基层党组织引领乡村治理多元主体良性互动：影响因素与应对策略

曹艳乔，刘新民

(1.青岛农业大学 经济学院；2.青岛农业大学 管理学院，山东青岛 266109)

乡村治理是国家治理体系的组成部分，乡村治理效能提升是国家治理体系和治理能力现代化的关键。学界普遍认为，实现乡村治理效能提升的核心问题在于如何处理好国家权力和乡村社会权力的关系[1]。在“强国家—弱社会”的全能型乡村治理模式[2]下，治理主体呈现单一性特征，表现为以全能型政府为中心的单一治理主体形式。改革开放以后，乡村社会逐渐呈现异质、分化的特征，乡村治理细小琐碎、难以标准化的特点逐渐显现，乡村治理主体及其利益诉求也逐渐呈现出多元化、多样化特征。这就要求以不同主体为依托，以共同参与为前提，通过发挥主体各自强项来达成优势互补、协同合作的乡村治理模式[3]。但是在现实的乡村治理过程中，治理主体表面上已实现多元化，却依然存在着权力界限不清、能力有限、缺少互动等诸多缺陷，致使乡村治理往往呈现“碎片化”表征[4]，最终使得国家政策悬浮于乡村之上，难以实现村民自治的治理目标，造成乡村治理效能低下。其根本原因在于均质化、平等化并不是解决乡村治理有效问题的根本途径，相反，提升乡村治理效能的根本途径在于明确中国共产党在乡村治理多元主体中的核心领导地位。2019年6月国家出台《关于加强和改进乡村治理的指导意见》，明确提出要坚持和加强党对乡村治理的集中统一领导，确立了党对乡村治理的权威性和合法性。基层党组织全面领导乡村治理多元主体良性互动，才能形成利益一致、统一融合的治理格局，才能真正实现乡村治理效能的提升。

一、基层党组织引领乡村治理多元主体良性互动的效用分析

坚持基层党组织引领乡村治理多元主体良性互动，一方面，能够强化党和国家在乡村治理中的权威地位，另一方面，能够解决治理主体权力界限不清、治理效率低下等问题，最终实现乡村治理效能的提升。

(一)强化党和国家在乡村治理中的权威地位

从乡村治理的历史进程来看，乡村治理的困境一直源于国家权力和乡村社会之间的张力，表现在乡村治理主体之间的关系，就是代表国家政权的治理主体与代表乡村社会的治理主体之间的权力调和与制衡。长期以来，治理体制和经济增长之间的关联与互动融合催生了“富人治村”等现象[5]，这些治村的富人既有资源又有能力，是乡村社会组织的代表，但治理的结果却是，富人垄断了村庄权力，形成寡头政治，一方面，失去了村民的信任，导致了乡村治理的悬浮，另一方面，造成了政治排斥和治理资源的耗散，弱化了党和国家在基层治理中的权威[6]。2019年国家已明确提出要坚持和加强党对乡村治理的集中统一领导，作为直接参与乡村治理的主体之一，基层党组织肩负着引领多元主体互动共同参与乡村治理的政治使命，强化了党和国家在乡村治理中的权威地位。

(二)有效弥补乡村治理主体权力界限不清的缺陷

多元主体互动是新时代乡村治理的根本特征与要求，但是多元主体之间权力界限不清依然是其固有的缺陷，主要表现如下：1)以乡镇党委政府为代表的行政性主体无法深入基层，导致治理悬浮；2)以村党支部、村委会成员为代表的半自治性组织，在现实中接受乡镇党委的组织领导和监督，其工作内容和工作形式均趋于行政化，与村民的关系逐渐疏远；3)以村务监督委员会、村财务监督小组、村民议事会、理事会、集体经济组织等为代表的自治性组织，是村民实现自我监督、自我服务的组织，理应具有治理的主动权和参与权，但实际上这类组织往往处于行政性组织和半行政性组织的领导或掌控之下，其自治权力受到侵蚀[7]，导致出现“强人治理”或“私人治理”的恶劣现象，党在乡村治理中的领导权威受到挑战；4)民间社会组织的权力属于村民自愿让渡的权力，处于相对弱势地位，但现实往往是这种权力让渡超过一定界限，造成了权力任性和权力滥用；5)普通村民是农村人口的大多数，是授予村委会自治权力并监督村委会权力执行的自治性主体，但目前乡村治理存在的普遍情况是，村民对村庄公共事务漠不关心，成为全心专注于个人家庭发展的公共话语缺失群体[8]，其自治性质逐渐消失殆尽。面对多元主体权力界限不清的缺陷，基层党组织作为多元主体的领导力量，一方面，以行政化的方式贯彻党的方针政策，对接现代国家乡村振兴的战略，引导乡村发展的方向，应对权力界限不清的困扰；另一方面，基层党组织有效发挥服务、引导、凝聚功能，引领多元主体进行有效的沟通、协调与互动，缓解由于权力界限不清造成的矛盾与冲突。

