突发公共卫生事件中公安机关履职治理结构

王晓楠

（辽宁警察学院 侦查系，辽宁 大连 116036）

突发公共卫生事件，是指突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。[1]最早定义的出现于2003 年非典肆虐期间国务院公布的《突发公共卫生事件应急条例》。根据突发公共卫生事件性质、危害程度、涉及范围，突发公共卫生事件划分为特别重大（Ⅰ级）、重大（Ⅱ级）、较大（Ⅲ级）和一般（Ⅳ级）四级。时至今日，对于突发卫生公共事件的防控较之 2003年虽然已经有了长足进步，但是精准预防和事件零发生仍然难以实现。因此，笔者认为确立公安机关在应对突发公共卫生事件的工作总体目标，有助于风险消弭以及安全社会目标的实现。

一、突发公共卫生事件治安走势特点

现代犯罪学对于犯罪现象的剖析和治理的理论基本上都植根于社会学范畴，无论是社会结构理论亦或是社会化过程理论都将犯罪视为一个整体现象，犯罪数量的起伏与其存在的外部社会环境密切相关。

（一）违法犯罪案件类型统一性

社会环境的变迁会极大影响包括犯罪类型在内的犯罪整体情况。重大疫情发生后，政府按照疫情的实际情况启动突发公共卫生事件预案，而突发公共卫生事件本身就具有成因的多样性、分布的差异性、传播的广泛性、危害的复杂性、事件不断新发性等特点。[2]因为突发公共卫生事件成因多样性，所以在事件发生初期不可能直接锁定疫情发生的原因，会有一个探究期。在探究期内人们对疫情认识不足从而导致疫情进一步的扩散；因为突发公共卫生事件分布差异性，所以在时间上并没有准确的发生规律，人们只能从以往的数据大致总结出冬、春两个季节是易发季节，但是无法确定疫情的具体发生时间，这就导致了疫情防控工作基本还处在“等靴子落地”的阶段；因为突发公共卫生事件传播广泛性，所以疫情是流动的、蔓延的，从而导致单靠一地的严防死守很难收获全功；因为突发公共卫生事件危害复杂性，危害并不会只停留在民众身体健康层面，而会向社会政治、经济等各方面蔓延、渗透，所以在制定公安机关应对策略的时候一定不能只考虑到公安工作本身而要有全局性视角，将公安工作纳入进突发公共卫生事件解决的整体框架中来；因为突发公共卫生事件不断新发性，疫情并不会一成不变，而是会在扩散的过程中不断突破变异，所以在应对疫情的过程中也不会存在一个全能的应对策略而是需要根据事件情况的不断变化调整应对策略。在突发公共卫生事件改变一般社会情境下违法犯罪形态会呈现出某种类型上的统一，即此时违法犯罪活动增减、变化大多与突发公共卫生事件相关联。

（二）违法犯罪案件发生集中性

突发公共卫生事件自身的特点就导致了公安工作在突发公共卫生事件中是高强度的，有着较高的见警率，同样民众的警觉度也处于高段位，种种主客观条件使得突发公共卫生事件期间的违法犯罪活动具有集中性的特点。

首先，这种违法犯罪活动集中体现在时间上。违法犯罪活动在突发公共卫生事件中有集聚的效应。突发公共卫生事件中发生的违法犯罪活动会根据疫情的强弱变化而变化。如果疫情消失，突发公共卫生事件结束，那么违法犯罪活动最终也会回归到常态水平。[3]时间上的集中性是与空间并不是完全同步的。疫情扩散范围广，涉及到的区域多，但并不是说特定的某一区域集中了所有的突发公共卫生事件发生的违法犯罪活动。突发公共卫生事件中违法犯罪活动的集中应当看成是一个集合概念，是随着突发公共卫生事件发展而产生的，是涵盖了所有疫情发生地区违法犯罪活动的总括。

