我国农业政策性金融发展现状及对策研究

马 腾

（首都经济贸易大学 北京 100070）

一、世界各国农业政策性金融的基本情况

（一）以政府作为后盾，高度重视农业政策性金融的发展

当前，世界各国政策性金融机构绝大多数由政府全资设立，主要职责是按照国家的法律法规和方针政策，以国家信用为基础筹集资金，承担农业政策性金融业务，代理财政支农资金的拨付，为农业和农村经济发展服务。但政策性金融机构的业务量跟商业性金融机构比相对较少，更没有对私业务，导致盈利能力较弱，风险相对较大，必须依靠政府的大力支持从而得到可持续发展。世界各国政府十分重视并对农业政策性金融机构给予政策支持，包括增加注册资本金、以政府信用提供担保、税收优惠、降低存款准备金比率、提供成本较低的资金来源、给予财政补贴和风险补偿等直接性的支持，同时还包括制定农业政策性金融法律法规、健全农业性金融机构的运行机制、实施差别化监管等间接性的支持。各国政府的政策支持弥补了农业政策性金融机构在运营过程中出现的风险和盈利能力的不足，保障了农业政策性金融机构开展业务和稳定运营的需要。

（二）兼顾政策性业务与商业性业务，范围随农业形势和政策而变化

农业政策性金融机构不以追求利润最大化为目标，导致其很难像商业性金融机构一样自主经营、自负盈亏，如果不重视对风险的防范，很容易出现经营风险和亏损。因此，各国农业政策性金融机构在经营政策性金融业务的同时，也逐渐向发展商业性金融业务转型，借助商业性业务的高利润来弥补政策性业务盈利能力不足的缺点。随着农业政策变化和对农业发展需求增加，农业政策性金融机构根据农业生产特殊性的要求，及时设计有针对性的金融产品，以满足客户多元化需求，更有效地发挥对农业生产的扶持功能。就贷款产品而言，包括农业起步融资、土地贷款、林业贷款、果树贷款、多目的贷款、畜牧贷款、固定额度贷款、设备贷款等。同时，随着金融科技、信息科技的发展，农业政策性金融机构业务的服务渠道网络化和科技化趋势日益明显。国际上的农业政策性金融机构，特别是发达国家，科技投入逐年增加，在产品、营销、渠道、风控等多方面应用先进技术，全方位布局向智慧银行转型升级。目前，发达国家的农业政策性金融机构通过金融与技术的深层次融合，以大数据、云计算、区块链和人工智能等主要技术为支撑，推进技术升级，推动创新业务模式和服务方式，不断优化业务流程，打破传统经营方式，提升了服务的质量与效率。

（三）健全的法律规范

国外每家农业政策性金融机构几乎都有设立法律法规，“立法先行，一行一法”是其显著特点。根据不同国家的国情，各国的立法内容不尽相同，但基本都包括农业政策性金融机构的创立目的、法律属性、业务范围、支持政策、治理结构等主要部分。相关法律一般会在第一部分阐明农业政策性金融机构成立的根本目的，为建立和发展提供最基本的法律依据，并保证其经营始终聚焦主业。大多数国家法律规定，农业政策性金融机构具有与商业性银行一样的独立法律主体资格和平等的法律地位，但与商业性银行在职能目标上存在本质的区别，以法律形式阐明农业政策性金融机构的特殊性质，有助于发挥以金融手段支持政府政策的特殊优势。各国立法会对农业政策性金融机构的业务范围作出明确规定，并依照法律对其业务情况进行监管，业务范围的明确规定，对其经营的范围进行了规范，也为其长期发展提供了基本保障。为了保障农业政策性金融机构可以获得充足的资金并控制资金成本，各国政府通过立法规定农业政策性金融机构，能够获得政府的信用担保、税收优惠和财政补贴等政策支持，保证了资金供应的低成本性和相对稳定性。同时，农业政策性金融机构的法律法规还会随着经济社会发展和农业形势的变化做出相应的调整，并逐渐完善，有利于农业政策性金融机构及时适应环境变化，满足各时期的经济社会需要。

二、当前我国农业政策性金融的基本情况

（一）融资手段和资金来源单一，信贷支持对象和产品受限

中国农业发展银行是中国唯一的一家农业政策性银行，信贷资金来源主要依赖于中央银行的再贷款和定向发放一些金融债券，政府补贴相对较少，限制了农发行信贷资金的有效投入，从而影响了我国农业政策性金融机构在支农方面作用的发挥，难以承担起农村政策性业务的重任。在支持对象受限方面，近几年我国出现了一些参与土地流转规模经营的农民大户、农民合作社等新型非公司化主体，但由于其财务报表规范度、抵押充足率等因素的影响，无法给予支持。信贷产品都着眼于满足产业化龙头企业本身的资金需求，没有跳出单个企业的局限，无法顾及与之关联的上下游企业，不足以发挥核心企业对上下游的辐射带动作用。

