基于绩效理念的高校预算管理实践创新

2021-12-26毕方水左思瑜

现代营销·经营版 2021年12期

毕方水左思瑜

（山东理工大学山东淄博 255000）

预算管理作为高校财务管理的核心内容，对学校的财务状况影响巨大，随着会计制度的改革，提升高校的预算管理水平，是实现高校财政体制深化改革的必然要求，也是促进我国高等教育发展的重要保障。在高等教育从外延式向内涵式转型的关键时刻，质量与效益是推动我国高等教育内涵式发展的“双翼”，是高校办学的关键所在。当前教育经费法定比例的逐步兑现，高等教育投入逐年增长，根据教育部2020年相关数据，全国教育经费总投入超过5.3万亿元，其中高校教育经费约为1.4万亿元，预算管理对促进高校内涵式高质量发展的作用日益突出，但是如何合理、有效地管理高校预算，已经成为制约高校预算的关键问题。因此传统的高校预算绩效管理必须做出改革。基于绩效理念的高校预算管理，是将绩效管理的理念与高校的预算管理相结合，从而提高高校的资金使用效率。因此，探讨高校预算管理中绩效理念落实方面存在的问题，通过预算管理优化资源配置，提高高等教育经费的投入绩效，成为高校预算管理中具有重要实践价值的课题。

一、落实绩效理念方面存在的问题

高校预算管理，是对高校内部业务部门和二级单位进行经费的分配、控制、考核，通过有效地组织和协调，从而完成既定的目标管理活动。传统的高校预算管理模式还是“投入型”预算管理模式，将预算管理的重点放在本部门或单位的支出需求上，对本部门或本单位的绩效管理认知不足，缺乏明确的绩效管理目标，并没有将绩效理念贯穿到日常管理工作中。从高校的发展趋势来看，正由以增加招生数量为主的外延式发展模式向突出教育质量及特色的内涵发展模式转变，“重分配、轻管理，重支出、轻绩效”的思想与目前高校的内涵产生了矛盾。从外部环境来看，公共财政改革逐步深化，绩效管理全过程各环节的制度体系逐步完善，对高校预算管理提出了新要求。以上内外部环境的变化，导致高校目前预算管理中产生了诸多问题，主要体现在以下几个方面：

（一）事权和财权结合不紧密，经济责任制尚未完全建立

经济责任制是预算管理的基础制度，决定了高校预算管理的内部治理结构。但目前高校预算管理普遍存在责任权利不统一，高校预算的部分编制人员，在预算的编制进程中并未参与本高校、本部门的发展战略制定，在短时间内很难了解本高校、本部门未来一年的发展规划或工作计划，对各具体的、复杂的部门工作和学院业务也缺乏必要的了解，与之相对应的教育、科研人员等预算的具体使用者大部分又缺乏专业的财务知识，很难主动地参与高校预算管理的财务工作。事权和财权没有有效地结合，导致高校中职能部门资源集中，精力主要在预算分配上，没有建立起以绩效考核为重点的评价制度，预算资金的绩效比较低。

（二）预算绩效目标体系尚未建立

当前单位或部门申请相应的经费过程中，没有形成以绩效为导向的预算申请制度，仅仅是“我要干什么”“我需要多少钱”至于“我要达到什么效果”则缺少明确地表达。虽然有部分预算需要填写目标绩效，但是并没有适合本单位或部门的绩效评价体系，因此绩效目标普遍难以量化。而且在原先发展模式下，预算分配虽然有具体的目标，但只是为预算分配而设定，零散而无内在联系，很少考虑与学校发展战略目标的契合度，缺乏事后的考核。绩效目标体系的缺失无法保证预算的效率效果，无法保证资金的专款专用，无法发挥预算的控制作用，难以保障学校战略目标的实现。

（三）预算执行过程控制乏力

当前，我国高校预算管理内部控制制度仍然不健全，在预算管理中主要进行投入控制，即对预算支出的合规性进行控制，预算执行过程控制乏力，这种预算控制模式存在两个弊端：一是难以有效控制预算支出；二是预算管理权力集中。诸多高校预算管理控制实践证明，预算支出单位可以通过一定的手段规避支出控制，使预算控制者的预算支出控制失效，从而迫使预算控制者追加预算。另外预算管理权力的过度集中，也不利于高校资源的再分配。通过资源的重新分配实现高校预算管理的优化，是高校预算绩效提高的核心，但是当前由于各单位出于财务收入最大化的目的，导致财务资源优化配置难以实现。

（四）预算管理考核反馈机制不完善

预算绩效评价工作，是预算管理体系中的一个重要环节，它是对高校内部各级责任单位预算执行结果的考核和评价。正确使用考核评价结果有助于各级责任单位按照成本效能、效益效能、水平效能原则优化配置资源。但目前高校普遍对这一环节缺乏足够的重视，在相关的部门或者单位制定绩效目标之后，对项目实施的进度、相关经费的规范使用等，缺乏必要的考核机制，即使进行了相关考核也主要侧重于预算完成情况，针对预算执行的效果的相关考核很少，导致预算管理考核反馈流于形式。

二、基于绩效的预算管理实践创新

高校预算管理工作主要功能是分配和控制，而绩效贯穿了预算管理的全过程，两者之间是相互融合与嵌入的，针对高校预算管理工作，在实践中存在的上述问题，在实践中践行绩效管理的理念是一项系统工程，需要对预算的各环节按照提高绩效的要求进行改革。

