党内巡视制度创新的历史经验与现实启示

罗星

摘要：党中央2009年印发《中国共产党巡视工作条例》（试行）、2015年印发《中国共产党巡视工作条例》，2017年进行了修改。条例制定和修订、修改的过程，同时是党内巡视制度不断完善创新的过程。从三版巡视工作条例内容和文本来看，党的巡视工作经历了从制度初创到发展完善的阶段。以三版巡视工作条例文本变化为切入点进行研究，发现巡视工作始终围绕巩固党的集中统一领导而展开，以落实管党治党主体责任为抓手，注重把巡视监督与业务检查区别开来，把制度优势转换为治理效能。以此为鉴，新时代推进巡视工作高质量发展，要实现巡视巡察上下联动，不断创新巡视工作方式方法，做好巡视监督和其它监督的有效衔接，加强巡视队伍规范化建设。

关键词：巡视工作条例;政治监督;体制机制

中图分类号：D262.6  文献标志码：A  文章编号：1008-2991（2021）06-039-009

从某种程度上看，党内法规制定和修改的过程，同时是中国共产党对管党治党规律不断认识和深化的过程。党内条例对党的某一领域重要关系或某一方面重要工作作出全面规定，在党内法规体系中发挥了承上启下的作用[1]。《中国共产党巡视工作条例》作为规范党内巡视工作的基础性文本，通过规定巡视工作的任务、对象、机构、内容、方式等要素来构建巡视制度，在巡视法规体系中处于枢纽地位。中国共产党从建党之初就开启了对巡视工作的探索，早期对巡视工作的要求散见于一些政策性文件、规定和指示中，第一部系统规范巡视工作的条例2009年出台。党的十八大以来，习近平总书记高度重视发挥巡视在全面从严治党中的战略性功能，分别于2015年、2017年修订、修改巡视工作条例，实现了巡视形式、内容、方法、程序上的创新，以制度创新赋予巡视制度新的活力，有力推动管党治党迈向标本兼治。党中央在两年时间内连续对条例进行修订、修改，反映出巡视制度在理论和实践上的发展。通过研究巡视工作条例在不同时期的演变，不仅可以总结党内巡视制度发展和演变的规律，而且可以为新时代推动巡视工作向纵深发展提供经验借鉴。

一、建构和确立：2009版巡视工作条例的制定

在中国共产党建立早期，除了采取文件指导、会议召集等科层化制度加强党的领导外，还注重采取派出巡视员或巡视组的方式，及时把上级党组织的决策部署传达下去。随着党内巡视实践的不断丰富，党中央于1928制定了首部《巡视条例》，要求中央在县委、特委均设立专门的巡视员。在新中国成立后很长的一个时期中，巡视工作遭遇了挫折和徘徊，曾经一度中断。改革开放以来，巡视制度在党内被重新提起。1990年党的十三届六中全会提出党中央和省区党委可以根据需要派出巡视工作小组，2003年《党内监督条例》首次以党内法规的形式把巡视作为党内监督的重要制度之一，党的十七大通过的《中国共产党章程》把巡视制度列入其中。与此同时，党中央和各地巡视实践的发展也日益丰富。从2007年9月起，中纪委、中组部等成立了关于条例的起草组，先后赴多个地区进行调研，征求了各地区党委、纪检、组织部门的意见。2009年党中央正式印发《中国共产党巡视工作条例》（试行），一共有6章49条，第一次以专门党内法规的形式对巡视工作的机构设置、工作程序、人员管理等都做出了详尽的规定[2]。

《中国共产党巡视工作条例》（试行）作为党的历史上第一部专门规范巡视工作的党内法规，主要对巡视工作以下几个方面作出规定：第一，依据党章的规定，明确了巡视工作的主体是党中央和各省（区、市）党委，领导机构为巡视工作领导小组。第二，明确了巡视工作的主要内容，即加强对贯彻执行党中央重大决策部署、民主集中制运行等开展情况的监督。第三，明确把下一级党委、政府、人大常委会、政协委员会的领导班子成员纳入巡视工作的重点对象。第四，细化了开展工作的程序，规定了巡视工作的基本流程以及巡视组在开展工作过程中可以采取的方法。

