农民(村民)参与乡村治理的主体意识：基于利益相关者角度的分析

◎于健慧

中共黑龙江省委党校(黑龙江省行政学院)学术交流部，哈尔滨150080

党的十九大报告提出乡村振兴战略。党的十九届五中全会又把“优先发展农业农村，全面推进乡村振兴”列入“十四五”规划中，足见乡村振兴乃社会建设重中之重。2021年，中央一号文件再次明确提出加强乡村治理。乡村治理既是乡村振兴战略的内在要求，也是乡村振兴战略的重要组成部分，更是乡村振兴战略的保障。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强和改进乡村治理的指导意见》强调指出，要“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的现代乡村社会治理体制”“走中国特色社会主义乡村善治之路”。其中的公众参与，从狭义上讲，即指农民(村民)在乡村治理过程中的参与。在农村基层，农民(村民)是乡村治理的主体力量。如何增强农民(村民)的主体意识，激发其主观能动性，使其更好地参与到乡村治理活动中，是新时代乡村治理的重要课题。

一、基于利益相关者视角的农民(村民)角色的认知

20世纪80年代以后，利益相关者理论在全球得到普遍发展和实际推广，并具体运用到各个领域。“利益相关者”这一概念最早由伊戈尔·安索夫在《公司战略》一书中首次提及，对其内涵我们可以这样理解，即在一个组织中，总是存在一些利益群体，如果没有利益群体的积极参与，组织很难生存与发展。质言之，组织的生存与发展不仅仅取决于物质资源，人力资本的投入也是不可或缺的，而且他们与组织盛衰密切相关，因此，组织的生存与发展应该致力于满足与组织利益攸关的所有利益相关者的整体利益。这也是组织生存与发展的首要问题，是社会发展过程中一切治理活动的关键所在。这个问题如果处理失当，必然产生负面的集聚效应。在实践中，当出现利益相关者整体利益得不到维护时，如果利益相关者因为地位和身份的原因，又没有机会选择“退出”，他们只能消极处之，甚至成为旁观者、局外人，由此产生的负面集聚效应，必然消解组织赖以生存和发展的动力之源。

利益相关者理论的运用与推广，在管理理念和管理方式上带来根本性转变，使人们深刻地认识和理解了对利益相关者的利益诉求作出积极回应是多么的重要，即任何一项组织活动都应该关注利益相关者的态度、重视所有利益相关者的整体利益。就乡村治理来说，概莫能外。理论和实践也反复证明，乡村发展必须以农民(村民)为主体。农民(村民)是乡村治理绝对的主体，是乡村治理的动力之源，是乡村可持续发展的关键。乡村治理离开农民(村民)的参与，难以想象。2015年7月，习近平在吉林调研时强调：“任何时候都不能忽视农业、忘记农民、淡漠农村。”其中的“不能忘记农民”就是强调，我们要始终站在农民(村民)群众的立场上考虑问题，着眼农民(村民)群众的需要推进乡村振兴。2016年4月25日，在农村改革座谈会上，习近平再次强调：“中国要强农业必须强，中国要美农村必须美，中国要富农民必须富。”而“中国要富农民必须富”既是实现共同富裕原则的具体体现，也是践行了党的根本宗旨，更是社会主义的本质特征。因此，在推进乡村治理体系和治理能力现代化进程中，既要增强农民(村民)的整体利益，也要强化农民(村民)的主体意识，进而激发作为乡村治理绝对主体之一的农民(村民)参与乡村治理的动力与活力，这对于乡村治理、乡村振兴至关重要。

