乡村治理现代化的三重维度：主题、结构与策略

赵雅文，王兆刚

(青岛大学 政治与公共管理学院，山东青岛 266061)

在我国经济社会发展进程中，乡村的和谐稳定是社会健康发展的基础。伴随乡村振兴战略的实施和我国综合国力的提升，乡村治理现代化进程大大加快，但同时也出现部分地区农民增收乏力、不同治理主体之间协同能力弱、村民自治能力不足的问题，导致城乡差距拉大，成为制约农村发展的障碍。为此，需要在党的集中统一领导下强化乡村治理工作，提高农村基层党组织的核心领导能力和乡镇政府的服务能力；提升村民自治水平和社会组织协同治理能力，充分发挥多元主体在乡村治理中的积极作用，推动我国农村社会经济、政治的稳定发展，稳步实现乡村振兴的目标。

为应对经济新常态和城乡一体化进程等给乡村治理带来的挑战与机遇，需要在乡村治理工作中探索符合农村发展的新方案与新路径。对此，专家们进行了大量的研究，提出了不少新观点。[1-17]本研究基于相关研究结论，从主题、结构和策略三个维度，分析梳理了在大力实施乡村振兴战略的新形势下，实现乡村治理现代化的有效途径。

一、乡村治理的目标主题

实现乡村治理现代化，明晰的主题指引不可或缺。习近平总书记在党的十九大报告中强调，要推进乡村治理能力和治理水平现代化,让农村既充满活力又和谐有序。实现乡村治理现代化，需要锚定目标、明晰主题，聚焦农村的和谐稳定、农业的稳固发展、农民的主体地位彰显，在全面总结经验、科学把握规律的基础上，研究形成现代乡村治理的制度框架和政策体系目标，助力推进国家治理现代化，全力实现农业高质量发展，有效凸显社会主义核心价值体系优越性。

(一)农村的和谐稳定

回顾改革开放4 0多年，稳定的秩序环境是我国各项事业发展的基本前提条件。党的十九届四中全会指出，坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，要保持社会稳定、维护国家安全。秩序是安全的需要，社会安全目标的实现，需要国家、政府和基层社会共同发力。乡村治理发展亦是如此。历史证明，乡村稳，基层则稳，乡村是社会治理不可忽视的基础。乡村是最基本的治理单元，既是产生利益冲突和引发社会矛盾的重要源头，也是协调利益关系和化解社会矛盾的关键环节。只有农村和谐稳定，农业现代化才能稳步向前推进，各项基础设施和社会事业建设才能扎实开展，广大农民才能安居乐业。当前，“三农”改革发展任务之重前所未有，挑战之大前所未有，改革和发展的迫切性和艰巨性都对和谐稳定提出了更高的要求。而坚定不移维护农村和谐稳定是“三农”发展的前提条件，是农民群众的现实需求，更是“三农”发展现状的问题倒逼。

如果说改革是动力、发展是目标，那么，稳定就是前提，是万丈高楼之基，是繁茂大树之根。没有和谐稳定，不仅改革发展的宏图形同镜花水月、纸上文章，百姓福祉、安居乐业无从谈起，而且，我们几十年奋斗的成果也有丧失殆尽之忧，国家民族还有陷入一蹶不振之危。新时代的治理所追求的秩序是一种动态的，具有活力、张力、多元的秩序，替代了以往静态、无矛盾、一元化的秩序。相应地，新时代治理的目标也由片面追求静态的稳定转变为动态的稳定，即在稳定中求发展，在确立和维护良好社会秩序的同时，保持社会发展的活力，在追求维稳的同时，注重维稳与维权的适度平衡。

(二)农业的稳固发展

重农固本是安民之基、治国之要。我国是农业大国，农业是基础，有几亿多人在农村从事农业生产，农业的发展与乡村治理现代化息息相关，农业现代化是实现乡村治理现代化的应有之义。如果农业发展不稳固，农民的生活水平就无法提高，农村的稳定就可能遭到破坏，从而影响整个社会的稳定。可以说农业是国民经济的基础，基础不牢，地动山摇。立足现实，粮食安全基本目标是农业现代化目标中的重中之重，党的十九届四中全会提出“完善农业农村优先发展和保障国家粮食安全的制度政策”，进一步体现了党中央对国家粮食安全一以贯之的高度重视。