（二）政府支持力度小，配套政策未到位，土地资源整合难

一方面，我国农村目前存在大量的资金缺口，基础设施建设也十分落后，但我国农业政策性金融机构并没有提供大量的资金和信贷支持，地方政府也没有足够的资金来支持农村农业经济的发展，导致农民出现贷款难的情况。另一方面，政府对农业农村的保障和引导不到位，农业保险体系一直不健全，农村保险市场发展缓慢。近几年来，我国成功引进了多家农业保险股份有限公司，但没有成立一家专门的农业政策性金融保险公司，农民收入的安全性无法得到有效地保障。此外，国家层面的乡村振兴战略政策体系尤其是财政投入机制和补偿机制，如粮食主产区利益补偿机制、生态保护补偿机制尚未完全到位。我国各级地方政府对农村资源的整合不够到位，随着大量农村劳动力转向城市就业，农村资产如宅基地、耕地、山地等处于未开发“沉睡”状态，部分集体性经营资产分散在集体经济主体手中，资源利用率较低。农村部分公共基础设施，如养老设施、矿场遗址等资源，停止在纯公益或闲置状态，没有进行有效发掘，发挥经营性资产作用。

（三）信贷产品交杂，金融监管体系不完备

一方面，我国农业政策性金融信贷产品有些在科目设置上存在较大融合，但各个产品的准入和标准却存在差异，信贷产品由归口所属条线开发，缺乏集中统一的设计，有些分类过细，有些交叉重叠，有些条件归属不明确，不利于形成链条金融产品，无法提供便捷高效的整体服务方案。另一方面，信贷政策与信贷制度变动频繁、标准不一、约束性强、灵活性不足，无法适应政策性业务市场化运作的要求。存在阶段性政策要求融入制度规定中，有的制度又掺杂灵活多变的政策要求，影响了制度的稳定性和政策的执行效果。同时，我国农业政策性金融机构组织形式和运行模式存在问题，法人治理机构尚未健全，内部控制和监察力度十分薄弱，没有现代化的管理手段和措施，甚至出现内部管理混乱、操作违规违法的现象，最终导致不良贷款情况的发生，使农业农村领域面临着很大的信贷风险。

三、国际农业政策性金融对我国农业政策性金融未来发展的启示

（一）政府主导，加大对农业政策性金融机构的扶持力度

首先，我国政府要制定专业的农业政策性金融法律法规，中国农业发展银行作为我国唯一一家农业政策性银行，要进一步明确它的定位、性质和职能。目前，我国一些商业性金融机构也存在着政策性业务，如中国农业银行、农村信用合作社、邮政储蓄银行等，但这些商业性金融机构在利润目标的驱使下，近几年大幅度缩减了其在县级以下层级的分支机构，撤销了在农村地区设置的金融服务网点，从而减少了在农村的覆盖面，无法满足农民的资金和信贷需求。政府应逐步剥离商业性金融机构的农业政策性业务，把这些业务划归到中国农业发展银行。

农发行作为我国农业政策性金融机构，目前在资金来源方面存在着很大的缺陷。我国政府应对其加大政策性补贴，增加财政支农资金，加大对农业信贷资金的投入，如政府可以整合用于农业生产发展和农村基础设施建设等涉农资金，由农发行代理拨付或存放农发行，允许农发行对农民开立个人账户，建立稳定的资金来源保障机制，增加农发行资金来源。对暂时不能用于还款的财政性资金，可建立“资金池”，用于第二还款来源或担保，充分发挥财政涉农资金“四两拨千斤”的作用。

（二）完善我国农业政策性金融立法制度体系

首先，农业政策性金融机构立法应当是法律，而不仅仅只是行政法规或规章。我国商业性金融机构，如商业性银行的《商业银行法》由全国人大常委会以法律的形式设立，但政策性金融机构和商业性金融机构都是平等的独立法人，彼此之间不存在隶属的关系，在立法上也应享有平等的权利。因此，考虑到农业性金融机构的特殊性，在对其立法上也应进行准确的定位，防止其脱离主营业务，导致商业化。同时，加大对农业政策性金融机构立法监管的实施力度，政府要扮演监管者角色，在对政策性业务开展的合规性和分支机构运营管理方面进行现场与非现场的监管，对机构的法定代表人也要实施相关的责任负责制，从而规范农业政策性金融机构的发展。