关于农民(村民)的界定，无论学者还是实践者莫衷一是。何谓农民？一般理解为，农民即为长时期从事农业生产的人。《春秋·谷梁传》：“古者有四民。有士民、有商民、有农民、有工民。”然而，学者在诠释这一概念时，认为这一概念具有多维性。只有从多维角度(如时间维、空间维、价值维、领域维等)界定农民，才能使农民这一概念更为清晰。从学术层面探讨，其实是一个很复杂的问题，仁者见仁、智者见智。国际权威工具书《新帕尔格雷夫经济学大辞典》中“农民(Peasants)”词条也困惑地写道：“很少有哪个名词像‘农民’这样给农村社会学家、人类学家和经济学家造成这么多困难。什么是‘农民’？即便在地域上只限于西欧，时间上只限于过去1000年内，这一定义仍是个问题。”无论在研究中还是在日常生活的语境中，人们在谈到“农民”时其实想到的都并不只是一种职业，更多的是一种社会等级、一种身份或准身份、一种生存状态、一种社区乃至社会的组织方式、一种文化模式乃至心理结构等。一般说来，社会越不发达，后面这些含义就越显得比“农民”一词的职业含义重要。由此，笔者认为，我们不应执着于学理层面的探寻，纠结于“农民”到底是一个身份概念，还是一个职业概念，而应该回到现实层面本着问题意识来审慎“农民”这一概念，即放在乡村治理这一时代背景下，理性地面对“农民”这一概念。在我国，长期以来实行“二元结构”户籍制度，出现了“农业户口”与“非农业户口”的户籍藩篱，使“农业户口”者，即使在外从事非农业工作数十年只要身份没有变更，仍然被定性为农民。农民即指“户口登记在农村并为农业户口的农村人”。而在实行城乡一体化和社会主义新农村建设中，又出现了“村民”这一概念。何谓村民？争论不已。“农民与村民二者是否等同”还是一个一时难以厘清的问题。事实上，农民与村民属内涵不同的两个概念。村民一般是指在一定时期内，居住在某一乡村区域或村庄内，受某一区域或村庄组织领导管理的自然人。居住是第一要素，且不可或缺，即在某村居住的村民不等于就是农民，它可能是该村教师、手工业者、本村合资企业的员工或失业者。在该村从事农业生产的农民，他或许不是村民，他可能是城里的市民。可见，只有把农民当作职业而不是身份时，才能解释和界定村民的概念。也就是说，如果我们把农民界定为身份，村民则无法界定，因为村民不可能被界定为职业，而且村民又与居住的环境场所相关联，是与户籍登记相联系的，也可以理解为身份。

理论的研究最终都是要服务于实践的。鉴于现实之需，基于上述分析，在乡村治理视域下对“农民(村民)”加以界定，笔者以为将二者合二为一，“农民(村民)”就是指在一定时期内，户口登记在农村并为农业户口或居住在某一乡村区域或村庄内，从事与该村建设相关的事情并接受某一乡村区域或村庄组织领导管理的自然人。这样，我们就不必纠结于乡村治理中“公众参与”的“公众”的指向了。

二、增强农民(村民)参与乡村治理主体意识的困境

目前，尚有6亿多人生活在农村，重农固本是安民之基、治国之要。在整个中国社会发展的进程中，党和国家历来重视对乡村社会的治理，乡村治理在国家治理格局中具有极为重要的地位。对此，党的十九大报告首次提出健全自治、法治、德治“三治”相结合的乡村治理体系，把乡村治理这一基层社会治理实践的探索上升到国家战略层面，这既是新时代乡村社会转型发展的现实挑战和实现乡村振兴战略的本质要求，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要基石。自治、法治、德治“三治融合”的乡村治理体系作为我国全面推进乡村振兴进程中乡村社会治理的新思维，是被实践检验了的符合当前乡村社会治理的历史与现实。乡村治理不管是采取一种什么样的模式，其治理是否有效在很大程度上取决于主体——农民(村民)的参与态度。无论是“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的现代乡村社会治理体制”，还是建立“自治、法治、德治‘三治融合’的乡村治理体系”， 农民(村民)这一主体是不能缺席的。2018年3月8日，习近平在参加十三届全国人大一次会议山东代表团审议时强调：“要充分尊重广大农民意愿，调动广大农民积极性、主动性、创造性，把广大农民对美好生活的向往化为推动乡村振兴的动力，把维护广大农民根本利益、促进广大农民共同富裕作为出发点和落脚点。”然而，不可回避的一个事实是，乡村治理中确实存在“干部干，农民(村民)看”的现象，而如何改变这一现象，即增强农民(村民)主体意识也是乡村治理中亟须解决的问题。目前，增强农民(村民)参与乡村治理主体意识面临的困境主要有以下五个方面：