农业是乡村治理中举足轻重的问题，现代化农业模式的选择必然生发相应治理方式的跟进。随着科学技术的发展、人工智能的进步、乡村人口结构的变化，工业化农业、智能化农业和体验式农业将会是未来农业模式的发展方向。从我国提出“四个现代化”目标开始，农业现代化就被列入国家战略目标。通常而言，农业现代化主要以生产力的进步为标志，但是，以更高的生产能力、产量为方向的现代化只是部分反映生产关系和上层建筑的调整。传统农业与现代农业出现差别，其中主要原因包括与之对应的管理制度的不同。由于农业现代化的生产目的和生产过程的社会网络不同于以往，农业要得以高效发展，必须立足实情，创新制度管理，并进行一定的行政组织管理。

(三)农民的主体地位彰显

乡村治理必须坚持以人为本，以农民为基本主体。农民不仅是乡村治理现代化的承载者，也是乡村治理现代化的受益者，更是乡村治理现代化效果的衡量者。如果农民没有积极性，乡村治理现代化就必然难以实现。2018年中央一号文件更是明确把“坚持农民主体地位”作为实施乡村振兴战略的基本原则。乡村治理现代化的根本目的是以人为本实现农民的发展，实现“自治”这一根本，才能体现社会主义核心价值观中的民主内涵。乡村治理的价值取向不仅包括公平、有序和民主，也涵括法治、文明、科学等诸多方面，要使农民得到获得感、幸福感、成就感，体现农民当家作主，提升其主体性地位。

二、乡村治理中的主体结构

乡村治理是一个多元治理场域，其中既有党和政府的国家权力，也有村民自治的社会性权力，不同权力主体构成了乡村治理的多元主体结构。其中有作为国家权力代表的地方与基层党政机关，有作为社会权力主体的村民自治组织，也有代表农民利益诉求的各类乡村社会组织，还有作为乡村治理重要主体的个体化农民。随着农村社会的快速发展，农民内部也发生着分化，新乡贤等乡村精英在乡村治理发挥着日益重要的作用。协调不同治理主体之间的关系，构建和谐、稳定、科学的治理结构，直接关系到乡村治理体系的完善与治理能力的提高。

(一)乡镇党委政府

乡镇党委政府是我国政权体系中最为基本的治理单元，是国家政权体系的末梢。通过乡镇党委政府，国家权力直接进入乡村推行各项路线、方针、政策。2000年之后，我国逐步取消集资摊派、村提留、乡统筹等农村事业性收费，2006年又全面取消了农业税，进入“后农业税时代”。农业税取消后，乡镇党委政府的职能由之前的“包揽一切”转变为提供公共服务。作为乡镇党委政府，一方面，需要围绕党和国家制定的正确路线，发挥乡村治理中掌舵者角色的优势，总揽全局，把握方向。另一方面，要解决好乡村内部纠纷，及时化解基层矛盾，杜绝出现聚众闹事等扰乱农村治安的问题，发挥“调节器”的管理与协调作用。乡镇党委政府作为连接国家政权与乡村社会的纽带，还要把国家任务、政策精神准确传达给基层群众，根据国家需要充分发动群众，同时把群众的意愿要求反映到国家政权中去，发挥发动机与传送带的作用。

(二)乡村基层党组织

基层党组织是村级治理的领导核心，体现着国家治理中坚持中国共产党领导的根本政治原则。乡村基层党组织是保障国家各项方针政策自上而下顺利执行的战斗堡垒，同时担负着辅助乡镇党委政府自下而上汇集与表达基层民意的责任，在乡村治理中发挥着领导、组织、协调的重要作用。只有发挥出乡村基层党组织的领导作用，才能够促进农村社会的和谐、稳定发展。当前我国正处于快速的社会变迁之中，乡村基层党组织的工作面临诸多挑战，只有全面转变领导方式与工作方法，让多元化治理主体融入到党的统一领导之中，才能建立和谐高效的乡村治理体系。