其次，这种违法犯罪活动集中体现在案件类型上。前文已述，在突发公共卫生事件期间违法犯罪活动的类型是较为统一的，这其实可以看作是集中性的另外一种表现。造谣惑众、制造恐慌，扰乱市场秩序、制假贩假以及传播疫情等违法犯罪较为集中。在发生重大疫情型突发公共卫生事件期间，造谣惑众、制造恐慌的违法犯罪活动十分突出，例如在此次武汉新型冠状病毒肺炎疫情期间，有一居住于长沙的武汉男子通过自媒体拍照自己的身份证照片上传至网络并附上自己染病来长沙旅游的言辞，一经发布即造成民众不安，而事实上该男子虽是武汉人但2019 年一年并未离开长沙。在发生重大疫情型突发公共卫生事件期间，乘机哄抬物价或制售假冒伪劣产品,生产、销售假药、劣药或者不符合标准的医用器材、防护用品，或者囤积居奇、非法经营牟取暴利等违法犯罪案件则相对突出。在发生重大疫情型突发公共卫生事件期间，疫情发生地的民众由于恐慌，会产生逃离的冲动，在离开疫区的人群中会有感染者或者病毒携带者，无论他们是否是故意传播，但行为上确实违反了国家关于疫情防治的相关法律规定。

（三）真假信息的伴生性

突发公共卫生事件中往往出现真报导与假新闻齐飞的场面。真假信息最为杂糅集中的地方有如下几个：一是在感染人数方面，虽然自2003年以来国家已经建立起了完备的信息公开制度尤其是在确诊病例和疑似病例方面，不过民众在突发公共卫生事件中更容易接受虚假的偏高的数量信息，这为假信息的存在提供了条件；二是在预防治疗手段方面，疫情出现后民众对于自身安全空前重视，这也导致了与预防治疗手段相关的信息多到爆炸，其中不乏正确佩戴口罩，勤洗手等正确信息不过也掺杂诸如喝酒预防、烧香预防等虚假信息；三是在政府处置方面，这里是假信息的重灾区诸如要封闭某某城市、要用飞机撒药等信息会给处于不安情绪的民众再火上浇油一把。日常中真假信息伴生的现象绝非罕见，但是出现的频度和烈度都远远不及突发公共卫生事件期间。

其一，由疫情引起的突发公共卫生事件会造成民众的恐慌。恐慌源自于对个人安全、家庭安全的担忧，急需获得疫情相关信息，但是在突发公共卫生事件早期对于疫情的认识本就不多，想要获得更多的真信息是很困难的，而民众追求信息的脚步不会停止（因为民众需要信息来指导自身行为进行自我防护）。民众对于关联信息的不断追求就给假信息的出现提供了需求动力。这种情况一般会随着突发公共卫生事件的发展而呈现出起伏，如果用函数来表示的话可以看到假信息量急速上扬，然后会在假信息顶量上保持一段时间，最后缓缓回落。

其二，政府在处置由疫情引起的突发公共卫生事件期间，基于疫情防控的通盘考虑在信息公开的时候是有步骤、分阶段进行的，并非不经筛选一股脑推向民众。然而民众在心理恐慌的作用下对于这种循序渐进的信息公开方式接受程度并不高，假信息却以颇高的更新频次和耸人听闻的内容吸引着民众。当然更不用说在某些地方政府公布信息延迟而造成的“塔西佗效应”。这就给假信息的出现和增多提供了存在空间。

其三，某些违法犯罪分子利用突发公共卫生事件期间民众的紧张情绪，故意散布假信息，例如在2003 年“非典”时期就有造谣说非典瘟疫表明世界末日已经来临，不信教（指邪教）就会大难临头等。河南省汝川市两名邪教组织成员梁秀芝、王荣珍就在该市蟒川乡制造并传播这样的谣言。[4]虽说谣言止于智者但事实上在恐慌情绪的作用下，个别民众还是会给假信息留出认知通道。这种情况给假信息的出现和蔓延提供了恐慌土壤。