(一)城乡分割体制消解了农民(村民)的主观能动性

由于城乡分割的二元体制，如城乡二元结构、城乡户籍壁垒、不同的资源分配制度等，形成城乡不同的社会身份及不同的国民待遇，使农民(村民)的经济地位、政治地位和社会地位等陷入困境。可以说，城乡二元结构分割的不仅是城市和乡村这两种地域，还从根本上割裂了城市人和农村人的自我意识与自我权利[1]。尤其是城乡户籍壁垒——“户籍制度”人为地划分出城市与乡村，使在城市和乡村生活的人们被户籍束缚着，只能享受户口所在地的相关福利待遇，特别是对农民(村民)来说，户口不只是一种身份，更是一种资源享有权的确认。由此，许多农民(村民)为了寻求与城市人平等的经济地位、政治地位和社会地位等试图走出乡村，摆脱农民(村民)身份，一部分农民(村民)离开了乡土。“人不亲土还亲”的情感联系也在消逝，渐渐消解了农民(村民)作为乡村治理主体的动力，农民(村民)主体意识趋于淡化。即使还保有的部分主体意识，也会因农村基层民主不健全而难以释放。

(二)人际关系疏离弱化了农民(村民)淳朴的乡土情

中国是一个典型的关系型社会，关系在社会运行中扮演着重要角色，尤其在中国农村地区，农村人际关系状况对农村的稳定和发展影响甚深。中国农村人际关系一般是以血缘和地缘为基础形成的一种先赋性关系。这样一种人际关系既是农村社会关系的基础，也是农民(村民)获得资源的重要途径，然而，由于市场经济的冲击，传统的人际关系网络发生了根本性变化，利益成为农村社会关系联系的重要纽带，功利性取代了传统亲情。随着由乡土维系“生于斯、长于斯”的情感的销蚀，人与人之间变得越来越冷漠。诸如，“亲情淡漠”“ 邻里隔阂”等问题屡见不鲜。过去，乡村中“生产上互济，生活上守望相助，老吾老以及人之老，幼吾幼以及人之幼”等情景难以呈现，心理交往距离在拉大，留存在每个人心中的乡土情也因人际关系的疏离而弱化。许多农民(村民)也不再视自己为乡村治理中的一员、乡村社会的主人了。

(三)较低的文化素养羁绊了农民(村民)的认知水平

人只有在能动地认识和改造客体(当然也包括自身)时，才能真正被称为主体， 才具有主体性[2]。所谓主体意识，就是人的自我意识，即一个人对于自身的主体地位、主体能力和主体价值的一种自觉意识，这也是一个人之所以具有主观能动性的重要基础。而人的主体意识一旦形成并不是一成不变的，会受到各种因素的影响，如政治、经济、文化等。仅就中国农村改革四十多年的发展历程来看，农民(村民)主体意识起起伏伏。改革开放之初，我国农村经济体制改革的根本出发点是“发展社会主义的商品经济，促进农业现代化，使农村繁荣富裕起来”[3]。基于这一目标，国家主要通过农业生产由集体转向农户、推动农产品商品化、农村劳动力就业自主化等方式， 逐步激活农村社会经济活力以解放和发展农村生产力[4]，为农民(村民)提供多种致富渠道，农民(村民)收入也大幅增加。“仓廪实而知礼节”——农民(村民)的主体意识空前明晰，农民(村民)充分认识到自己就是这个世界的主人，积极主动。与此同时，农民(村民)个体的契约精神和民主意识、权利意识也在这个过程中不断增长[4]。近年来，由于大量年轻、有见识、发展能力强的青壮年农村劳动力外流，妇女、老人、儿童和相对较弱的青年成为乡村的留守主体，其受教育程度偏低，主人翁的认知较为模糊，具体表现为有效参与公共政治活动、 行使政治权利的能力不足，个体发展能力不强。

