健全“三治” 结合的乡村治理体系的困境及其对策研究

罗楚兰，何 燕

（广西师范大学，广西 桂林 541000）

引言

进入新时代，我国社会主要矛盾发生了变化，社会主要矛盾在乡村最为突出，乡村作为国家的重要组成部分，“三农” 问题始终是关系国计民生的根本性问题。国家把乡村放在了发展的战略位置，党的十九大报告提出 “要实施乡村振兴战略，进一步提出要加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”。[1]当前乡村治理面临着新问题新挑战，探索乡村治理体系已经成为实施乡村振兴战略的一项极为重要且紧迫的任务。

一、健全 “三治” 结合的乡村治理体系的必要性

健全乡村治理体系是对乡村发展的回应，是时代发展的呼唤。健全 “三治” 结合的乡村治理体系是适应我国社会主要矛盾变化的必然选择；是推进高质量乡村振兴，实现第二个一百年奋斗目标的重要任务。

（一）是适应我国社会主要矛盾变化的必然选择

进入新时代，我国社会主要矛盾发展为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。目前，城乡发展不平衡现象依然严重，农村发展落后、发展不充分严重影响了农民的生活质量，农民迫切期待改变农村现状，追求幸福生活。为了适应社会主要矛盾的变化，不断满足农民在政治、经济、文化、生态和安全等方面的需要，必须坚持以人为本，切实解决农村突出问题以及农民最关心的问题，健全 “三治” 结合的乡村治理体系，提高乡村治理水平，实现村民美好生活的愿望，这是适应我国社会主要矛盾变化的必然选择。

（二）是实现第二个一百年奋斗目标的重要前提

习近平总书记在党的十八大明确指出，在我党建党一百周年时全面建成小康社会，在新中国成立一百周年时建成社会主义现代化国家。[2]如今，党团结带领全国各族人民艰苦奋斗，如期实现了第一个百年奋斗目标，开启了全面建成社会主义现代化强国的新征程。

习近平总书记在全国脱贫攻坚总结表彰大会上指出 “乡村振兴是实现中华民族伟大复兴的一项重大任务”，[3]这一精辟论述表明乡村发展事关国家富强、社会和谐、人民幸福。要全面建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，必须重点解决好 “三农” 问题。促进农村产业发展，实现农民富裕富足；缩小收入差距，维护社会和谐；完善村民自治制度，保障人民民主权利；加强乡风文明建设，形成文明、美丽乡貌。全面建成社会主义现代化强国意味着促进共同富裕，而促进共同富裕最艰巨的任务在农民、在农村；全面建成社会主义现代化强国意味着推动全面发展，而推动全面发展最关键环节是农村发展。就此而言，健全 “三治” 结合的乡村治理体系是推动乡村发展、促进乡村富裕的有效机制，也是实现第二个百年奋斗目标的重要前提。

二、健全 “三治” 结合乡村治理体系的现实困境分析

（一）自治方面

村民自治是乡村治理的核心，村民自治就是让村民自主管理本村事务。村民自治发展到今天，虽然取得了一些成效，但依然存在不足，有待完善。首先，农民政治参与度低，村民自治的主要参与者是农民，村两委要鼓励农民积极参与本村事务管理，选出自己心目中最满意的代表，监督村两委行为，关心村务、党务、财务，为促进乡村发展提出意见和建议。但是，农民政治参与程度极低，严重阻碍了村民自治的进程。其次，民主选举、民主决策、民主管理、民主监督（简称 “四个民主”）落实不到位。这 “四个民主” 是村民自治的主要内容，是实行村民自治的前提，是乡村自治正常运行的重要保障，是村民自治长期发展的重要条件，其落实情况与村民自治的效果密不可分。当前，民主选举不公平现象依然存在，甚至少数地方有黑恶势力干涉，民主管理、民主决策和民主监督流于形式，究其原因是农民的政治文化水平不高、村民自治制度不够完善所致。

