中央苏区村代表制度及其当代价值

严九发

(江西理工大学 江西赣州 341000)

中共六大明确指出，乡苏可简略称为“农民代表会议”[1]18。在中共六大决议的指示和红四军的帮助下，闽西地区率先以村代表召开了代表会议，建立了乡苏维埃政权。乡苏维埃政权建立后，中国共产党面临着如何使苏维埃政权有效深入到村一级，并且将农民群众动员和组织起来参与革命的历史重任。为了有效地动员和组织农民群众，中国共产党结合赣南和闽西的历史背景，建立了村代表制度。村代表是直接联系群众、解决群众实际问题的执行者，也是党和苏维埃在村级社会的动员和组织者。研究中央苏区村代表制度的成功实践，对于我们当前实现基层治理能力现代化和推进乡村振兴战略具有重要的意义。

一、村代表制度的创置

(一)苏维埃革命前地主、宗族共同控制乡村社会

苏维埃革命前，赣南和闽西的广大乡村，地主占有土地的数量与其在人口中的比例呈现出畸形化的特点，占人口绝对优势的贫雇农拥有的土地极少。贫雇农占赣南各县人口总数的60%，却仅占有各县土地总数的5%左右[2]68。闽西地区各县的贫雇农在人口总数中的比重超过70%，然而却只占有各县土地总数的10%左右[3]43。贫雇农辛劳耕作，但必须承受农业风险和高额的地租，地主则不用承担任何风险却能获取大量财富。地主不仅通过订立的地租协议来残酷剥削农民群众，而且还极力地在青黄不接时对贫雇农开展高利的经济压榨。此外，附在土地制度上的劣绅加剧了农民群众对地主统治的仇视，渴望建立为民作主的政府。

宗族是控制农民群众的主要权势力量。赣南村庄的宗祠是“到处林立”[4]1，甚至于一村中存在“数个祠堂”[4]392。对此，毛泽东感慨道，支部会议“就是家族会议”[5]69。但是，宗族经济剥削的主要形式是依靠“公田进行年年收租”[2]69。宗族不仅通过公产来剥削农民，而且通过具有约束、惩罚功能的族规来压迫农民。地主阶级和宗族势力是束缚、剥削农民的直接势力，也是维护封建统治的根基。其对农民身心的桎梏和摧残，既与广大农民群众对土地的崇拜、渴求，表达自己的意愿、诉求不相符，也与苏维埃革命推翻封建统治、解放贫苦农民的社会目标极不相容。因此，农民群众“望红军到来”[6]2。

显而易见，苏维埃革命进入赣南和闽西之前，这一带的乡村在政治上依然是传统社会，地主、宗族在农村的绝对统治地位没有改变，他们掌握着乡村社会的各种政治权力。中国共产党要在传统政治社会里实现苏维埃政权建设的难度，不仅仅是按照现代政权建设模式改造上层政府结构，而是要把政权深入到社会的基层层面，即苏维埃政权如何把其力量延伸到每个群众身上，苏维埃国家如何把苏区社会的“民”变成为苏维埃国家的“国民”。如此，要求苏维埃政府建立村代表制度，改造苏区基层社会的运作机制。

(二)村代表制度的建立

中国共产党通过召开工农代表会议，从政治层面把工农群众组织起来[7]5。实际上，中国共产党对苏维埃的理论和实践的探索经历了逐步深化的过程。国共合作破裂后，中共中央坚守苏维埃具有社会主义性质的特点，要求各级党组织建立“赞助农工的民主政权”，指出“到第三阶段才是苏维埃实现的时候”[8]353。革命形势急转直下，中共中央遂明确指示各级党组织要“宣传苏维埃思想”，要求在群众运动高涨和群众组织健全的革命根据地“成立苏维埃”[8]370。1929年11月，中共中央要求在农村“建立农民代表会议的革命政权”[8]531。自此，各革命根据地开始推选村代表，召开了直接联系和领导工农群众的代表会议。

《苏维埃组织法》的颁布，使村代表制度作为一项基本制度建设趋于规范化。此法共计四章，其中第二章对乡苏维埃进行了明确规定，规定乡最高权力机关是各村代表组成的代表会，村代表不脱离工农业生产，散布在群众之中并由群众选举产生[9]25。中执委制定和颁布的《选举细则》等选举法令，规定具有工人身份的居民是“每13人选举一名村代表”，其他身份的居民则是“每50人选举一名村代表”；此外还特别规定500人以内的乡，“每8名工人选举一名村代表，32名农民选举一名村代表”[10]157。江西省委和闽西特委依据相关法令，结合乡村的具体情况，对选举产生村代表的人口比例进行了详细规定，要求“人口300人以下，每10人选一代表。300人至800人，每15人选举一代表”[3]21。法令颁布后，江西和闽西苏区的的各村都选举产生了数量不等的村代表，使“各乡苏建立在代表会的基础上了”[11]170。