(三)村民委员会

村民委员会是农村基层群众性自治组织，由村民选举产生，负责组织村民开展自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，在乡村事务管理中具有权威地位。在乡村治理中，村民居委会一方面要充分发挥村级自治组织的作用，尊重和代表村民利益与村庄利益处理农村公共事务，调节村民纠纷，维护农村治安，开展农村文化活动，改善、优化农村环境，维护农民权益，做好农民的当家人。另一方面，村民委员会还充当着党和政府代理人的角色，是国家利益在基层的代表，需要保障国家各项政策的顺利实施，解决协调村民利益与国家利益、集体利益的矛盾。只有科学处理、协调好两者的关系，才能够提升乡村治理水平。

(四)乡村社会组织

乡村社会组织是农民自己创办、自我管理、自我收益的组织。在传统的农村社会中，各种看青会、联庄会、香会等都属于农村民间组织。新中国成立后，妇联、共青团、民兵组织、生产队等农民组织逐渐建立和完善，这些组织具有浓厚的行政色彩。改革开放之后，伴随着农村经济社会体制的改革，出现了更多技术服务型社会组织，各类公益性组织、行业协会、农村经济合作组织融入到农村生活中。农村社会组织具有公益性、非营利性、自发性、草根性等特征，能够弥补政府公共服务的不足。近年来，乡贤参(理)事会作为民间自主创新的社会组织成为各界关注的焦点。乡贤参(理)事会在优化乡村治理秩序、提升乡村公共物品供给能力、缓解基层社会矛盾等方面发挥了积极的作用，在一定程度上改变了乡村治理中的公共权威结构，重建了国家权力与乡村社会之间上下联动的双轨关系。适度扩大乡村社会组织规模，有助于把分散的农民组织起来，进行有序化的政治参与，增强乡村治理的活力、动力与乡村社会的凝聚力，构建合理化的乡村治理体系。

(五)乡村精英

村庄精英，泛指在村中威信高、影响力大的村庄能人，他们通常掌握着丰富的治理资源，是乡村权力体系的重要组成部分。学者们多用“新乡贤”来指称现代社会中的乡村精英，并依据权力来源对其作出体制内或体制外的区分: 体制内精英泛指村干部，体制外精英指的是那些在其所在地区具有一定影响力的普通村民。 改革开放之后，随着经济社会体制的改革，乡村社会的异质化与分层化趋向日益明显，乡村精英群体不断增多且呈现出多元化发展趋势。乡村精英在文化水平、办事能力、社会关系、社区威信、经济资源、政治地位等方面有一定优势，具备较强的自我意识和参与意识，在推动农村地区经济、文化发展中作用突出。

乡村精英可以划分为留守精英和回流精英两大类。他们在基层群众中拥有较高威信，具备较强的协调能力与组织能力，能够带领基层群众共同发展与致富，在乡村社会中具有重要影响力。在乡村治理现代化进程中，要充分发挥乡村精英的引领与示范作用，让更多的乡村精英进入乡村治理中，同时，通过设立合理的制度法规避免乡村精英的特权化与权力滥用，实现精英治理与基层民主的和谐统一，提高乡村治理的水平。

(六)普通村民

普通村民是村级治理的主体，是乡村治理的主要参与者及核心力量。普通村民构成了乡村人口的大多数，他们不仅在政治上是村委会自治权力的授予者,也是受法律保护的村级权力的监督者，与乡村中的其他治理主体相互依托，彼此制衡。推进乡村治理现代化，普通村民是关键因素。如果乡村治理中村民的活跃度比较低，会导致乡村治理丧失活力，降低治理质量。村民需要具备较强的集体责任感与认同感，通过合作、互助、参与融入乡村治理，把集体发展和自身发展结合在一起。在乡村治理中，村民既是治理主体又是治理客体，需要协调好与代表国家权力的乡镇党委政府间的关系，处理好与村民自治组织、农村社会组织等组织化社会权力的关系。从本质上看，国家利益、村民利益、村庄利益等在根本上是一致的，这就决定了在乡村治理中不同主体之间不存在根本矛盾，能够和谐共存、协同共治，形成多元化与一体化并重的乡村治理新体系，实现各方利益的协调统一，为乡村振兴的实现确立基础。

乡村治理主体多元化有利于提高乡村治理效能，治理主体间的和谐协作有利于促进乡村治理模式的发展创新。不同治理主体的定位和功能不同，如果治理主体出现定位错位、功能缺失的问题，就会影响乡村治理的效能。改革开放以来，“乡政村治”逐渐成为我国乡村治理的基本结构形态，在乡村振兴的时代背景下，需要发挥党在乡村治理中的核心作用，在日常治理中探索解决如何处理乡镇党委与政府的关系、乡镇党委与村委会的关系、村党支部与村委会的关系、村党支部与普通村民的关系等问题。村民是乡村治理的主体，是村级治理的参与者，但在国家权力面前，村民的自主权利需要一定的制度约束，如何在二者之间寻求平衡仍然需要在实践中不断探索。