二、公安机关在突发公共卫生事件中的履职目标定位

公安机关在突发公共卫生事件中履职尽责责无旁贷，不过当务之急是对公安机关履职目标设定坐标方位，唯有此才能不缺位、不越位。这样做既可以保证履职尽责也能够在法律框架内解决问题，无疑更符合国家治理现代化的法治结构。[4]笔者认为处置突发公共卫生事件的主位不是留给公安机关，公安机关应当作为主要参加者参与处置事件。

其一，由公安机关本身职能决定的。公安机关是国家为实现国家安全和社会稳定的目的，依照法定程序和特殊模式组合起来的，具有特殊职权、功能和高度权威性的社会系统。在依法治国的大环境下，公安机关要在法治框架下实现“国家安全和社会稳定”的工作目标。公安机关的基本职能可以概括为五个主要方面：维护国家安全；维护社会治安秩序；保护公民的人身安全和人身自由；保护公共财产和公民合法财产；预防、制止和惩治违法犯罪活动。由此可见，公安机关被赋予的权能和职能没有与处置疫情直接相关的。在突发公共卫生事件中应对疫情、控制疫情、消灭疫情是所有任务的重中之重。而能够承担这个任务的或者说有能力完成这个任务的非卫生部门莫属。只有卫生部门才能够组织力量了解疫情发生原因，收治感染病例，研究有针对性疫苗，提出科学的防护措施。而公安机关缺少相应的专业手段和技术储备。这就决定了公安机关在整个应对突发公共卫生事件中是提供帮助和辅助的部门。当然了提供帮助和辅助并非意味着公安机关工作不重要，恰恰相反如果没有公安机关履职尽责提供良好的社会秩序，维护社会稳定，预见并适时消弭风险，那么卫生部门作为处置突发公共卫生事件的主力部门就失去了开展工作的前提和基础，解决疫情也就变得遥遥无期。

其二，由应对突发公共卫生事件中的警力部署决定的。公安机关可以看成是由不同层级和不同职能的部门组成的系统。这也对公安机关的任务分类产生了影响。从时间长度看有目前任务和长远任务；从执行范围上看，有局部任务和全局任务；从涉及层次上看，有基本任务和具体任务。结合突发公共卫生事件来看，一般来说对于公安机关应对处置突发公共卫生事件属于目前任务，属于具体任务，至于是局部任务还是全局任务那就要看疫情的传播烈度和蔓延范围了。诚然，当前任务和具体任务也需要长期任务和基本任务进行支撑。不过可以看出当突发公共卫生事件发生后公安机关所面对的任务量是成倍数增加的，这就好比一个工厂按照生产计划进行有序生产，突然接到了一个无法拒绝的大订货单而且还是加急的。实际上我国的警力不足问题存在已久，这可以从每年招收辅警的公告中得到佐证。突发公共卫生事件的发生会把本就不甚充裕的警力消耗殆尽。公安机关不可能无限制的提供公共服务，一定要和其他部门相互配合，并紧密依靠民众来完成突发公共卫生事件的处置工作。

综上所述，笔者认为公安机关在突发公共卫生事件中的履职目标定位在提供良好治安环境，稳定社会秩序，消弭社会风险，帮助宣传教育的强有力保障部门上是较为合适的。这样做一方面还是在本职工作的范围内履职尽责，避免出现跨领域工作的不应期效应，另一方面能够更好的集中精力为突发公共卫生事件的解决提供安全的社会环境。

三、公安机关在突发公共卫生事件中的履职任务分解

在完成公安机关在突发公共卫生事件中的履职总体目标定位后，需要把履职尽责的任务进一步的分解，以使公安机关的工作有序化、体系化。按照公安机关的履职目标定位，结合公安机关的本职工作，笔者认为可以将公安机关在突发公共卫生事件中的履职任务分解为四个方面。