（二）德治方面

从古至今，道德都是维护社会秩序的重要手段，尤其是在农村社会，流传着勤俭节约、邻里和睦、孝敬父母、互帮互助、诚实守信等传统美德，这为创造和谐有序的农村环境提供了条件。但是随着市场经济的发展，乡村的利益关系变得复杂化，农民的价值观发生了很大的变化，农村的传统美德、淳厚的乡土民风受到很大的冲击。主要表现在：糟粕、低俗的文化在部分落后乡村抬头，扰乱乡村社会秩序，威胁乡村社会稳定；承载传统美德的载体日渐消失，如一些古建筑、传统文化艺术活动。究其原因是农村德治文化氛围不浓，受到个人主义与功利主义影响，部分地方存在价值观扭曲现象，农村文化生活缺乏正确的引导和科学的管理，因此，需要加强农村德治建设。

（三）法治方面

法治是乡村治理的重要环节之一，在乡村治理中发挥着不可替代的作用，是乡村和谐稳定的重要保障。法治的核心是法律，法律是维护公共秩序的基本手段。乡村的法治建设在长期发展的过程中取得了有目共睹的成效，同时也存在着不容忽视的问题，主要表现为：一是村民的法治意识淡薄，村民们遇事不懂运用法律解决，有的村民缺乏理性，运用武力解决问题，导致触犯法律；二是个别村干部的法律意识淡薄，不懂法，缺乏依法办事意识；三是农村的法律服务水平低，法律服务体系不够完善，法律消费成本高，究其原因是农村法治教育缺失，法律知识宣传不到位，法律服务体系不完善所致。

三、健全“三治” 结合的乡村治理体系

乡村治理是一个持久、繁杂的过程，乡村治理体系是提高乡村治理水平的重要手段，同时也是在乡村治理过程中产生的结果。健全自治、德治、法治相结合的乡村治理体系要从实际出发，既要分别加强自治、德治和法治建设，也要实现“三治” 结合，增强合力共治效果。

（一）加强乡村自治建设，夯实德治、法治基础

乡村自治就是指 “农民群众在党组织的领导下，依法行使自己的权利，依法办理自己的事情，以自我管理、自我教育、自我服务为基本原则的村民自治制度”。[4]村民自治是乡村治理的重要内容，是乡村德治、法治的基础。因而建设以自治为核心、以德治为支撑、以法治为保障的乡村治理体系首先要加强乡村自治建设。

1.提高农民的政治文化水平

广大农民群众是乡村自治的主要参与者，如果乡村自治活动缺乏群众的参与，那么乡村自治将名存实亡，无法继续推行下去。农民政治参与积极性低的主要原因是农民的政治文化水平不高。提高农民的政治文化水平要从以下几个方面入手。一要加大对农村教育事业的投入力度，教育可以在一定程度上提高农民的政治素养。通过教育，农民可以学到基本的政治知识，了解我国村民自治制度的相关内容，知道自己享有的权利与义务，这有利于提高农民的政治参与积极性和参与水平。二要大力发展农业，尤其是要因地制宜开发特色产业，充分利用农村剩余劳动力，增加农民的收入，改善农民的生活。只有农民的衣、食、住、行等基本条件得到满足后，农民才会有更高的追求，慢慢地走进政治生活，参与政治活动。三是要优化乡村环境，增强农民对乡村的归属感和存在感，加深农民对乡村的感情，从而调动农民参与乡村自治活动的积极性。

2.完善村民自治制度

“村民自治主要由村民选举制度、村民议事制度、村务公开制度和村规民约制度组成”。[5]村民自治的基本内容是 “四个民主”，它通过民主选举的方式来选举村干部，组成村委会，村民自主管理本村的公共事务，村委会在决定重大事情前要广泛听取群众的意见和建议，接受群众监督，努力做到科学决策，决策为民。