其次，要完善农业政策性保险体系，农业政策性保险应由政府主导、组织和推动，财政给予保费补贴，按照商业性保险规则运作，是以支农、惠农和保障“三农”为目的的一种农业保险，由保险公司承办具体事项，并提供专业化的保险服务，是我国对农业实施支持和保护的有力措施。我国农业政策性保险经历了十几年的改革与发展，在取得显著成效的同时也依然存在着一些问题，如形式单一、产品数量少等。构建完善的农业政策性保险经营模式，可由农发行设计主导政策性保险产品，与市场上各种保险制度有机结合。银行和保险机构加强合作，政府也要提高对保险保费的补贴，在弥补农民损失的前提下，使保险公司也可以获得合理的利润，鼓励更多的保险公司进入农业保险市场。政府、银行和保险公司的三家“联姻”，可有效分散政策性资金风险，共同构成农业政策性保险经营网络，充分发挥政策性作用。

（三）提高农业政策性金融机构资金运营效率和运用范围

目前，农发行的信贷客户主要是国有粮棉油行业、购销储企业，贷款主要投放于农副产品流通的领域中，贷款投入规模大，利润率却很低。如要提高农发行的资金运营效率，贷款仅局限于农副产品的流通领域是不行的，要实现贷款业务的创新和跨越式发展。首先要确定信贷产品分类原则，完成产品整合，对互相矛盾与现行政策不符的，应及时取消；对交叉重叠、存在歧义的，应重新划分予以明确。打破单纯贷款支持限制，考虑投贷结合，债贷结合。发挥农发行投资基金的作用，按照一定比例与地方政府和其他投资主体共同建立各类农业产业基金，注资设立金融租赁、资产管理、政策性担保公司等，解决资本金不足或担保瓶颈。承销各地农业发展专项债，以债券承销方式支持各地的农业产业发展，可增加中间业务收入，同时吸收低成本存款，减轻市场化筹资压力。

农发行要在维护国家粮食安全，支持政策性收储和市场化收购，服务国家粮食调控政策的基础上，充分发挥“粮食银行”的品牌优势，围绕“粮头食尾”支持粮食全产业链发展，积极支持重要农产品稳定保供。平衡好保障粮食安全与特色农业产业的关系，积极支持粮食安全产业建设，认真落实“藏粮于地、藏粮于枝”战略，解决好种子和耕地两大瓶颈，推动品种培优、品质提升、品牌打造和标准化生产等建设，并着力助推农田提质增效，农村土地改革，积极支持发展现代种业、农业科技和装备建设，提升我国农业科技水平。

未来，农发行要走出单纯服务于粮棉油领域的范围，从农业流通环节拓展到农业生产建设环节的各个方面，并不断创新业务品种，大力支持农业现代化、农业农村建设、服务区域协调发展、提升绿色金融服务水平，扩大开发性贷款业务的规模和范围。

（四）以科技为支撑，打造农业政策性金融服务平台

全面扩充信息科技队伍，提升科技研发水平，着力增强信息科技与传统银行业务的高度融合，提供面向银行、政府、企业、农村经营主体和农户的全天候“保姆式”服务。通过专门的金融综合服务平台，定期发布全国农业产业、行业及企业数据及分析，发布政策解读、产品创新等经验交流，实现行业内的资源互通、共享。通过金融综合服务平台的构建，充分发挥农发行融资融通功能，利用现有数据、项目及政策方面的优势，实现充分、全面、及时的信息交流和共享。各级分支机构可依托平台选取地方发展实际的运作模式、借鉴兄弟行经验等，最大限度降低农业农村发展过程中面临的机会成本和经营风险，实现农发行金融服务职能的进一步升华。

四、结语

伴随着我国经济从高速增长阶段转变为高质量发展阶段，我国农业政策性金融机构也开启了高质量发展的新征程。党的十九大提出实施乡村振兴战略，明确了“产业兴旺、生态宜居、乡村文明、生活富裕”的总体要求，是决胜全面建成小康社会、建设社会主义现代化国家的重大历史任务，是新时代“三农”工作的总抓手。实施乡村振兴战略的总目标就是实现农业农村现代化，农发行作为国家层面支持“三农”的金融制度安排，服务乡村振兴战略，促进农业农村现代化，就是农发行的主责主业，是新时代的核心使用和总抓手。

目前，外部形势和政策环境发生深刻变化，服务好乡村振兴战略，深入推进农发行高质量发展，需创新激活力、转型促发展。加快推进创新转型，必须坚持政策性办行方向，以政策为基础、以市场为导向、以客户为中心、以合规为底线，实现执行政策与市场化运作的有机统一，既立足国情又要放眼世界，既坚持中国社会主义特色又学习借鉴国际经验。在农业政策性金融的发展历史中，世界各国主要采取的完善治理结构、运营管理机制、注重提升金融效率、明确功能目标、加强可持续发展战略等一系列改革创新，有利于我们启迪思维、拓宽思路、相互借鉴、少走弯路，共同开创我国农业政策性金融高质量发展的新局面。