三、推进乡村治理现代化的策略

(一)强化基层党组织建设是乡村治理的重要基础

乡村治理是国家治理体系的重要组成部分，是人民群众安居乐业、社会安定有序、国家长治久安的重要保障。2019年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强和改进乡村治理的指导意见》指出，“要坚持和加强党对乡村治理的集中统一领导”。党的基层组织作为乡村治理的“主心骨”，扮演着思想引领者、发展带头者、组织协调者、权力监督者等重要角色，是新时代加强和改进乡村治理最重要、最核心的领导力量。加强和改进乡村治理，坚强的农村基层党组织是基础，优秀的农村基层党组织书记是“领头雁”。要抓实建强农村基层党支部，把好“入口关”，尽可能地将各类优秀人才吸纳到村“两委”班子成员中来，把存在“村霸”和涉黑涉恶、涉邪教等问题的人坚决清理出去。要加强村党组织对村级各类组织的领导，加强对村民委员会、农村集体经济组织、村级合作经济组织，还有其他一些群众性自治组织、新型经营主体等乡村治理主体的领导，厘清基层党组织与这些主体之间的治理边界，明确权责归属，理顺利益关系，努力在实践中形成平衡的治理结构和协同的互动关系。要压实责任，采取多种形式，如党员联系农户、党员户挂牌、志愿服务等，推动党员在乡村治理中带头示范，深入群众，了解群众，帮助群众。加强对贫困人口、低保对象、留守儿童和妇女、老年人、残疾人、特困人员等人群的关爱服务。

(二)完善村民自治是乡村治理的内生动力

广大农民群众是乡村社会的主人，他们的自我发展能力是实现乡村善治的重要资本。村民自治在体现村民意志、保障村民权益、激发农村活力等方面具有重要作用，应通过引导各类农村基层组织、社会组织和村民个人有序参与农村发展事务，在具体治理过程中健全党组织领导下的村民自治机制，形成一种集体性的理念共识，提升农民群众自我管理、自我服务水平，以自治来消化矛盾。《关于加强和改进乡村治理的指导意见》 明确指出，“健全村级议事协商制度，形成民事民议、民事民办、民事民管的多层次基层协商格局。创新协商议事形式和活动载体，依托村民会议、村民代表会议、村民议事会、村民理事会、村民监事会等，鼓励农村开展村民说事、民情恳谈、百姓议事、妇女议事等各类协商活动。”在乡村治理的具体事务上，应将政府的主导责任更多地体现在引导、鼓励、支持、服务等方面，确保广大农民能够运用适宜的平台、有效的渠道来表达合理诉求、维护合法权益，运用智能化、信息化手段，探索建立“互联网+网格管理”服务管理模式，增强村民自我管理、自我服务功能。

(三)提升法治化水平是乡村治理的迫切要求

权责分明、利益均衡、高效和谐的制度设计是乡村治理中的基础性工作。为此需要不断完善、优化法律制度，厘清乡村治理中的各项事权，进行合理分配，推动乡村治理更加精准、有效。要加强立法，制订与乡村治理有关的法律法规，在地方立法和行政规范性文件制定中拓宽征求村民意见的渠道，提高法律和政策制定的实效性和精准性；同时，引导村民依照法定程序制订和完善村民自治章程、村规民约。要加强农村法律服务供给，充分发挥人民法庭在乡村治理中的作用，加强乡村法律顾问工作，深入开展乡村法治宣传教育，大力开展“民主法治示范村”创建，培育一批“法治带头人”。组织实施“宪法进万家”活动，提高农民宪法意识；研究制定“民主法治示范村”建设指导标准，强化动态管理，探索建立第三方评价机制，提升创建工作水平。要规范基层执法程序，严格按照法定职责和权限执法，将各项涉农事项纳入法治化轨道。严厉整治和打击各种违法犯罪活动。同时，在实践中需要不断健全乡村矛盾纠纷调处化解机制和相关的纠纷解决机制，提高响应群众诉求和为民服务能力水平。完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制。