二、村代表制度的主要特色

毛泽东指出，“乡苏市苏是基本组织”[3]343，是苏区一切实际工作的执行者，也是直接服务和组织群众的领导者，必须健全村代表制度，促使苏维埃的效能得到最有效的发挥。

(一)村代表制度运行的前提是重新划分乡行政区域

村代表制度创置的前提，是对乡管辖范围的重新划分。中共六大指出，代表会议“足以保障工农革命影响地点”[12]410。村代表必须能够直接影响所在村的工农群众，因此其管辖的地域范围不宜过大，群众基数不宜过多。

为了充分发挥村代表的作用，保证村代表接近群众，中央执行委员会通过了《关于重新划分行政区域的决议》。该决议依照乡苏维埃管辖的人口数量，进一步细分了乡的管辖等级。第一等乡管辖的人口在1500人至2000人之间，人口相对集中在平缓的地区；第二等乡管辖的人口在1000人至1500人之间，人口分散在平地与山地；第三等乡地处山区，人口较分散，管辖的人口在1000人以内[13]。人民委员会结合中央苏区山地居多、农民分散的特点，认为区域太大不利于代表接近群众和便利群众参加政权，特规定“最小的乡可以至400以至250人”[14]。乡苏维埃管辖区域范围和人口数量的一再缩小，为有效选举产生村代表以及发挥村代表的作用奠定了基础。

中国共产党对乡行政区域的多次细分，为中央苏区选举产生村代表和提高乡苏维埃的行政效率创造了良好的地理空间条件。这些地域范围不大和人口不多的乡，为村代表接近群众、搜集群众意愿提供了便利条件，促使村代表深入苏区群众的生活之中，也为工农劳动群众参政议政搭起了桥梁。

(二)村代表制度实施的基础是选举产生代表

为了规范各村召开的选举大会，明确选举的程序，中华工农兵苏维埃第一次全国代表大会率先颁布了《选举暂行条例》，随后中央执行委员会第一次全体会议通过了《选举细则》。《选举暂行条例》不仅明确了苏区民众的选举权，而且规范了村代表产生的人数比例。村代表由所属“各村住民的每百人中选举代表一人组织”，代表人数不超过50人[10]131。《选举细则》则确立了村代表选举产生的程序。首先，成立选举委员会；其次，深入群众之中调查和登记选民，张榜公布村民的选举资格；最后，公布召开选举大会的时间和地点[10]139。《选举细则》还规定了选举大会的具体议事日程，一是选举委员会主席宣布选举资格，二是选举正式代表，三是选举候补代表，四是通过提案[10]139。

各省苏维埃政府依据中共中央的指示和选举法制的规范，对选举运动进行了充分的准备。江西内务部对各地的选举工作进行了具体的指导，要求各村开展灵活有效的选举宣传、成立选举委员会、进行选民登记且公布选举资格、征集提案草案的意见、准备工作报告、选举代表名单等步骤开展选举运动。选举大会召开前的准备工作是否充分，在于各村的选举运动是否开展得有声有色，群众对候选名单是否进行了积极的斗争。选民委托代表向选举大会递交的提案，其内容必须与他们的日常生活密切相关，充分体现群众的诉求，如“消除市面现洋与纸币的差异现象，……准备春荒，……修理道路桥梁等”，这些提案的内容都集中反映了中央苏区群众的民生问题，极大地“反映出群众的要求”[15]。各村选举的代表既符合阶级条件，也具备政治表现积极，工作能力强和清正廉洁等[16]。至1933年底，江西和福建各乡都完成了村代表选举运动。