（一）打击违法犯罪活动

当前对社会治安形势影响最大的因素还是各种的违法犯罪活动，其所具有的社会危害性对于国家安全、公共安全、人民生命健康财产安全、社会秩序、经济秩序等都有着巨大的负面影响。因此，公安机关在突发公共卫生事件中对于各种违法犯罪的打击工作不能松懈。[5]在疫情爆发期间，由于隔离等先举措使得侵害人身和侵犯财产类的犯罪会在一定程度上减少。不过在突发公共卫生事件中哄抬物价、制售伪劣产品等扰乱经济秩序以及干扰政府部门对疫情处置的扰乱公共秩序的行为会增加。公安机关在完成正常警务工作的同时，一定要高度统一突发公共卫生事件时期紧、严的思想，统一筹谋，保证警力，合理安排警务资源，及时查处、侦破与疫情有关联的违法犯罪活动。要传递一种信息：突发公共卫生事件并不影响正常的社会治安秩序，这样做不但能够阻吓严重的犯罪出现，震慑潜在犯罪分子更好实现社会防卫，而且能够平息事态，安抚民心，提升民众社会安全感，树立民众信心，从而为国家防控处置疫情，解决突发公共卫生事件提供助益。在进行违法犯罪的打击时，要注意大数据情报的应用，实现违法犯罪打、控一体；在进行违法犯罪的打击时，注意公安机关侦查协作，在治安形势趋同的疫情发生期间，违法犯罪虽然跨地域的数量有所减少，但是由于在突发公共卫生事件发生期间破坏经济秩序案件和扰乱社会治安秩序案件增多，就会使得跨行业协作增多，在此期间打击犯罪，公安机关要重视和其他政府职能部门的配合；在进行违法犯罪的打击时，公安机关要注意执法规范，虽然疫情出现在突发公共卫生事件期间，国家按照处置突发公共卫生事件预案会做出一些紧急措施，公安机关为了配合这些紧急措施在打击违法犯罪的时候也会特事特办，但是一定要谨记在法律框架内打击违法犯罪而不能逾越法律底线。

（二）协助进行人口管控

按照以前的经验在疫情出现后，突发公共卫生事件发生期间，降低感染人数，放慢疫情传播速度最为有效的方式就是对疫情发生地、疫情流出地和疫情输入地人口进行管控。虽然在短时间内搞清楚疫情产生的原因是比较困难的，但是有一件事是很明确的，那就是大规模的疫情传播是随着人口流动而实现的，控制住人口从一定程度上就能够控制住疫情传播。公安机关内部有户籍部门针对的就是人口管理，有着常住人口信息（无论是户籍人口还是持有居住证的人口都可以被看成是常住人口），同样诸如铁路警察和航空警察等行业公安对于流动人口的数据有所掌握。因此公安机关本身就有资源和能力配合好卫生部门等相关部门做好疫情的监测、排查并基于监测和排查结果提出预警的，同时作为纪律性、机动性和下沉性较好的部门公安机关也能够配合其他相关部门完成患者和疑似病例收治以及密切接触者的隔离检查工作。唯有做到早发现、早报告、早隔离、早治疗，才能够做到防止疫情进一步扩散蔓延。目前人口实现跨区域流动还是离不开航空站、火车站、港口、长途汽车站、高速公路，针对这些交通枢纽公安机关应当抽调人员保证有足够警力进驻这些场所来维持秩序，进行人员分流，协助有关部门开展去向登记并核实这些去向的真伪，依托各种检查站和检查点积极协助做好出入管控地区的人员、车辆、物品卫生检疫工作。疫情发生重点地区的公安机关要对辖区人口进行统计，要尽可能减少突发公共卫生事件期间疫情发生地人口非必要向外流动。其他地区公安机关要对疫情发生重点地区流入人口做到重点监控，在必要的时候可以配合卫生部门等其他关联政府职能部门对疫情发生重点地区流入人口隔离检查。公安机关要协助交通部门对高危人群的流向和落脚地进行监测，要对酒店住宿行业流动人口摸清底数，查找有无来自疫情发生重点地区流入人口，要在适当时候配合其他部门对民众聚集场所进行清查。