2009版条例作为党在改革开放条件下开展党风廉政建设和强化党内监督工作的重要制度成果，切实解决了一个时期巡视工作无规可依的局面，是巡视工作发展史上的一个里程碑。条例勾勒了巡视工作的基本流程和要求，也为后来历次条例的修订奠定了基础，推动巡视实践走上了“快车道”。但也要看到，随着形势与任务的不断发展变化，这部条例中有些规定也跟不上时代发展的要求。比如，对巡视领导体制的规定过于原则，监督重点不够聚焦、没有实现监督的全覆盖，监督方式操作性不强等。随着巡视实践日新月异的发展，条例也要实现与时俱进。

二、调适与创新：2015版和2017版巡视工作条例的修订修改

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视巡视工作，对巡视制度进行了革命性锻造，确定了巡视工作方针，明确了政治巡视定位。习近平总书记率先垂范，亲自部署，围绕巡视工作先后发表多次重要讲话，不断推动巡视制度理论、实践和制度的发展[3]。巡视工作在内容、领域、方式、权限上均发生了变化，2009版条例中许多规定已经滞后于时代的发展，亟待修订。2013年9月，习近平总书记明确要求对巡视工作条例进行修订，随后条例修订组围绕一些重点问题进行了多次调研、论证。新修订后的条例于2015年8月3日正式由党中央颁布实行。2015版条例共7章42条，对原条例部分章节进行整合，增加了“巡视范围和内容”以及“工作方式和权限”两章，对巡视工作的指导思想、领导体制、机构设置、巡视内容、工作方式和要求等作出规定，其创新主要体现在以下几个方面。

（一）在领导体制上，实现了党中央对巡视工作的集中统一领导

巡视的权威来自于党中央。各级党委作为巡视派出机构要履行主体责任，切实担负起对巡视工作的领导职责。巡视工作领导小组作为巡视工作的领导机关，不仅要领导好本级巡视工作，还要担负起对下级党组织巡视工作的领导责任。但是，在很长一个时期中，党中央与各省巡视工作领导小组之间仅仅是业务上的指导关系。2015版条例从强化党委主体责任入手，要求开展巡视的党组织要定期听取巡视组的工作报告，第一次从党内法规的角度確立了各级工作领导小组对下级巡视工作的领导，实现了巡视领导体制和工作机制的重大创新，有利于层层压实主体责任。领导体制的改变，背后反映的是党中央对巡视工作集中统一领导的强化，是各级党委主体责任的强化。2015版条例修订以来，按照党中央的统一部署，党中央巡视工作领导小组开展了对各省区市巡视工作的专项检查，通过示范传导、检查传导、制度传导等灵活多样的工作机制，推动各级巡视工作得到了改进。各级党组织巡视工作的领导体制和工作机制不断得到完善，各省区市全部建立了由纪委书记任组长、组织部长任副组长的巡视工作领导小组，设立了巡视工作领导小组办公室，并明确为同级党委工作部门。十九届中央纪委三次全会报告要求“出台规范中央单位巡视工作的指导意见，建立巡视巡察工作约谈、下级巡视巡察机构定期向上一级巡视巡察机构报告工作制度”[4]，充分体现了党中央对巡视工作领导的加强。

（二）在巡视监督内容上更加聚焦，紧紧围绕党的纪律展开巡视

全面从严治党，一个重要的要求就是把纪律和规矩挺在前面。过去巡视工作中存在的突出问题就是巡视工作内容过于宽泛，没有聚焦到党风廉政建設和反腐败斗争上来。2009版条例中对巡视内容规定的比较抽象，涉及到对贯彻落实党的路线方针政策、执行民主集中制、开展作风建设、选拔任用干部状况的监督等方方面面。2015版条例对巡视内容进行调整，坚持问题导向，聚焦“一个中心”，围绕“四个着力”和党的“六大纪律”展开监督，体现了与党纪处分条例之间的衔接，巡视监督的针对性更强。比如，党的十八大以来巡视工作中，第一轮巡视聚焦作风、贪腐、政治纪律等问题，第二轮巡视聚焦买官卖官的问题，第三轮巡视聚焦管党治党主体责任和监督责任的问题，巡视监督的定位越来越明晰。