长冈乡和才溪乡代表的选举运动得到了毛泽东的高度表扬，称赞其是选举的模范乡。长冈乡和才溪乡的选举运动严格执行了选举的步骤，选出了一批积极、负责而又贴近群众的村代表。一是通过群众组织召开选举的会议和举行讲演、演戏等方式，宣传了选举代表的意义；二是成立由村支部书记领导的选举委员会，深入调查村阶级状况，并用红白榜公布民众的选举资格；三是成立以村和工人组织的选举单位；四是召开选民大会，选举候选名单；五是候选名单经过支部干事会、群众组织讨论后，进行公示；六是召开选举大会，对选民进行签到，依候选名单进行介绍表决；七是召开首次村代表会议，村代表会议的地点不固定，主要是到与问题有关的所在村进行[2]209—212、248—249。群众对候选代表的名单进行了激烈的批评，对于平时工作中表现消极、只照顾自己利益的候选代表进行了全面的揭露。因此，各村原来的代表落选的比例都极高。例如，长冈乡村代表落选的比例是40%，上才溪乡村代表落选的比例则达到60%，下才溪落选的比例31%[2]212、249。村代表落选的比例之高着实超出了想象，一方面反映了有的村代表政治表现不积极，例如不积极参会，以及缺乏奉献精神，只为自己工作；另一方面，也反映了苏区民众对民主政治的积极回应和政权参与意识的显著提升。

(三)村代表制度的核心内容是村代表领导居民

毛泽东指出，“乡的中心在村”[2]248，要通过代表及村代表领导的委员会来坚固和加强村级事务的领导，以把全村民众动员和组织起来。在中央苏区，不仅划小了乡村行政区域，而且撤销了村苏维埃政府，即不召开村代表会议。村一级主要是依靠代表领导居民这一制度来解决村中事务和落实乡苏工作。

村代表的职责集中体现在“村代表领导居民”这一运行机制。以每个村代表的住屋为中心点，把中心点附近的居民划分为20人至60人不等，村代表负责领导中心点周围的居民[17]351。当然，村代表领导居民的数量主要依照其个人能力，如长冈乡的李求应则领导了将近60人[2]208。村代表对居民群众的详细生活情况要登记造册，并且标明其粮食收成、是否参军等。村代表还要经常访问所领导的群众，以及深入群众的家里，了解群众当前遇见的困难问题，并给予解决。

村代表不仅要解决群众的生活困难，搜集群众的意见、建议，而且要执行乡代表会议和乡苏主席团布置的各项工作。其与乡苏主席团的日常工作联系主要是依靠代表主任。在村代表中推选产生代表主任的目的是为了迅速而有效地解决乡苏的琐碎问题，同时将群众的意见上传至乡代表会议，使群众的困难问题能够在第一时间得到回应和解决。此外，革命局势的不断升温和动员压力的逐渐加大，也要求更好地实现村代表与乡苏的联动关系。因此，独具特色地从村代表中设立村代表主任一职。代表主任可以召集村群众大会，讨论村中群众反映的相关问题和落实乡工农兵代表会议的工作安排。但是，由于村代表主任仅限于一人，导致责任也归咎于某一村代表，难以有效地激发其他代表的积极性。所以，在1933年选举完成后，村代表主任改为值日代表。每位代表每次值日十天，担负检查和督促全村代表的工作，并且结合各屋各家的特点，讨论每位代表的工作方式、作风以及改正的方向。

村代表履行职责的组织保障是代表领导的各种经常和临时委员会。其主要是执行乡苏布置的各项工作，由村代表担任委员会的主任。常设委员会，主要是落实乡苏维埃的正常工作和解决工农群众的生活困难问题，例如农业生产、水利等。临时委员会则是为了落实特定时期布置的特定工作任务，例如查田、开荒等委员会。村代表领导的各种委员会，实现了村与村工作的互通和乡与村工作的上下联动，使苏维埃的工作深入到村民的日常生活，有效地网罗和组织了乡村社会的一切资源。毛泽东称赞道，村代表领导下的委员会将苏维埃的工作织成了网，“使一切苏维埃工作的执行得着雄厚的力量”[2]250。可以说，村代表领导居民使中央的政策等直接传达至村民社会，迅速地组织和网罗了村一级社会的人员、资源等，是苏区社会高效运行的基础，也是苏区动员和组织群众的基点。

村代表既受苏区工农群众的直接评价，也受乡苏和代表主任的间接考核。每隔十天，在工农群众相对较闲时，村代表要召集工农群众开会，主要内容是检查村代表是否改善了群众的生活问题。如春耕、冬耕工作是否完成、老人家是否得到关怀、是否纠正了某家子女的学习状态、群众家里和家门口的卫生是否得到改变[17]351。此外，村代表也受代表主任的督促和考察，如检查是否完成乡苏维埃布置的相关任务，是否督促回家的红军士兵及时归队，红属的困难是否得到及时的解决。经工农群众和乡苏检查不合格的村代表，群众可以对村代表实施召回权，罢免村代表的代表资格。