公开、公平、民主选举村干部是村民自治的前提条件，如果村干部直接由上级任命或者是非正常渠道产生，那么村民自治将失去其存在的基础。在村民自治过程中，村民自主管理本村事务，主动参与决策，在此过程中始终要贯穿民主，若没有民主，村民自治将无法长期运行而成为一句空话。民主监督是村民自治的保障，是维护村民合法权益的主要途径。因此，完善村民自治制度，首先，要完善村民选举制度，规范其程序。按照确定候选人、候选人发表治村演说、村民投票、张榜公布的程序选举村干部，确保选举真正做到公平、公开、公正，从而真正落实民主选举。其次，要完善村民议事制度，推进科学民主决策。凡是涉及农民切身利益的事务，都必须由农民群众议决，村干部都必须按照规定的决策程序实施，促进农村事务决策科学化、民主化。再次，要完善村规民约制度，引导村民依法民主管理本村的公共事务，提高村民自我管理、自我服务的能力。最后，完善村务公开制度，拓宽民主监督渠道，保障村民的监督权，建立完善的监督反馈机制，改进民主监督的工作方法，从而真正落实民主监督。

（二）加强乡村德治建设，彰显德治社会价值

乡村德治就是要充分发挥地方治理秩序、传统道德规范、民间信仰以及村规民约的作用，引导村民和睦相处、勤俭节约、孝亲敬老、诚实守信，从整体上提升乡村社会道德的水平，减少农村社会矛盾。德治在乡村治理中发挥着不可替代的作用，德治不仅可以支撑自治，还可以促进法治。建设自治、德治、法治相结合的乡村治理体系需要加强乡村德治建设，彰显德治社会价值。

1.营造良好的乡村德治文化氛围

营造良好的乡村德治文化氛围，需要家庭、学校和社会的共同努力。首先，家庭要重视道德教育，一个人从出生后就开始受到家庭环境的影响，作为家中长辈，不仅要言传，还要注重身教，为年轻一代树立道德榜样。“国有国法，家有家规”，每个家庭都应该制定与社会主流价值观相符的家规、家训，邻里相仿，以小家带动大家，营造良好乡村家庭道德文化氛围。其次，学校要重视对学生道德素质的培养，秉持 “先成人后成才” 理念，转变以文化分数来评价学生的办法，增加道德素质评分指标，促进学生德智体美劳全面发展，全面提升学生的道德水平。营造乡村德治良好氛围光靠家庭、学校还远远不够，还需要凝聚社会力量，多措并举，增强实际效果。一是要立足乡村实际，完善村规民约。二是要建立完善的道德激励机制，开展道德讲堂和 “最好邻居”“最美家庭”“道德模范” 和乡贤等评选评议活动，通过表彰村民的活动，强化村民的道德行为。三是对待传统文化要 “取其精华，去其糟粕”，加大优秀传统文化的传播力度，并且不断注入新时代元素，充分发挥传统文化的道德教化作用。通过家庭、学校和社会的共同努力，传承和发展传统美德，提高村民的道德素质，培育良好的乡风民风，营造良好的乡村德治文化氛围。

2.加大社会主义核心价值观的宣传力度

社会主义核心价值观对社会大众的行为起着最主要的引导作用。加强乡村德治建设需要用社会主义核心价值观引导群众崇德向善、诚实守信、勤俭节约，防止农村不良风气蔓延。加强对社会主义核心价值观的宣传，一要丰富社会主义核心价值观的宣传方式，如通过横幅、广播、短信、广告等方式宣传，还可以以生活用品为载体宣传核心价值观，使农民随时随地受到核心价值观的熏陶。二要结合乡村的实际情况，将核心价值观灵活地融入村规民约中去，作为衡量村民行为的标准，管制和规范村民的行为。还可以将核心价值观与民间信仰、传统道德相结合，充分发挥民间信仰和传统道德在约束和规范村民行为方面的作用。三既要充分利用显性传播载体，也要不断挖掘隐性传播载体，双管齐下，增强传播的广度和深度。例如在农村，既要通过教育培训、座谈会、文体竞赛活动等方式传播核心价值观，也要将核心价值观融入农村环境、文化、管理、制度、服务等方面，增强核心价值观的宣传效果。只有农民坚持以社会主义核心价值观为行动指南，才能更好地推进乡村德治建设。