（三）在巡视范围上，实现巡视监督的全覆盖

只有实现监督的“全覆盖”，才能做到“零容忍”。2009版条例仅仅将下级党委、同级政府、人大常委会、政协等单位领导班子纳入到巡视对象中，对司法机关、国有企业等单位的监督存在盲区。2015版条例在总则第二条明确提出要将所管理的地方、部门、企事业单位等党组织全部纳入巡视监督的范围。为落实这个原则，条例规定，中央巡视组除了巡视四套班子成员之外，还要对各省高级人民法院和检察院的主要负责人，中央部委的领导班子成员、中央管理的国有重要骨干企业、金融企业的领导班子开展巡视。与此同时，条例对各省区市党委的巡视对象也做了相应修改，体现了巡视监督范围的不断扩大。据统计，十八届中央共进行十二轮巡视，巡视了277个党组织，对16个省区市开展“回头看”，到2017年4月底，各省区市党委已顺利完成8 362个地方、部门、企事业单位党组织全面巡视任务，实现了本届党委任期巡视全覆盖[5]。党的十九大以来开展的第一轮巡视中，首次将沈阳、大连等10个副省级城市党委和人大常委会、政府、政协党组主要负责人纳入巡视监督范围，体现了监督范围的不断拓展。

（四）创新巡视工作方式，不断推动巡视制度与时俱进

在工作形式上，2015版条例集纳了党的十八大以来巡视工作的实践经验，把一些在实践中被证明行之有效的方式充实进来，增加了“抽查领导干部报告个人事项情况”“向有关知情人询问情况”“开展专项检查”这三种形式，对2009版条例规定的巡视工作方法加以修改充实，把信访受理对象的范围由“被巡视党组织领导班子及成员”扩大到“下一级党组织领导班子主要负责人”。此外，2015版条例还规定巡视组可以采取经批准的其他各类方式开展巡视，为各级党组织结合实际情况创新巡视方式提供了制度依据。在巡视方法上，除了坚持常规巡视的做法之外，2015版条例专门规定了派出巡视组的党组可以根据工作需要，对被巡视地区、单位的重点人、重点事展开专项巡视。和常规巡视相比，专项巡视更加机动灵活，专注度更加集中，在工作中采取“带题不定题、巡中来选题”[6]的工作方法，发现问题的精准性更高，在十八届中央巡视中被广泛采用。

自2015版巡视工作条例修订之后，巡视工作继续在实践中不断发展。为了更好地推动巡视工作在理论和实践上的创新，党中央决定对条例再次进行修订。2017年中央政治局召开会议审议关于修改巡视工作条例的决定，2017年7月10日，新修改的巡视工作条例正式开始施行。在不到两年的时候内，对同一部法规进行修改，这在党内法规制定和修订的历史上是不多见的。值得注意的是，这次对条例是“修改”而不是“修订”，开启了党内法规修订的一种新型模式[7]。与上次修订“脱胎换骨”不同，这次修改则在总体保持前条例风格的前提下，对原来42条规定中的6条进行了“增、删、改”。相比于2015版条例，新条例的创新之处主要体现在以下几个方面。第一，明确了政治巡视的定位。旗帜鲜明讲政治，是马克思主义政党的的优良传统，也是党的十八大以来开展巡视工作的根本遵循。巡视所要解决的问题不是一般性的业务问题，而是党的领导弱化、党的建设缺失的问题。2017版条例明确要求“落实中央巡视工作方针，深化政治巡视”，以条例的形式明确了政治巡视的要求及任务。第二，明确了一届任期全覆盖的任务，对巡视全覆盖的要求作出了严格的时间限制。党的十八大到党的十九大期间，党中央探索各种路径实现巡视全覆盖，共计组织12轮巡视，对277个党组织开展了巡视工作。条例总结了党的十八大以来巡视全覆盖的经验，明确规定了一届任期内实现全覆盖的要求。第三，巡视监督内容更加聚焦。随着党中央对于党风廉政建设主体责任上升到全面从严治党主体责任，条例把对“落实全面从严治党主体责任和监督责任”纳入监督范畴，结合近些年巡视实践中面临的问题，对违反政治纪律、组织纪律的新情况进行了增补。第四，拓展了巡视工作的主体。明确了党中央和国家机关在巡视中的地位。党中央和国家机关是国家治理的中枢，是带头践行“两个维护”的“第一方阵”，也是党中央决策部署贯彻落实的“最初一公里”。为解决党中央和国家机关存在的“灯下黑”问题，党的十八届六中全会通过的党内监督条例对党中央和国家机关内部巡视曾作出原则性规定。修改后的条例明确了党中央和国家机关部门党组可以设立巡视机构，对其内部各单位开展巡视。此外，2017版条例还顺应全面从严治党向基层延伸的要求，增加了市县巡察的内容。修改后的条例明确要求市、地、州、盟、县、区等地建立巡察制度，党的十九大通过的《中国共产党章程》在修改过程中也列入了巡察制度，有利于推动巡视工作向基层延伸。

