的积极性，违背了宅基地退出中以人为本的原则[11]。同时，宅基地使用权退出后对宅基地资格权的保障也较为模糊，在农村地区，由于缺少完备的操作章程与执行有力的主导人员，宅基地使用权退出后往往伴随着宅基地资格权的丧失，使得依法继续享有宅基地资格权的农民处于权益保障薄弱地位，影响着宅基地退出制度的长效稳定推行[12]。

四、乡村振兴背景下完善宅基地退出制度的未来进路

建立完善可促进乡村振兴的宅基地退出制度的重点在于具有完备可行的制度规定用以宏观建设，还要有能充分保护农民利益的退宅流程用以实际操作。针对当前宅基地退出中存在的主要问题，应当结合宅基地退出试点典型地区的实践经验，以其未来全面推行的可行性为角度进行法律完善。

(一)完善宅基地退出专项规定

在农村宅基地退出的过程中，完备的法律规定是宅基地退出工作顺利实施的重要保障，也是稳定宅基地管理秩序、有效盘活利用闲置宅基地的重要依据。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条以及2021年中央一号文件中分别对进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地、稳慎推进宅基地制度改革试点进行的规定，反映了当前土地管理和农村发展对宅基地退出的紧迫需要。但是当前相关法律对宅基地退出的流程、补偿、退宅后的监督与保障等详细规定的表达存在着不足，有碍宅基地退出政策的高效落实与持续推进。因此，首先应当制定出全面匹配衔接宅基地退出政策的全国性制度，在2019年的中央一号文件中提出要研究起草农村宅基地使用条例，这对保障宅基地改革各项工作顺利进行具有重大意义。基于此，可以在农村宅基地使用条例中对宅基地退出的各个环节进行细化规定，其中可以包括宅基地退出的原则、退出的主体以及其权利、退出的标准程序、退出的补偿设定以及对退出后的土地利用进行监督等方面，使基层宅基地退出有法可依，高效执行。其次，应当鼓励地方性法规在其上位法的限定范围内，基于地方民俗习惯和经济发展状况，因地制宜地对宅基地退出的各个环节制定出符合当地实际需要的宅基地退出细则，以较强的灵活性使政策在实际落实的各个方面都有法律作为支撑[13]。以全方位、多层次的政策和法律作为高层设计储备，以宅基地退出制度为出发点盘活利用闲置宅基地资源，唤醒农村沉睡资产，释放农村农业发展活力，以“三农”合力促进乡村振兴。

(二)确保农民主体地位

总结宅基地退出试点地区的成功经验可以看出，尊重农民意愿，听取并满足农民合理诉求，以农民为主体是宅基地退出工作顺利开展的关键，因此建立健全退宅农民的权力行使与受损后救济机制至关重要。首先，以农民的意愿为前提，促进农民合理诉求的表达，地方政府或者村集体经济组织不能擅自替代农民做决定，也不能强迫或干预农民意愿，可以根据地方需求成立宅基地退出村民自治小组，听取、收集农民诉求后向乡镇政府反映并共同切实解决。其次，应当与农民充分平等协商，保障农民的参与决定权，针对宅基地退出的补偿标准和补偿范围、退宅后安置以及高效利用退宅后土地等关键问题，应当在合理限度内与农民协商，让农民参与具体退宅程序的制定。最后，完善退宅农民权利受损后救济机制，确保农民申诉有道有效，可以通过成立专项救济小组深入了解退宅农民救济诉求，以畅通高效的救济渠道及时提供保障，通过健全法律援助体系，设立农民法律援助机构，为权利受损农民提供法律保护，降低维权成本，以完备的权利保障体系确保农民在宅基地退出和闲宅利用环节中的主体地位，促进农民的积极参与[14]。

(三)完善宅基地退出相关程序规范

1.健全宅基地退出补偿机制

(1)建立合理的补偿标准

补偿标准是宅基地退出补偿环节的核心问题。当前的宅基地退出工作主要有当地政府主导，宅基地退出补偿也是由地方财政负责，由于地方财政工作的复杂性，一些地方财政所能提供的较低的补偿标准使得农民切身利益往往得不到有效保护，必须妥善处理。首先，要使农民参与补偿标准制定，通过网络平台、听证会等形式充分反映和收集民意，以满足农民现实需求。其次，应当以当地经济发展水平为前提，综合考虑宅基地和其上建筑物的实际价值、土地的潜在增值空间以及农民退宅后的生活保障等因素制定补偿标准。最后，可以以大数据、人工智能等科技手段辅助进行标准制定，使人为主观因素降到最低，确保宅基地退出补偿标准制定的公平合理[15]。

(2)扩大补偿范围

实践中，较小的宅基地退出补偿范围往往难以体现宅基地的真正广泛价值，也难以对农民宅基地退出进行全面补偿，成为农民自愿退出宅基地的主要障碍。全面合理的宅基地退出补偿范围应当包括如下方面：第一，对宅基地的补偿，补偿农民退宅后失去的宅基地福利性保障。第二，对房屋及生活附属设施的补偿，对农民而言，房屋作为私有财产具有极高价值，为满足生活在宅基地上围绕房屋建成的厨房、院墙等附属设施都应当得到补偿。第三，对农民退出宅基地所需成本的补偿，在退出宅基地的过程中，农民所付出的人力、物力以及财力都应得到相应补偿，还应对农民宅基地退出后所面对的生活风险进行保障补偿，才能正确处理宅基地退出后的多重影响。

