公安机关行政执法风险防控研究

吴 静

（甘肃警察职业学院 法律系，甘肃 兰州 730030）

在全面推进依法治国和依法行政的时代背景下，习近平总书记在全国公安工作会议上对公安执法工作提出了更高、更严的要求。公安机关既承担着维护财产和人民生命安全的职能，又维护社会秩序、打击和预防犯罪等多种职责。公安机关的执法行为是对社会的公共管理和服务的行为，实际是为了维护社会稳定和行政相对人（公民、法人和其他组织）的合法权益，同时对违法行为进行惩处。而保护行为和打击行为每当遇到取舍时就会产生矛盾、冲突，换言之在行政执法中行政执法风险必然存在。目前，依法行政理念对公安机关和广大民警在责任和法定义务方面提出了空前要求，所以风险防控成为公安机关在履行职责过程中必须解决的问题。

一、行政执法风险的涵义

风险意识一直贯穿于人类社会发展的过程中，只要人们活动就会产生风险。在很多领域开始对风险予以控制并运用风险管理。风险管理理论在行政法领域得到了广泛研究，并迅速运用，执法作为风险较强的行政活动需要引用风险管理理论。公安机关执法过程应做好风险防控，公安机关的行政执法是具有广泛影响性的，决定了我们对执法风险的防控重视程度要高于对事后危害结果的治理。由于在行政法领域对行政执法风险缺乏统一的认识，导致执法人员为了规避风险而带来了更加不利的后果。为此，我们要明确行政执法风险的涵义，解决公安执法风险问题。

（一）行政执法风险的涵义

行政执法风险是指行政机关及其工作人员在实施法律的过程中，依法履行法定职责或不当履行法定职责而引发的针对执法机关及其工作人员人身、财产和生活秩序形成实质性不利影响，对行政相对人和社会造成危害，带来了负面影响，而被纪检、司法等部门追究责任的一种现象[1]。简单来说就是指违法或者不当的执法行为导致行政机关及其工作人员承担不利后果的可能性[2]。公安机关作为执法机关，其执法规范化、法治化、标准化建设直接关系到行政机关的公信力，甚至会影响到依法治国的实施。尤其是执法领域，执法风险很容易形成执法阻碍。但从提高公安执法能力现代化的要求来看，风险防控是提升行政执法水平的助推器，有利于提高公安工作效率，也能够实现法的公平正义。因此，在规范公安机关执法时应当遵守法定程序，凭借行政执法合法的途径和各方监督机关进行监督，做到依法行政。

（二）对公安机关存在的风险因素分类

不当的公安执法行为时常出现在新闻、网络等平台，公安机关频繁应对行政相对人提出的行政复议、行政诉讼，严重影响了公众形象和执法力度，降低了执法活动效能，不利于干群关系的建立。对于公安机关来说根据是否存在风险因素分为法定风险和非法定的风险[3]，法定风险又表现为政治风险和法律风险[4]。政治风险就是指上级机关和各级纪检的监督；法律风险主要指法律责任的追究和承担[5]。非法定风险受内部和外部环境影响具有了不确定性，因此分为了不特定的行政风险和特定的伤害风险[6]。不特定的行政风险由于涉及不特定的人所引起的风险冲突，比如社会舆情、群体性事件等；而特定的伤害风险虽也受不确定因素引起，但有时可以预见到，比如对公安机关的职业抹黑报复、对警察人格进行丑化等。所以公安机关不仅要明确行政执法中应当会产生风险，还要利用好行政执法风险的不特定性、非法定性等特点来反思执法中采取什么样的方法才能符合合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责一致原则的要求，才能有效防范风险的发生。

二、公安机关行政执法风险防控的必要性

（一）行政执法风险防控是依法行政的要求

公安机关在各项行政工作中都应当严格依法行政。稳定是发展的前提,和谐稳定的社会是最具竞争力的发展环境，维护社会和治安稳定是公安机关全面推进依法行政的关键和核心。要牢固树立执法为民的理念,必须用法律去衡量是非对错，做出的行政行为必须有理有据，才能降低行政风险的发生。防范风险减小危害，才能保障权力顺利运行、公民权益不受侵犯。公安机关及其民警依法行政，公民才会严格遵守法律，社会才能走上法治的道路。

（二）能够规范人民警察依法行政

行政执法活动中合法行政、合理行政、程序正当、诚实守信、高效便民、权责一致是依法行政的原则，公安机关作为执法的主要主体，其行为会影响到社会和公民的利益，防控公安工作中的行政执法风险是推动依法行政的重要环节和手段。全国公安工作会议对公安机关执法建设提出了新要求。第一，对公安机关的思想建设提供了新的指引[7]。在依法行政中，全体民警树立和坚持社会主义核心价值，提高思想建设的认识，尤其是在个人情感和社会价值、法的追求等多个层面上树立核心价值观，正确的价值观也能正确引导广大民警在行政执法时认识到违法执法和不当执法的后果[8]。第二，对公安机关制度规划进行严格要求。凭借制度的法治性和规范性能约束公安机关执法行为，提高履职水平和优化现代警务制度。第三，严格要求公安机关效能。公安机关工作人员在执法时要时刻关注是否是合理的、科学的以及高效的，公安机关效能与执法过程紧密相连，强化机构和职能的配置，实现权力的相互约束，进一步明确权力和责任，将行政风险防控在执法的初步阶段。