(四)松散的乡村社会结构淡化了农民(村民)的组织观念

组织是社会最基本的细胞。“组织是通往政治权力之路，也是政治稳定的基础”[5]，更是集体意识产生的载体，然而，进入20世纪八九十年代，由于市场经济的私有性、功利性，特别是城镇化、市场化的冲击，生命力不减的“一家一户”为一个生产单位的小农经济形态使乡村社会结构越发松散，导致农民(村民)集体意识与集体行动较之以前有了明显变化，尤其是农民(村民)的生活方式呈现“原子化”与“碎片化”，乡村中“自顾自”现象比较严重，农民(村民)有时如同一盘散沙，难以聚合为一股力量。农民(村民)组织观念淡化，乡村利益共同体和公共性被蚕食，即便是农村的一些集体性项目——道路、水利设施的建设，自然灾害的防御，乡村制度建设与完善等，虽然事关农民(村民)生活，其参与意愿也不高。目前，淡化了的农民(村民)组织观念严重地制约了农民(村民)主体作用的发挥，使农民(村民)无法适应社会的现代化转型，实现乡村治理现代化任重道远。可见，乡村利益共同体被忽略以及乡村公共事务被忽视与组织观念淡化的农民(村民)的行为选择不无关系，这也是松散的乡村社会结构必然带来的后果，是乡村治理现代化的切肤之痛。

(五)多元化价值观动摇了农民(村民)的信任与合作意识

当前，农村人口外流，有效劳动力严重缺失，加之留守人员在年龄、体力、认知等方面的失衡，农村传统文化价值得不到传承，新的价值观又难以形成，必然“引发一系列的乡村道德危机，享乐主义、拜金主义、功利主义开始肆意蔓延……如果对价值思想多元化不加以规范调整，多元就会向混多演变，甚至可能引发思想混乱或价值冲突”[6]，严重的还可能造成价值空白。乡村社会结构的原子化，乡村社会关联松散，引发了以农民(村民)自治为主导的村庄制度性规范的断层、以传统熟人社会为依托的村庄内部道德性规范的模糊，极大地影响着农民(村民)价值观的趋同，进而导致农民(村民)之间的信任与合作严重缺乏。

三、基于利益相关者理论的农民(村民)主体意识增强的对策

人类社会发展的历史也是人类个体发展的历史，个体的主体意识如果不能被充分唤醒，社会发展可谓无稽之谈。作为社会建设重中之重的乡村建设，离开农民(村民)主体的积极、主动和创造性的参与则是不可想象的。习近平在中央政治局第二十二次集体学习时指出，“要坚持不懈推进农村改革和制度创新，充分发挥亿万农民主体作用和首创精神，不断解放和发展农村社会生产力，激发农村发展活力”。质言之，实现乡村振兴愿景，离不开农民(村民)积极、主动和创造性地参与。而如何增强农民(村民)主体意识，调动其参与的积极性、主动性和创造性，是摆在我们面前的一项重要课题。党的十九届五中全会提出“优先发展农业农村，全面推进乡村振兴”战略的实施，首要的就是增强农民(村民)的主体性。《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》指出，要“坚持农民主体地位”“切实发挥农民在乡村振兴中的主体作用，调动亿万农民的积极性、主动性、创造性，把维护农民群众根本利益、促进农民共同富裕作为出发点和落脚点”。在治理的过程中满足主体作为利益相关者应有的利益诉求，是治理主体参与治理活动的动力之源。产生于20世纪70年代的利益相关者理论为治理中增强主体意识指明了方向、提供了思考。具体来说，增强农民(村民)主体意识，就应该从思想、政策、社会、市场、伦理等方面充分赋权，依法明确农民(村民)公共参与的途径、机制和基本程序，提高农民(村民)参与公共事务的能力和水平，激活农民(村民)的身份认同、职业认同和文化认同，进而确保其在全面推进乡村振兴中的主体地位，增强其主体性，明晰其在乡村振兴中的权利与义务，引导其正确地看待个体发展享有的权益，摒弃偏私、谋私甚至是损公肥私的错误想法和行为[7]。