(三)有效提升乡村治理主体的治理能力

乡村治理主体的治理能力是实现治理有效的重要保证，乡村治理能力包括多方面的能力，乡村治理各主体在多种能力上的优势和劣势各有不同，但总体来看，乡村治理主体的治理能力均有待提升。行政性的乡村治理主体在解决诸如维护社会稳定等问题上的能力较强，但在公共产品和服务供给能力方面却较为欠缺，准确把握和落实中央精神和上级工作部署等方面的能力不足，同时，还存在对于农村基层了解不够深入、脱离群众及农村社会现实的问题。村两委等半行政性组织本身囿于人才缺乏、素质低下的现状，在带动农村集体经济发展、动员普通村民参与乡村治理方面都表现出心有余而力不足的状况。普通村民、由村民所组成的各种议事会、监委会等自治性和半自治性主体由于能力不足，未能完全行使自己应有的权力。其他社会性主体诸如具有公共产品和服务供给的能力，但由于其本身处于乡村治理的外围，其行使治理的权力尚不能够得以充分认证，阻碍了其乡村治理能力的全面发挥。可见，乡村治理各主体的能力均存在一定程度上的不足，但同时，各主体的能力强项又是相互补充的。基层党组织引领多元主体互动能够发挥各主体的主观能动性、集聚多方资源、统合不同利益主体，满足多元化的农民诉求，形成乡村治理的合力，提高乡村治理主体的治理能力。

(四)引领多元主体互动提高乡村治理效能

从现实治理过程来看，乡村治理目标的实现势必伴随着各主体利益的协调和整合，而作为实体存在的乡村治理多元主体的现实目标和利益诉求并不完全一致。当治理的目标与主体的利益诉求不一致时，就会造成治理效能低下。在目前乡村治理的体系中，治理主体过于多元、分散，治理过程过于强调权力的平衡，最终造成乡村治理缺乏治理中心，呈现碎片化特征；同时，普通村民参与乡村治理的积极性不高，难以实现真正意义上的乡村自治；各主体过于强调自身的利益诉求，难以从主体间功能互补、关系互动的角度参与治理，从而导致治理效能低下，难以实现乡村治理的现代化目标。而基层党组织引领的多元主体互动并不要求各主体间平等、均质的关系，而是强调基层党组织的权威地位，治理主体的中心确定为基层党组织，强调基层党组织全面引领其他主体关系互动、功能互补，并通过多元联动的机制和组织化的平台搭建来实现多元主体间的互动[9]，进而提升乡村治理的效能。

二、基层党组织引领乡村治理多元主体良性互动的影响因素

基层党组织引领乡村治理多元主体良性互动，能够实现多元主体行为和功能的互补，从而提升乡村治理的效能。但基层党组织引领乡村治理多元主体良性互动也会受到以下因素的影响。

(一)乡村治理现代化要求主体结构和治理目标的优化

乡村治理的现代化转型不仅要求多元治理主体共同参与，同时要求各主体间形成协作共治的良好局面。基层党组织对乡村治理的全面引领成为乡村治理现代化转型的根本遵循原则。

1.乡村治理现代化要求乡村治理多元主体结构的优化

乡村治理主体结构的优化是乡村治理现代化的基本要求，直接影响到基层党组织引领乡村治理多元主体良性互动的效果。

首先，乡村治理主体结构优化要求确立基层党组织在乡村治理主体结构中的核心领导地位。基层党组织的核心领导地位是由我国宪法和法律明确规定的，基层党组织既是党凝聚民心、发动群众、引领发展的核心，又是乡村治理的领导者、推动者和实践者[10]，基层党组织能够以行政化方式贯彻党的方针政策，保证农村的政治、经济、社会发展不偏离党和国家的总体发展目标，由基层党组织作为核心领导全面引领乡村治理多元主体互动，具有天然的政治合法性。