三、村代表制度的当代价值

虽然通过法制规范了村代表的选举程序和选举大会的议程，但是检阅选举工作仍然发现不少村代表成分不纯，安远龙布乡代表选举“被异己分子操纵”，“村代表的成分是流氓、富农”，甚至出现了向贫农中农抽税和欺骗群众的“非阶级工作路线”的现象[18]。尽管在选举村代表的运动中出现了不少问题，以及其在某些方面的成效值得讨论，但是村代表制度对推进中国政治现代化的进程产生了深远的影响。村代表制度搜集了群众的意见，表达了群众的意志，极大地增强了政权的动员与组织能力，深刻地体现了政权的人民性。今天，“乡的中心在村”[2]248这一命题依然适合于新时代，正确评价和充分吸收中央苏区村代表制度的精髓，对于推进我国基层政权治理体系和基层治理能力现代化具有十分重要的意义。

(一)坚持以人民为中心作为政治建设的灵魂，强化政权基础的人民性

中国共产党在探索苏维埃理论和建立苏维埃的实践过程中，其着力点和主要目标是建设一个人民政权。村代表制度是中国共产党独具创造性的制度设置，是中国共产党建立和建设人民政权的直接和集中体现。

村代表能够充分体现和反映群众意志，又能将上级苏维埃制定的政策快速落实到村级社会。村代表制度使苏维埃政权有效地传达至村级社会之中，乡苏的各项工作由村代表领导的各种委员会落实。村代表领导的各种经常和临时委员会，不仅使苏维埃政权的各项工作得到迅速、准确的执行，而且充分发挥了苏维埃政权的效能。毛泽东对村代表领导下的各种委员会十分赞赏，认为其是苏维埃组织完整链条中不可或缺的一环，也是体现苏维埃制度优胜其它制度的显著标志[2]248。1934年7月叛逃至国民党的孔荷宠也认为，中国共产党的命令犹如水之流下，使党员对群众传达命令的方式实现了“对农在田野，对工则在工厂，对商则在市廛”[19]。可见，村代表制度在中央苏区不仅得到了成功的实施，而且发挥了不可估量的效用。代表动员群众的方式和内容，总体上反映了苏维埃政权依靠工农群众和发挥工农群众创造性的人民立场。可以说，村代表制度的成功实践，表明中国共产党在中央苏区探索出了基层民主政治的运作体制。

处于新时代的我国仍然要坚持以人民为中心作为政权建设的灵魂，以国家对基层政权建设的高度重视为契机，着力提高村民委员会在村级事务中的治理水平，推进基层治理能力的现代化，加快健全现代乡村治理体系的历史进程。当前，我国正处于推进乡村治理体系现代化的关键时期，吸收村代表制度的合理内核，对于发挥基层政权的效能、改善干群关系、密切基层组织与人民群众之间的关系、坚固农民群众对党的信仰等具有重要意义。

(二)建立面向群众的监督机制，创新监察体系

中国共产党以村代表选举运动为契机，作为发动群众监督村代表的前提。中央苏区开展的三次村代表选举运动，群众都对候选村代表进行了激烈的斗争。在清溪古村村代表的选举中，“群众立即反对选举不好的分子当代表”[20]6。十一村群众批评某人“工作消极怠工”，还指出某个村代表损害了群众的利益，“公债谷子四元一担价钱太低”[21]。在才溪乡，村代表候选名单发布后，群众立刻指出王保子“收过捐税”，某女子虽然“嫁在贫农家里，但过了地主豪绅家庭的生活比较久”，他们没有选举权；在选举委员会的持续动员下，群众还将批评与斗争的矛头指向了支部书记和乡苏主席[22]。当然，这些有“问题”的候选代表均未当选。依据选举程序公示的大多数候选村代表，名字后面都被群众标注了“好”“同意”“不好”“消极”“官僚”等字。这些表明，工农群众对村代表制度有相当程度的理解。群众能够将选举村代表与维护自己的利益紧密的联系起来，并且站在无产阶级的立场对谋私和作风不良的村代表作无情的斗争。所以，在中央苏区选出了大量积极、负责、清正和无私奉献的村代表，淘汰了大量不能解决群众问题和执行苏维埃任务的村代表。另外，不仅通过选举运动来监督村代表，还组织了由选民构成的“轻骑队”“突击队”“控告箱”等面向群众、组织严密的监察体系，建设了“空前的真正的廉洁的政府”[23]。