(一)在主观(思想)层面，最大限度地重视农民(村民)主体参与的理性选择

治理过程就是强调各种不同利益相关者参与的过程。现代政治学理论认为，参与治理既是实现利益相关者利益的先决性条件，也是达致善治的有效途径。作为乡村治理的利益相关者——农民(村民)在整个乡村治理中必须拥有主体充分参与的选择权。一直以来，人们认为，农民(村民)始终处于被动状态；事实上，传统农业下农民(村民)的行为并非如一般人所想象的那样，是非理性的、短视的，而是农民(村民)在使用传统生产要素的情况下对收益和风险综合考量的结果，是一种非常理性的行为，而且其对传统生产要素的使用是具有效率的[8]。由此可见，农民(村民)与其他社会群体一样，是利益最大化的理性追求者。而乡村治理直接关系到农民(村民)的切身利益，在实现自身利益时，农民(村民)比其他任何试图替代他们来决策的人和组织都有着更强烈的动机，也更了解自己的偏好和需求以及自己所面临的局限条件。由此可见， 农民(村民)是否应具有主体意识这一问题的答案是肯定的，只是在乡村治理中需要激发农民(村民)寻求改善主体意识的条件，激励农民(村民)在追求利益最大化的理性指引下，自觉地承担主体作用，通过自己的努力改变命运。事实上，没有农民(村民)主体参与的理性选择是不可想象的，也是极其致命的。乡村建设与治理涉及的内容很多，是一项长期性的任务，需要下细功夫、慢功夫，既尽力而为又量力而行。要立足农村实际、紧扣农民(村民)需求，把选择权交给农民(村民)。例如，上亿元改建厕所成“尬厕”，完证了这一点。由此可见，农民(村民)能否参与，抑或是否拥有参与的权利，既是实现利益相关者利益的先决条件，也是达致善治的关键所在。

(二)在政策层面，最大限度地增进农民(村民)的公共利益

党的十九届四中全会在社会治理方面提出，“要坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。乡村建设也不例外。现代治理理论认为，治理的目的就是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益[9]。事实上，利益问题一直与人们的生存和发展相关，每个人所进行的努力和奋斗也都是与利益息息相关的。乡村是每一个农民(村民)赖以生存的栖息地，乡村建设与治理事关农民(村民)的根本利益。而农民(村民)能否积极、主动、心悦诚服地参与其中，关系到最终能否实现农民(村民)作为利益相关者的利益。新中国成立以来，国家建立的城乡分割二元社会结构，在户籍制度、就业制度、教育制度、社会保障制度等方面都将农民(村民)排除在国民待遇之外，既损害了农民(村民)的合法权益，也影响了农民(村民)的独立性、自主性，进而打击了农民(村民)的能动性、创造性。利益相关者的利益需求应体现在治理的过程中，而组织的决策是实现利益相关者整体利益的关键。尤其是在政策的制定过程中应该充分考虑利益相关者的意志实现。具体可以借助制度来实施，即基于决策目标及其分解，通过目标实施来管理引导利益相关者参与，有效地发挥利益相关者的作用，让其真正履行服务社会、增进公益、体现社会价值的职责。