其次，多元主体与基层党组织共同形成行政权力与社会权力统一融合的治理主体。基层党组织成员来自于乡村社会内部精英和骨干群体，兼具较高的乡村治理能力与充分表达村民治理意愿的能力，更容易与其他多元主体建立信任与形成共识。多元主体在基层党组织的全面引领下，以基层党组织传达的党的基本方针政策为中心和原则，积极、有效形成互动，共同参与乡村治理，形成目标一致、原则一致、责任共担、利益共享的统一融合的治理主体，能够有效整合多重资源，提升乡村治理的效能。

2.乡村治理现代化要求乡村治理目标的优化

乡村治理目标不是静止不变的，而是随着不同的经济、社会发展特点，呈现出动态变化的特征。乡村治理现代化目标必须瞄准农村的和谐稳定、农业的稳固发展、农民的主体彰显[11]，这就要求基层党组织统合多种资源、发动多方主体，共同制定治理目标和治理原则，实现乡村治理目标的统一与优化。新时代的乡村治理涉及到各方治理主体的权力、义务、利益和职责，为了达到乡村治理目标的统一与优化，党的领导需要统筹全局发展，在更高的整体层面进行清晰的制度设计与规划。作为乡村治理多元主体的核心领导，基层党组织不仅要发挥好主动服务、引导的功能，同时还需要结合国家乡村振兴的宏观战略部署及地方自治传统的现实特点，从整体上对基层治理进行统一部署，化碎片化治理为整体性治理，共同实现乡村治理现代化的目标。

(二)农村基层党组织建设的相对滞后

基层党组织的核心领导地位为乡村治理多元主体提供思想引领、组织力和号召力，但目前基层党组织仍面临着结构不健全、功能疲软、难以发挥引领作用等问题[12]，农村基层党组织建设仍然相对滞后。这些问题势必会影响基层党组织引领乡村治理多元主体互动的效果。

1.农村基层党组织在乡村治理问题上存在责任不到位、权力界限不清等问题

基层党组织直接面对的是自上而下的行政任务，而乡村治理的责任并不是简单服从上级党政部门的配合与执行，也不仅限于将国家政策和资源落实到基层，而是要在乡村治理的过程中发挥基层党组织的主观能动性，带动其他治理主体积极参与治理，充分发挥党员在群众中的带头作用。乡村治理工作涉及面广、细碎化特征明显，基层党组织很容易出现“事无巨细亲力亲为”的现象，即对乡村自治事务全面包办和替代，导致党内决策取代了民主决策，乡村自治优势难以发挥，基层党组织与其他乡村治理主体间的权力边界模糊。基层党组织在自身建设过程中不仅需注意提升党员的政治觉悟，而且须关注如何将政治任务考核转化为乡村治理实效的考核，从而将基层党组织引领乡村治理多元主体良性互动的责任落到实处。

2.农村基层党组织引领乡村治理多元主体良性互动的能力不足

基层党组织面临着社会转型给乡村社会带来的各种变化，如乡村的开放度日益增强、农民的就业结构发生变化、农民群体出现一定的分化，不同群体之间的利益诉求存在差异，价值理念参差不齐，农村社会矛盾、各主体之间的冲突频频发生，导致乡村治理的社会环境愈加复杂。基层党组织在统合不同利益主体、满足多元化的利益诉求、赢得村民的信任与支持等方面都存在一定的能力不足缺陷。在这样的背景下，维护好弱势群体的利益，疏通与协调不同利益主体的合理诉求，需要基层党组织具有能够有效协调各主体利益关系、推动各主体良性互动的能力。

3.农村基层党组织存在虚化、弱化及治理悬浮等问题

基层党组织虚化、弱化、悬浮等问题是在长期乡村治理不同发展阶段积累的问题。“乡政村治”时期，乡村治理的主体逐渐多元化，治理形态逐渐复杂化，村务工作日益成为治理的中心，碎片化治理占用了基层党组织大量的时间和精力，导致基层党组织的地位和功能出现弱化倾向。同时，自从取消农业税以来，农村社会与国家之间的关联逐渐弱化，乡村组织的下沉式治理责任和义务感降低[13]，致使基层党组织的治理悬浮于乡村社会之上。基层党组织的悬浮式治理无法将国家层面放权让利、项目惠农的总体战略与分散的小农户对接，致使国家意志和权力无法有效渗透到农村，同时容易造成资源截留、利益寻租等问题，损害农民利益和国家利益[14]。基层党建工作中，必须先行解决基层党组织的虚化、弱化和悬浮等问题，才能推动基层党组织引领乡村治理多元主体良性互动工作的顺利开展。