（三）加强乡村法治建设，保障自治、德治正常运行

乡村法治是指利用法律手段，在自治的基础上管理乡村事务，促进乡村稳定发展，维护农民合法利益。乡村法治是乡村治理体系的重要组成部分，也是乡村自治和德治的根本保证。要构建自治、德治、法治 “三治” 相结合的乡村治理体系，必须加强乡村法治建设，提高农民的法治意识，完善农村法律服务体系。

1.加强乡村法治教育，提高农民法治意识

法律的权威来自人民的信仰，法律的实施有赖于人民的信仰。农民只有具备基本的法律知识，才会信仰法律，遵守法律，农民只有信仰法律才会遵守法律，依法办事。加强乡村法治教育首先要从学校法治教育抓起，学校法治教育是灌输法治知识的最主要方式，是全面提高农民法律素养的最重要途径。其次，要加强农村法治宣传教育。加强农村普法宣传教育先要了解该村的环境、农民的受教育程度以及农民的心理特点等，从实际出发，选择最佳的宣传方式，坚持以民为本，创新宣传途径，充分利用新媒体扩大宣传教育覆盖面。另外，还要定期开展形式多样的普法活动，使宣传教育常态化，深化宣传效果。再次，还可以通过开设公益性的农民学法培训班，开设 “道德讲堂” 向农民普及法律知识。通过加强乡村法治建设，提高农民法治意识，把农民培养成新时代学法、懂法、守法的践行者，推动乡村法治建设。

2.完善乡村法律服务体系

当前乡村法律服务体系不完善，法律服务水平低，远远不能满足广大农民群众的需求。完善乡村法律服务体系，一要加强司法所组织建设，实现司法独立，杜绝司法腐败，确保司法公正。二要根据农村发展需要和农民实际需要，完善相关法律法规，以有效保护农民的土地承包权、集体收益分配权等合法权益。三要健全法律援助制度和司法救助机制，降低群众的用法成本，用法律化解社会矛盾，维护农民群众的合法权益，促进乡村社会和谐稳定发展。四要大力推进 “法律进乡村”，壮大乡村法律服务队伍，打通法律服务农民群众“最后一公里”。

（四）协调推进 “三治” 建设，增强合力共治效果

自治、德治、法治三者相辅相成，相互贯通，相互支撑，缺一不可，任何一方都不可偏废，如果 “三治” 各自为政，那么，乡村治理效果将会大打折扣。因此，在乡村治理的过程中，要协调推进 “三治” 建设，增强合力共治效果。党的十九大报告指出，“加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理的社会化、法治化、智能化、专业化水平”。[1]要协调推进 “三治” 建设，增强合力共治效果，就要始终坚持党的领导，充分发挥政府的主导作用，凝聚社会各方力量，充分调动农民参与的积极性。首先，要坚持党的思想领导、政治领导，完善党的基层组织，充分发挥党的领导核心作用。其次，要充分发挥政府的主导作用，政府要明确法律赋予自己权力的边界，处理好政府与村委会的关系，明确与村委会的权力界限，不做越权违法的事，为乡村自治、德治提供法治保障。再次，要凝聚社会各方力量，团结一切可以团结的力量，调动一切积极因素，为自治、德治和法治建设服务。加大对乡村社会组织的培育力度，完善与社会组织相关的法律法规，建立社会组织参与激励机制。最后，要充分调动农民参与治理的积极性，乡村治理为了农民，乡村治理要依靠农民，治理成果由农民共享，只有农民积极参与，才能体现治理的成效。

四、结语

乡村治理是国家治理的重要一环，是建设美丽、宜居、和谐、稳定的乡村的重要保障。新中国成立以来，我国积极探索适合国情的乡村治理体制，随着治理实践发展，我国探索出自治、德治、法治的乡村治理体系，为高质量推进乡村振兴奠定了坚实的基础。健全 “三治” 相结合的乡村治理体系是对新时代乡村社会发展的积极回应，是实现国家治理体系和治理能力现代化的关键步骤。新时代乡村社会面临着广泛而深刻的变革，其多元化和复杂化要求健全乡村治理体系，健全乡村治理体系要深刻认识自治、德治、法治之间的关系，寻找三者之间的契合点，充分舒展“三治” 协调推进的作用，实现乡村振兴目标，为实现“中国梦” 助力。