(3)多渠道筹措补偿资金

在宅基地退出补偿中，补偿资金不仅对农民意义重大，还是村集体持续有效开展退宅工作的主要动力，因此拓宽补偿资金来源渠道尤为重要。第一，有效推行宅基地有偿使用制度，对违反“一户一宅”规定、宅基地使用面积超标的行为进行合理收费，用于宅基地退出补偿工作。第二，发挥集体经营性建设用地效能，利用集体经营性建设用地入市的出让金，由村集体对所属部分负责，为宅基地退出补偿工作提供支持。第三，与乡村振兴工作相结合，将农村发展资金、生态建设资金以及土地改革资金与宅基地退出资金整合捆绑，深入推进宅基地退出工作[16]。在此基础上，通过建立专人管理、透明使用以及接受广泛监督的宅基地退出资金使用规范，对退宅资金进行合理利用，推动宅基地退出补偿工作的稳定有序进行。

2.健全退宅后土地利用机制

宅基地退出后的土地利用是宅基地退出的核心问题。如何集约节约、高效利用这部分土地资源是宅基地制度改革的重要内容。应当协调联动政府、企业以及村集体的优势力量，促进资源合理流动，因地制宜地创新土地利用，发挥土地价值促进土地振兴。

(1)政府牵头组织

在对宅基地退出后的土地利用过程中体现着较强的政策导向，同时需要充足的资金予以支持，只有政府有能力对涉及主体复杂、涉及范围较大的土地利用做出统筹安排。政府及有关部门需要发布合理且有针对性的行政命令以及相关政策性文件，在此基础上由相关职能部门有效落实具体退宅流程和利用规范，促进企业与村集体的沟通合作，做好宅基地退出后的土地统筹使用与监督工作，以政策引导和资金支持为开展乡村特色产业、新兴产业等土地创新利用方式提供保障。同时还要有效落实基层政府的属地责任，做好政策在基层高效开展的衔接工作，发挥其在宅基地管理、乡村创新发展等方面的重要作用，在与企业深度合作的过程中带动农民有序创新[17]。

(2)企业参与合作

近年来，随着城乡融合的快速发展以及乡村振兴工作的不断展开，农村地区的企业数量不断上升，同时产生了很多以乡村特色为基础的新兴企业。在对宅基地退出后的土地进行利用的过程中，需要各种类型的企业承担社会责任，在对农村劳动人口进行吸纳的同时，与政府和村集体开展深度合作，加大对土地资源的挖潜力度，发挥土地的经济效能，以此拓宽土地利用的资金来源渠道。同时，在符合规划、保证安全的前提下，鼓励乡村特色企业以宅基地退出后的闲置土地为基础深入发展特色餐饮、民俗体验、文化创意等新兴产业，带动农村发展，进一步为乡村振兴战略的有效开展提供基层经济基础。

(3)村集体有效实践

随着乡村振兴相关政策和措施的不断推进，我国村庄的经济实力也在不断提高，村集体对土地资源的需要也愈发紧张，对宅基地退出后的土地进行合理利用是破解此种难题的有效方法之一。村集体应在政府以及有关部门的协调引导下，与企业开展合作，对宅基地退出后的土地进行整合利用以发展家庭农场、农民专业合作社和农业企业等新型农业经营方式[18]。同时，村集体可以依托有力的政策扶持，利用退宅后的土地进行基础设施建设和生态环境保护建设，打造宜居乡村，为乡村民俗旅游等特色产业发展提供持续保障，让农耕文明实现经济效益和社会效益。

(四)完善退宅后配套保障机制

完备有力的宅基地退出后的配套保障机制是宅基地退出制度长效有序实行的关键，也是乡村振兴工作持续稳定推进的重要组成部分。首先要健全社会保障机制，积极改进农村社会保障体系，将宅基地退出后部分农民可能要面对的生活风险纳入到社会保障体系中承担，为退宅农民提供合理的保障体系倾斜支持。地方政府可以通过稳定推行农村保障性住房工程，城乡联动为进城落户的退宅农民提供购房补贴帮助解决退宅农民家庭居住问题；积极开展就业培训与技能培训，结合地方特色产业发展建立退宅农民就业服务机制，妥善处理部分退宅农户家庭主要成员就业问题；通过健全农村医疗保障体系，根据退宅农民特点提供医疗服务，学习宅基地退出试点地区的成功经验，推行以地养老，将退出宅基地与养老服务挂钩解决退宅农民医疗、养老的基础性问题[19]；同时完善宅基地退出的监督管理、风险化解制度，通过建立权力清单制度，促进退宅信息的公开透明，加强退宅后风险防范化解能力，以健全的退宅配套保障机制为宅基地退出的有效推进提供后备制度支持，以齐全高质量的农村发展要素保障促进乡村振兴战略的高效稳定实施。