(三)乡村治理多元主体互动存在薄弱环节

实现乡村有效治理不仅需要基层党组织成为治理主体的核心，而且还需要乡镇党委政府、村党支部、村民委员会、普通村民、乡村精英、社会组织等多元主体的共同参与，形成多元互动的治理网络。但从多元主体参与乡村治理的实践来看，目前依然存在参与意愿不足、自治性不足、缺乏互动平台等薄弱环节。

1.部分乡村治理主体的参与意愿不足

普通村民是乡村治理的自治性主体，但普通村民整体上表现出对乡村治理的参与意愿不足。其原因，一方面在于村民自身表达利益诉求的能力不足，另一方面则在于多元主体间的行为边界不清，地方政府的科层权威和资源动员导致基层政府、乡村精英、社会组织等主体过度主导乡村治理，一定程度上挤压了农民的参与空间[15]。解决该问题的根本途径依然在于基层党组织从统筹全局的角度，搭建多元主体互动的平台，调动各主体积极主动参与乡村治理，协调各主体间利益均衡，形成乡村治理多元主体良性互动的局面。

2.部分乡村治理主体的自治性不足

村民委员会、普通村民、乡村精英、社会组织等是乡村治理主体中的自治性主体。普通村民对乡村治理的参与意愿不足，其自治权力无从体现；村民委员会和乡村精英具有主动参与治理的权力和意愿，但因工作经费、个人津贴、办公场地，甚至是政策的传达与执行都需要依赖于基层政权[16]，导致这些参与主体基本丧失了自治权力；社会组织的自治性本来是由村民和半自治性组织让渡的权力，但现实中，这种权力让渡经常由于利益分化和政策资源的稀缺性造成权力的任性和权力的滥用，严重损害村民的利益。自治性不足的本质是乡村治理各主体间关系不平衡造成的，所产生的后果是无法形成统一的治理目标和治理秩序，从而产生利益矛盾和纠纷，降低乡村治理的效率。

3.缺乏多元主体互动的平台

在乡村治理的多元主体中，基层党组织处于领导核心地位，作为连接上级乡镇党委与普通村民的桥梁，在自上而下的纵向治理中起到沟通衔接的作用；行政性主体、社会性主体、半自治性组织，以及普通村民在基层党组织的领导下充分发挥各自不同的组织优势或资源优势，实现优势互补、权力共享和责任共担，共同推动乡村治理效能提升。但这往往是理想的状态，关键的问题在于是否存在多元主体互动的平台。这种平台可以有多种创新形式，如公共问题的协商机制、共同的话语体系，或者是基层党员的培养机制。从乡村治理的现实来看，基层党组织所采取的嵌入新型农业经营主体和乡村社会性组织，以及吸纳经营主体和社会组织中的骨干成为党员就是两种有效的创新方式。在实践操作中，基层党组织要结合当地乡村社会的特点，采取适当的方式，搭建多元主体互动的平台，在统一的价值理念引导下，坚守同一个治理目标，形成统一的治理秩序，从而实现乡村治理的现代化和效能提升。

三、基层党组织引领乡村治理多元主体良性互动的应对策略

基层党组织引领多元主体良性互动，提升治理效能，可从以下几个方面采取应对策略。

(一)加强农村基层党组织建设，夯实其在乡村治理中的核心地位

基层党组织的核心领导地位为乡村治理多元主体提供思想引领、组织力和号召力，但目前农村基层党组织建设的滞后阻碍了基层党组织核心作用的发挥。因此，亟待从优化基层党组织结构、加强基层党组织核心领导地位、提高基层党组织治理能力等方面进行农村基层党组织建设工作。

首先，优化基层党组织结构，解决农村基层党组织软弱涣散的问题。农村基层党组织普遍存在党员年龄偏大、凝聚力和战斗力偏弱、自我服务意识不足等问题，难以胜任引领多元主体互动参与乡村治理的工作。在基层党建过程中，需要优化农村基层党组织的党员结构，加强党员自身的思想与政治素质，塑造党员的责任感和义务感，激发其引领多元主体互动参与乡村治理的主动性和积极性。

其次，在处理基层党组织与乡村治理多元主体的关系上，要始终坚持基层党组织的核心领导地位，同时将党建嵌入乡村的经济、政治、文化等各领域，将乡村治理的任务转化为党员的责任，实现基层党建实践与乡村治理过程的高度融合。基层党组织要发挥连接行政系统与社会组织、社会力量之间的政治纽带作用，以整体性治理的思维方式协调各主体之间的利益关系，引领乡村治理多元主体互动达成统一的现代化治理目标。