（三）能够切实保障行政相对人的利益

“为政之要，在乎民心。”公安机关的行政执法活动就是要直面百姓的期待、回应人民的心声。控制风险行政是推进国家治理现代化和法治化的要求，要大力打击滥用职权、徇私枉法、权力寻租的行为，要坚决纠正行政不作为、乱作为，坚决克服懒政、怠政，坚决惩处失职、渎职等问题。利用风险防控这一举措，不仅能实现政府的法治化，更将助力依法治国宏伟目标，真正是功在当前、利在长远。

三、公安机关行政执法风险存在的原因分析

（一）执法理念存在局限性

公安工作在社会发展中至关重要，行政执法起到了一定的作用，但是也存在执法方式呆板、执法理念刻板的问题，最突出表现为官本位思想过重，所以在贯彻和运用法律时常出现“执法必须服从的”错误思想，这些错误的方式、方法很容易激发冲突发生，使得行政执法要承担风险。“有权必有责”，而有的公安民警又害怕风险所带来的责任，简单来说就是害怕担责，执法谨小慎微，影响了行政效率。

（二）公安执法权威受到挑战

考虑到各种复杂因素的影响会产生不利后果，履职需承担过多成本，这也给公安工作带来了消极影响。在社会中经常存在阻碍警察执法的行为，还有大打出手打骂公安民警的情况。《中华人民共和国人民警察法》和《中华人民共和国治安管理处罚法》在国内公安执法环节是不可或缺的。想要实现法治和稳定要控制一切不和谐因素的出现，能降低执法成本，减少风险发生，让公安民警在法定权限范围内放心执法，实现执法权威，由此保障公平正义。

（三）公安机关工作人员职业素养

以前行政相对人对行政机关工作人员执法能力和个人素质关注较少，但实际上这也是依法行政的关键条件，一部法律再完善、一个制度再精细，随时会因为执法人员的一句话或某个行为而引发行政执法风险，公安机关也同样如此。由于公安工作时间紧、任务重，还要面对一定的压力，共同导致了专业知识方面欠缺系统的培训，在执法方面因沟通或方法不当引发相对人的不满和抗争，这也是行政执法风险的诱因。

四、公安行政执法风险防控的思考

（一）公安机关工作人员应树立依法行政和执法风险的理念

对公安机关来说，在行使权力时依法行政是最基本的要求。合法行政和合理行政原则就是公安行政执法首先要遵循的原则。在既要避免风险发生又要制约和规范行为时，须将执法限定在法律规定范围之内，同时还要严格履行法定程序，符合程序之要求。之所以经常有违法行政和不当行政行为发生，究其原因是公安机关的执法行为仅仅符合了合法要求，也就是说符合了形式法治的范畴，但在执法领域还存在自由裁量的行政执法权，因而在风险防范机制中，首先要求公安工作人员必须树立依法行政观念，对于依法行政理念和原则要自觉遵守，强化执法风险意识，深刻认识到自己的行为在执法中的关键性作用以及自己行为可能产生的严重后果。其次，在自由裁量的幅度范围内，执法人员能够有多种手段达到执法目的时，一定要选择对老百姓而言侵害最小的，并且是人民群众普遍能够认可的方法，要遵循比例原则来达到执法的目的。

（二）提高公安执法人员专业化水平

公安机关的执法行为人们经常是看在眼里的，这就要求公安执法人员要有依法行政的能力。要想实现依法行政，执法人员就必须全面、准确地掌握法律知识和专业知识，才能规范地、科学地执好法、用好法，减少风险。

尤其是在自由裁量的幅度内，对事实的认定是正确适用法律的基础。那么事实的认定也需要执法人员具有专业知识和专业素养。他们可以通过定期的学习、培训、激励奖励机制促使公安工作人员掌握专业知识、法律法规、国家方针政策，公安人员专业素质和业务素质的提升对于其执法风险的防范是具有重要意义的。

（三）建立公安执法信息共享和行政相对人诚信制度，减少执法风险

公安工作任务繁重，要面对各种各样的问题和各种人，当有些问题牵涉到其他行政机关的管理职责时，会增加行政执法风险。比如企业的违法经营、生产行为，违章建筑问题、禁毒事项等，在执法过程中，如果各机关之间能够共享各自的信息，不仅能事半功倍的提高行政效率，还能够节约行政成本、减少行政开支，也扼杀了不必要的风险。同时公安机关执法工作还要面对形形色色的人。不同人有不同的心思、情绪、利益需求，这对执法来说充满了未知，也是执法中的难点。为了保证执法顺利进行，为了保障行政相对人合法权益不受侵害，对公安工作来说建立行政相对人诚信制度也是社会需求，它能有效的推动依法行政，还能促使各个机关顺利执法。

（四）借助外力，减少执法风险

公安执法作为一项执法性较强的行政裁量行为，直接面对行政相对人的权利义务，所以规范行政执法行为、防控执法风险成为依法行政的本质要求，成为了执法现代化的基本路径之一。

公安机关的执法工作离不开政府的监管，要正视自身责任与义务，对事不推诿对人不“烂脸”。首先，对于公安执法风险的监管应该更加全面。比如做好前期预防、中期监管以及事后检查、回访，让监管手段逐步往全面化发展，是解决公安执法风险防控的主要途径。其次要求政府对公安工作的治理全面把控，从各个角度、多个方位切入，保证其解决方式的准确性。最后扩大政府的监管范围，做到监管无死角，给公安执法工作树立权威和榜样。

制之有衡，行之有度。公安机关属于依法行政理念的执行者以及国家的保卫者。要实现优质的执法活动和执法规范行为就要建立与之相关的完善的风险防控制度，不要等着危害结果发生后再采取解决办法，“防”大于“治”。因此，关注中国的法治进程，就不能不关注公安执法风险及其合理规避之道。否则，中国的法治进程无异于隔靴搔痒，纸上谈兵。