(三)在社会层面，最大限度地消解城乡阶层分化带给农民(村民)的现实困扰

从整个社会层面看，城乡阶层分化最严重的后果是城乡阶层固化。尽管农民(村民)走出了原生地并参与到城市建设中，但并没有因其贡献而改变其社会身份、提高其社会地位；相反，高房租、高物价、就业机会少、工资待遇低、工作条件差、社会保障水平低以及子女受教育难等诸多现实问题一直困扰着这个群体，使其无心顾及社会责任、理想信念、价值实现等层面的追求，显性的城乡差别严重地消解了农民(村民)的主体意识，引发农民(村民)对共同生活中需要遵守的行为准则和规范的质疑，进而也降低了参与乡村治理共同体构建的意愿。因此，应从制度层面优化和完善现有制度，改革制约城乡分割体制，消除制约农民(村民)主体性发挥的各种因素。

(四)在市场层面，最大限度地增加农民(村民)参与乡村治理的物质需要(积累)

“仓廪实而知礼节”。马斯洛需求层次论中的五个需求层次中生理生存需求是第一位的，这就十分清楚地表明了主体只有在满足了最低层次的需求后，才能为之后更高层次的价值实现提供条件。所以，小康社会建设始终是我们实现一切的最坚实的物质保障。“礼生于有而废于无。故君子富，好行其德；小人富，以适其力。渊深而鱼生之，山深而兽往之，人富而仁义附焉”(司马迁《史记·货殖列传》)。可见，精神层面的塑造往往依托于物质基础，农民(村民)参与乡村治理的主体意识与人民的物质生活条件密切相关，有时还会受制于经济利益。因此，如何最大限度地增加农民(村民)参与乡村治理的物质需要(积累)，是乡村发展与治理面临的一个关键问题。

就乡村的现状来看，农村集体经济日益边缘化，村社集体经营的范围日益缩小，且从地域上看，发展得极其不均衡，如中西部大多数村庄的集体经济收入甚微。党的十九大报告提出实施乡村振兴战略，其重要的基础是经济，不仅农民(村民)要增收，集体经济也要发展。研究发现，优先发展农村集体经济，凝结共同利益，满足农民(村民)参与公共事务、服务公共事务的物质需要是增强农民(村民)主体意识并使之投身于乡村振兴的必由之路。近年来，诸如经济精英返乡、资本回乡与能人治理、村社成员的联结与合作等实践与探索，为农村集体经济的发展提供了支撑、注入了活力。

(五)在伦理层面，最大限度地引导农民(村民)培育“大公无私”的公共精神

公共精神是指社会成员在公共生活中对成员的共同生活及其行为准则、规范的认可，并体现于行为中。这里所说的“公共生活”，是指人们在公共空间里发生相互联系、相互影响的共同生活。每一位成员在公共活动中既有要遵循的行为准则，也有要履行的责任和义务。由此，从伦理层面强调最大限度地引导农民(村民)培育“大公无私”的公共精神，其与乡村治理中自治、法治、德治“ 三治”中的“德治”是非常契合的。塑造农民(村民)公共精神是社会现代化的价值所在，是发挥农民(村民)主体性作用、增强农民(村民)公共意识、实现乡村全面振兴的必然选择；反之，如果农民(村民)公共精神不足，将会导致农民(村民)缺乏合作意愿，其后果也是不可避免地使其成为乡村治理的“看客”。

就农民(村民)自身而言，需要改变长期在农村中形成的传统思维方式和生活习惯，克服某些传统的偏离现代规范角色的行为阻碍，以实现个体对现代社会角色的认同和胜任；就社会生活环境而言，应进一步实施公民道德建设工程，挖掘农村传统道德教育资源，推进社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德建设，营造一种相互影响的环境氛围，使公民意识和现代意识渗透于农民(村民)群体之中；就政府而言，需要有效地解决造成农民(村民)在城市和农村间“钟摆式”流动的制度阻碍，深化户籍、社会保障等制度改革，让农民(村民)在城市体验中提升现代意识，引导农民(村民)加快公私观念的转换和提升、 培育“大公无私”的道德境界以及实现自身发展的现代公共精神。