再次，提高基层党组织的乡村治理能力。一方面，基层党组织需要贯彻国家和党的各项方针政策，遵守党的规范化要求，另一方面，需要有效引领其他主体积极参与乡村治理。这对基层党组织的业务能力和领导能力均提出了迫切要求。在基层党建过程中，可采取多种手段提升基层党组织的治理能力，如深化推进驻村第一书记、党员干部包村等党建创新方式；吸纳社会组织中专业人才为基层党组织成员；对两委干部进行培训，完善其知识结构，培养其乡村治理的专业能力等。

(二)统筹制度顶层设计与基层部署，推进正式制度与非正式制度的耦合共生

乡村治理的困境从理论上溯源于国家权力与社会权力的不平衡，坚持基层党组织为核心的多元主体作为乡村治理主体，一方面，强调基层党组织的核心地位，即强调国家权力的权威性，另一方面，需要同时考虑乡村社会的市场力量和社会力量，把各方力量和权力整合在一起，才能实现乡村治理现代化的治理目标。

首先，治理目标一致和治理主体多元化要求乡村治理应从统筹制度顶层设计与基层部署做起。乡村治理涉及到农村社会的方方面面，其工作重心不能仅限于经济、社会的某个方面，而是要统筹全局发展，实现共同的治理目标；但由于乡村治理各方主体的权力、义务、利益和职责各不相同，在调和各方利益关系、实现共同治理目标方面存在较大的难度。因此乡村治理工作需要在更高的整体层面进行清晰的制度设计与规划，作为约束各参与主体权力、行动的规范；同时，需要从整体上对基层治理进行统一部署，化碎片化治理为整体性治理，共同实现乡村治理现代化的目标。

其次，在统筹制度顶层设计与基层部署过程中，可采用推进正式制度与非正式制度耦合共生的方式。非正式制度是乡村内生性惯例，表现为村规民约、人情民俗、价值观念等，非正式制度内生于乡村社会，具有一定的乡村权威，是国家正式制度的补充，正式制度与非正式制度在深度融合时，乡村社会稳定且充满活力。因此，从基层党组织引领乡村治理多元主体良性互动的角度，一方面，应对不良非正式制度进行规范，另一方面，应通过培育新乡贤、制定乡规民约等，挖掘传统治理资源，并对非正式制度进行合法性界定，以发挥非正式制度的规范作用，实现国家正式制度与非正式制度的耦合，进而推动乡村治理多元主体的良性互动及乡村治理效能的进一步提升。

(三)依托基层党组织的核心领导力量加强多元主体互动机制

首先，建立多元主体共同治理的动力机制，提高乡村治理各主体参与的互利性和共赢性。一方面，基层党组织嵌入乡村治理多元主体，动员广大村民、社会组织等积极参与乡村治理；另一方面，基层党组织通过吸纳致富、带富能力强的社会组织中的精英骨干成为基层党组织成员，提高社会组织积极参与乡村治理的自觉性，并保证其遵循统一的治理目标和治理原则，摆脱强人治理和能人治理的困境和乱象。依托基层党组织的核心领导地位，采取“嵌入”和“吸纳”的方式不仅能够达到凝聚党员精英、提升党员能力和向心力的作用，而且能带动多元主体积极参与乡村治理，形成多元主体间良性互动的动力机制，最终实现基层党组织建设与乡村治理的融合。

其次，建立以基层党组织为核心的多元主体利益协调机制，协调乡村治理多元主体的合法利益诉求。乡村治理过程中多元主体之间出现冲突与矛盾的主要原因往往在于多元主体间的权力不对等和利益不均衡，以基层党组织为核心，建立多元主体的利益表达机制和利益协调机制，通过有效化解冲突或矛盾，从根本上统合不同主体的利益诉求，形成乡村治理的合力。

再次，基层党组织推动搭建灵活多样、系统有效、融合有序的互动平台。搭建互动平台既为资源的共享、整合及利用提供途径，也为乡村治理多元主体提供交流、协商、合作及相互监督的渠道。具体的平台搭建方法多种多样，可搭建基层党组织引领下多元主体互动的制度性平台，如乡村治理议事协商机制，形成精英话语权和普通村民话语权的平衡，协调各主体间的利益；也可利用互联网和其他数字手段搭建乡村治理多元主体间的互动平台，为乡村治理多元主体提供话语表述、信息共享、相互协商、相互监督的空间。