(四)提高德治水平是乡村治理的内在需要

提升乡村治理的质量需要提高德治水平，大力践行社会主义核心价值观，让习近平新时代中国特色社会主义思想扎根在农村，让伟大的中国梦深入人心。积极推进农村传统文化的传承与发展，发挥新时代文明实践的作用，发扬传统美德，整治不良习俗，积极重构乡规民约和乡里制度，着力发掘乡风、家风、民风及乡史、村史、家史，用印迹乡村的形式推进村落共同记忆的回归，发挥文化对乡村治理的涵育和滋养功能。要实施乡村文明培育行动，推进文化治理，整合农业农村部门、文化部门、社会团体、本土村民的力量，优化乡村文化建设的内外部环境，鼓励乡村农耕文化的活态化保护、开发式传承、整合性创新，实现文化建设与乡村治理联动。要建立道德讲堂、文化主题公园、文化礼堂等阵地，为群众提供文化服务,增强群众的文化获得感, 引导人们讲道德、守道德，通过文化传统引导群众自我教育、自我管理；开展“道德模范”“最美家庭”等评选活动，发挥身边榜样的示范带动作用，涵养守望相助、崇德向善的文明乡风。

(五)鼓励社会组织参与是乡村治理的活力所在

在乡村治理中，需要强化自治组织服务功能，推动自治组织的健康、可持续性发展。农村的妇女组织、老年人协会、专业合作社、红白理事会、志愿者服务等组织都是乡村治理的有效载体。当前各地村庄之间经济文化发展水平差距较大，东南沿海地区农村普遍经济文化繁荣，村民自治水平较高；中西部边远地区部分乡村资源较为匮乏，地理位置偏僻，文化资源与生产资源不足，村民自治发展存在较多局限。应因地制宜制定多样化的乡村治理方案，强化自治组织的发展，提高乡村自治组织的自我管理与服务功能，增强乡村治理的活力。乡村社会组织在整合各种社会资源、提供公共产品和社会服务等方面发挥着重要的作用，这些组织一般都具有较强的自治功能。积极培育和发展这些社会组织，还可以有效地促进政府转变角色、放权赋能。要引导农民在自愿的基础上参与到各类社会组织中，通过公益创投、委托、购买服务、设立专项资金、补贴活动经费等方式，引导乡村社会组织向村民提供他们最关切、最急需的服务项目，增加农村公共服务的供给，实现基层服务与村民需求的无缝对接，形成基层治理与服务的整体合力。

(六)推动智慧治理是乡村治理的发展方向

现代科学技术特别是信息技术、通讯技术的发展给社会治理带来了广泛的影响。改革开放以来，乡村社会治理随着乡村社会的发展而面临新的情况，以往的封闭治理已不适应村民对村务公开、透明等方面的需求，村民的期待值在不断上升，乡村治理需要探索、寻找新的、正确的路径和方法。智慧治理恰恰适应了乡村社会治理的这一发展趋势。当今社会信息化、智能化发展的时代契机中，智慧治理具有开放、便捷、互动、合力等特点，有力地健全了“三治”结合的乡村治理体系、推进了乡村善治目标的实现。基于乡村社会治理全局层面的统一规划和部署，智慧治理把乡村治理资源在一线真正整合到位，实现资源和力量的合力共治，强化村民自治和服务型、数字型政府的有效结合，推动线上管理和线下服务的深度结合。构建智能化乡村社会治理平台体系，实行乡村社会治理中的智慧治理，实现精确、高效、便捷的新型乡村社会服务和乡村社会治理体系，加强数字乡村建设是未来建立灵敏高效的现代乡村社会治理体系、构建和完善乡村数字治理体系的基本方式。

乡村治理工作不仅关系着亿万农民的福祉，也关系着国家的稳定与发展。乡村治理现代化有明确的方向和目标，但具体路径应由各地乡村根据自身情况进行创造性的探索。在乡村治理现代化进程中，需要坚持党的统一领导，不断提升基层党组织的领导能力，因时因地因事进行制度创新，建立科学合理的多元主体协同共治机制，增强乡村治理的内在驱动力，真正实现乡村治理的现代化发展，为乡村振兴战略的顺利实现与乡村社会现代转型建立稳固的基础。