（一）宣传绩效文化理念

我国的高校组织文化中，绩效观念较为淡薄，只重视预算的投入，不重视管理，资源浪费的现象普遍存在，要想改变这种思想，树立绩效的意识，将是一个漫长的过程。而绩效意识的树立，关键的是管理者与执行者之间的沟通。管理者需要通过积极有效的沟通，使执行者充分认识个人绩效目标，反之如果管理者与执行者之间缺乏积极有效的沟通，则不能充分准确地确认绩效管理的目标，那么则会失去绩效管理最初推行的意义。因此要想改变高校的预算理念，需要培养工作人员的绩效意识，普及绩效知识，宣传绩效文化，使绩效观念深入人心，形成一个讲绩效、重绩效的绩效文化环境。

（二）建立事权与财权相结合的绩效管理体制

绩效管理工作需要健全的管理体制。学校决策机构要做好顶层设计，有关机构职能、规章制度、工作规范等，要以经济责任制为核心构建，做到运转高效、规范，充分发挥协调监督职能。关于高校预算管理中的财权与事权，有学者研究认为，事权优于财权，但是本研究认为财权与事权应该相结合，事权的重要程度影响着财权的大小，事权是财权的先决条件，财权是对事权的保障。在财权的保障下，事权与绩效管理挂钩。财务部门作为绩效管理牵头部门，负责建立健全项目绩效管理的规章制度，组织和指导各部门开展绩效管理工作，强化结果应用，公开项目绩效管理有关信息等。业务职能部门负责制定归口管理项目的绩效管理工作方案，组织对新增项目进行事前绩效评估，研究制定绩效管理共性指标，指导项目实施单位编制绩效目标，跟踪监控项目预算执行情况、项目实施进展及绩效目标完成情况，组织开展项目绩效评价工作，监督落实绩效评价结果整改措施。并将评价结果反馈财务部门，作为下一次制定预算方案的主要依据。项目实施单位负责具体项目的绩效管理工作，科学合理编制绩效目标，监控绩效目标运行情况，及时发现并纠正偏离绩效目标的项目管理行为或资金支付行为，组织开展绩效自评工作，根据评价结果落实整改措施。

（三）建立预算管理绩效目标

绩效目标管理是提高预算绩效的基础条件，绩效目标的设计应符合smart原则，即要符合Specific（具体的、明确的）、Measurable（可衡量的）、Achievable或Attainable（可实现的）、Relevant（相关的）和Time-bounded（有时间限制的）的要求。高校在建立预算管理绩效目标时，应按照以上原则，从学校发展战略目标出发，根据不同部门和单位的发展规划，建立科学合理的绩效目标体系。绩效目标设立要加强相关利益方的沟通交流，使绩效目标科学合理。管理者一定要与执行者进行充分沟通，使执行者认同绩效目标，如果缺少沟通交流确认绩效目标的环节，绩效管理工作就会受到一定的抵触情绪，不利于绩效目标的实现。

（四）强化预算执行的绩效控制措施

基于绩效理念的高校预算管理中运行绩效的监控是关键，是高校预算管理是否能够达到既定目标的有效保障，因此高校在预算管理活动中，应该建立起有效的绩效运行监督控制机制，以预算报告为基准，定期对预算管理的运行绩效进行跟踪监督、控制，纠偏扬长，如此高校预算管理的绩效目标才能顺利实现。在实践过程中，高校可以采取以下控制措施：1.根据《行政事业单位内部控制规范》的要求，梳理绩效岗位的职责、权限及行为规范，建立健全经济责任制，做到职责明晰，内控有序，为绩效控制奠定基础。2.对学校下达的学院中基本经费、内涵发展类项目、专项经费实行中期评价制度。3.逐步完善绩效控制的信息化建设，充分利用计算机网络技术，把绩效目标控制值纳入日常的预算执行中，实行预算清单管理。

（五）完善预算绩效评价监督机制

预算绩效评价监督机制，是在高校预算管理执行完毕之后，针对预算管理过程中的预算的投入、产出以及期间运行过程的绩效评价，是高校预算管理的核心，必须遵循经济性、效益性和效率性的原则。高校预算绩效评价监督机制具体包括评价计划的拟定、评价工具的选择、评价方法的确定、评价指标的设计、评价活动的执行等环节。高校预算的具体执行部门，也应该依据预算绩效评价监督机制对本单位的预算执行情况进行自我评价，将部门实际预算绩效与目标绩效进行对比，查找部门预算管理中的薄弱环节，制定与之相对应的改进和提高措施。在实践中具体措施如下：1.建立预算绩效奖惩机制。评价结果的应用是预算绩效管理的关键推力，高校应制定相应的配套奖惩措施，一方面，对积极增收节支，预算执行情况良好的部门，给予一定的精神和物质上的奖励；另一方面，对预算绩效较差的部门处以一定的惩罚，如对其进行警告批评、取消该部门的评优资格、在下年度该部门的预算指标中扣除一定的额度等。通过考核与奖惩的结合，可以避免支出随意性，维护高校预算的严肃性和有效性，充分调动学校内部各方面预算管理的积极性。2.推行绩效评价信息公开。公开是最好的激励，高校应按照国家有关规定，在一定范围内采取规定形式公开绩效评价信息，逐步提高透明度，接受利益相关者的监督。3.学校纪检、监察、审计、财务、组织、人事、资产等部门，应充分发挥监督检查作用，形成合力，建立健全经济责任的监督考核体系，确保绩效目标的实现。同时要求各学院要增强责任意识和风险意识，规范行使拥有的事权和财权，确保学校经济运行安全有效；科学编制年度预算，严格预算管理，强化预算约束力；认真执行国家和学校相关财经管理制度规定，认真审阅所有报账资料，严格履行审批程序，确保各项经济业务及相关票据的真实、合法、有效。