可以说，村代表制度的建立和实施，标志着中国共产党实现了建立组织严密与面向群众相结合的监督机制，为中央苏区建设廉洁政府发挥了不可估量的作用。目前，在全面建成小康社会和完成精准扶贫的冲刺阶段，仍然面临着诸多现实矛盾，应该从制度上鼓励农民群众监督基层干部是否全面落实了党和国家的政策，充分调动农民群众对基层干部监督的积极性，以确实保证全面建成小康社会顺利完成。

(三)要以党的领导为根本，健全具备组织及动员能力的社会体系

毛泽东以瑞金武阳区的春耕为例，详细论述了武阳区代表通过层层相连和环环相扣的组织体系，动员和领导群众开展春耕运动。每位村代表对60人负起春耕领导之责，这60人分布在贫农团、妇女会、赤卫军、少先队和儿童团之中，隔十天集中代表开会，报告各村情况，讨论新的办法，村代表通过直接领导这些群众组织以推进春耕工作[24]256。从毛泽东的论述可以看到，中央苏区建立了村代表领导、具备组织及动员能力的社会组织体系。实际上，中央苏区各村的群众都加入了各类不同的群众组织。如兴国高兴区的党员占总人口5%，团员占总人口5%，赤卫军战士、少先队队员和儿童团团员的人数超过了总人口的25%[25]。数据反映中央苏区建立了一个以中国共产党为核心，村代表领导，群众组织为枝干，层层相连却又递进的组织体系。

村代表领导的各种村级群众组织，将原本处于一盘散沙状况的农民组织起来。中央苏区群众组织之多、组织范围之广和组织体系之严密令国民党官员折服。谢觉哉在会晤马志超时，马志超对谢觉哉说，对苏区群众组织发挥的效用叹为观止，“侦探不能进入苏区五里路”[26]122。蒋介石在讲演中也表达了对苏区组织状况的艳羡，“政治组织和民众的组织，都很严密，尤其是民众的组织，我们最不及他”[27]37。《青年实话》记者郭庆福在路过麻油坑时，碰见一个青年女同志查路条，由于没有路条差点被扣留起来送至乡苏，郭庆福马上拿出介绍信，女同志一连给了两位同志看，证实了才让郭庆福通过[28]。这些社会组织为苏维埃政权下沉至村一级社会和形成空前强大的动员能力提供了基础，也意味着苏维埃政权在解决群众生活问题方面能够发挥比传统社会更为强大的作用。

村代表领导的各种群众组织，不仅具备动员能力，而且能迅速有效地解决群众生活中的困难问题。长冈乡互济会救济了一家由于失火而返贫的农民群众，捐了6串多钱[2]235。尽管救济的钱粮不多，但是对患难中的群众产生了非同凡响的意义，有助于增进群众对苏维埃的信任。通过卫委会，改变了苏区卫生落后的面貌，石城“尤觉整齐清洁”，以致于陈诚在占领石城后，发出苏区群众“精神令人钦佩”的感慨[29]287。可以说，村代表领导的各种群众组织，不仅将群众动员和组织起来，而且改变了苏区的社会面貌和群众的精神风貌。

当前，我国的乡村仍然面临着实现农民生活富裕、农业现代化的艰巨任务，村代表领导的各种社会组织体系能够集中农村资源、动员农民的力量，以应对农业在市场经济中的弱势地位，从而促进农村经济社会的发展。当下大规模的青壮年流入城市，留在农村的妇女和老人难以提供足够的劳动力，建立相应的群众组织显得更为迫切。此外，当前广大农村的第一书记大多是从城市返回农村的大学生，为建立大学生干部领导的各种社会组织体系奠定了人才基础。

总之，村代表制度要求村代表的权力和责任与群众进行面对面的碰撞，加深了群众对村代表的信任感以及与苏维埃政权休戚与共的认同感。这是中国历史上崭新的基层民主实验，也是中国共产党在实践中对基层政治运作体制的成功探索。当前我国乡村的干群关系、基层治理体系和基层治理能力，与农村现代化的要求和国家治理体系、治理能力现代化的实现有很大的距离，实现以现代乡村治理体系和治理能力现代化的道路依然十分艰巨。因此，村代表制度在中央苏区的成功实践，对新时代推进基层治理体系和基层治理能力的现代化，以及推进乡村振兴战略的实现仍具有十分重要的现实意义。