（三）主动进行舆情引导

在突发公共卫生事件中的舆情引导有着重要意义。公安机关要主动配合其他部门对舆情进行引导，因为在突发公共卫生事件中保证传播信息的真实性和抓住民众注意力有助于突发公共卫生事件顺利解决。公安机关应当协调好与传统媒体的关系，因为出于路径依赖民众还是倾向于传统媒体的权威性。同时，要重视网络传播。要充分挖掘公安机关现有平台的传播潜力。对已有的平台进行改革，更多地发展移动互联网平台。内容上要进行创新、充实，实际上的网络阅读是种浅层次阅读，大多数浏览人浏览信息很可能只停留在标题层面，因此形式上要尽量采用超文本文件，增加形式上的视觉刺激来将公众的关注度从发布负面能量的平台上争取过来。要时刻掌控网络上涉及疫情的舆情，一旦出现公众关注度高的事件，公安机关的信息平台要即时启动，及时跟进，占据主动，设置议题，进行引导，把握质量。对于个别歪曲失实的报导，要积极回应，并就这种情况开设通道、设置议题，进行说理性阻断。大限度的压制恶意炒作和造谣惑众的空间。对于发布不实信息的平台要查清情况，分清轻重层次，进行教育、取缔、追究责任。考虑事态要全面，制定详细的预案，尤其是针对负面信息的预案。对平台的经营也要下力气，花功夫，多关注公众关注的事件以增加用户黏度。要成立统一的临时指挥机构，组成专业化程度高的舆情监测机构，对于涉及疫情的重大信息要进行甄别。一方面要保证民众的知情权，另一方面要对假信息做到有效屏蔽。对于描述疫情状况与事实有差异的信息不宜一律认定为假信息进行封锁而应当具体分析该信息是否具有促进民众提高防护意识，为政府处置突发公共卫生事件有所助益等正面效应。要协助其他部门发布管控通知。要注重正面信息的播报，对正能量事迹进行宣传。

（四）积极缓解群众矛盾

在突发公共卫生事件发生期间由于担心自己及家人的健康，民众处于一个高度敏感的情绪期，所有与疫情相关的情况都能够造成民众的紧张，进而引发社会恐慌。个别地区甚至出现对疫区归来人员排斥的现象。针对这种情况要通过宣讲教育科学普及有关疫情的防护知识，要通过正能量的新闻和事迹宣讲树立民众战胜疫情的信心。例如在应对武汉新型冠状病毒肺炎疫情的时候就要协助相关部门宣传“我们共同的敌人是疾病，不是武汉人”的理念。应对突发公共卫生事件期间各种医疗物资、生活用品等需要有畅通的运输途径，因此对没有获得批准就擅自设卡、拦路阻断交通的违法行为要及时处置，保障正常的交通秩序。对于进行救护车辆、运送医护人员车辆以及运送防疫物资和民生物资的车辆要开设绿色通道保证畅通。公安机关应当从维护改革、发展和稳定的大局出发，做好充分的思想准备和工作准备，制定预案，依照处置突发性事件的法律和政策，努力化解矛盾，及时妥善处置。[6]要把反映出的问题，及时上报决策部门，分别采取措施，化解社会矛盾，消除公众紧张心理，恢复社会正常秩序。在执法过程中要防止滥用行政应急强制措施，避免激化矛盾。协助登记、协助检疫、协助强制隔离等任务的时候要积极与主管部门沟通，严格按照国家法律法规以及地方政府有关决定进行。注意警力分布、增强说理教育，保证执法严肃性的同时不忘增加亲和力，避免进一步刺激公众因为疫情产生的焦躁情绪。

四、结 语

公安机关作为应对突发公共卫生事件重要参加部门，为突发公共卫生事件的最终解决提供良好的社会秩序，履职尽责责无旁贷。公安机关要贯彻党中央关于疫情应对的指示精神，要紧紧依靠广大人民群众，要主动助力卫生防疫部门，坚定信心、履职尽责、规范执法、化解矛盾、消弭风险，按照建设安全社会的理念，有效应对突发公共卫生事件，打赢疫情防卫战。