三、巡视工作条例制定与完善的主要特点

巡视工作条例制定与完善紧紧根植于中国共产党管党治党的实践探索。修订条例的过程，也是党不断深化对长期执政条件下实现自我监督的规律性认识的发展过程，在修订法规的过程中不断实现巡视理论与制度的与时俱进。

（一）把握一条主线：围绕巩固党的集中统一领导展开

巡视的权威来自于党中央集中统一领导。巡视制度作为中国共产党管党治党的重要方式，在巩固党的团结、调节中央与地方的关系上发挥了重要作用。巡视作为上级组织对下级组织的一种领导方式，其目标任务与党所处的历史方位和面临的外部环境密切相关，具有很强的时代性。在新民主主义革命时期，各个革命根据地比较分散，上下级党组织沟通联络不顺畅，督促各级党组织贯彻党中央决策部署、工作计划、克服“山头主义”、强化组织联系成为了巡视工作的首要任务。比如，1931年《中央巡视工作条例》就规定巡视员“要考察各地的政治经济状况和党领导的群众组织工作”[8]。在社会主义革命和建设时期，各级党的组织体系严密完备，巡视工作的主要职能是通过各种专项检查，保证各类运动在党的领导下顺利开展，并对运动中出现的偏差及时予以纠正[9]。改革开放以来，巡视逐渐作为党内监督的重要形式，在巩固党的领导，塑造党中央权威上发挥了重要作用。不同历史时期巡视监督的内容虽然一直在变化，但始终都围绕着保持党的团结统一而展开。2017版条例从党内法规的角度明确了政治巡视定位，要求新时代巡视工作紧紧聚焦于被巡视党委（党组）履行职能的情况而开展，通过巡视解决一个地方单位贯彻党中央决策部署、管党治党等方面存在的突出矛盾和问题。

（二）遵循一个原则：强化各级党委（党组）主体责任

党的十八大以来，党中央高度重视强化管党治党责任意识，实现了从党风廉政建设“两个责任”向全面从严治党责任的发展。新时代的党内监督体系，分为党中央集中统一领导的监督、党委（党组）的监督、党的纪律检查机关的专责监督、党的工作部门的职能监督、基层组织的日常监督、广大党员民主监督6个部分。在这个监督体系中，各级党委（党组）扮演着枢纽的角色，要牢牢树立起主体责任，领导好本地区本部门的党内监督工作。2015版条例和2017版条例突出强调巡视工作主体责任，明确巡视工作的主体责任由“开展巡视的党组织”承担。条例所确定的开展巡视工作的三条原则，第一条就是坚持“党中央统一领导、分级负责”。党的十八大以来巡视工作之所以取得历史性成就，根本原因在于以习近平同志为核心的党中央高度重视。对于巡视工作来说，各级党委（党组）对巡视工作担负起主体责任，主要包括以下几个方面：第一，派出巡视组的党组织要负责任。各级党委要把巡视工作作为落实全面从严治党主体责任的重要抓手，列入年度工作要点，定期听取关于巡视工作情况的汇报，对巡视整改提出要求。第二，巡视工作领导小组、巡视办的责任。领导小组作为具体领导巡视工作的议事机构，要发挥统筹谋划，高质量全覆盖推动相关部门支持配合巡视巡察工作，加强对下级巡视巡察工作的领导和指导督导的职责。巡视办作为领导小组的常设机构，要发挥好指导督查、服务保障的角色，当好参谋助手。第三，要强化对下级党组织巡察工作的指导责任，省区市党委要推进对市县巡察工作的指导督导，督促各级党委的主体责任落到实处。

（三）理清一对关系：巡视监督与业务督查的区别

党内监督的形式多种多样，除了巡视之外，各级党组织往往还采取监督检查、专项督导的方式去强化监督工作。巡视是政治巡视，不能等同于一般的业务检查。党的十八大之前，巡视利剑作用之所以发挥有限，一个重要原因就是巡视目标太过于宽泛，存在“巡视是一个框”，什么都往里面装的现象。有的巡视组甚至还承担指导被巡视地区经济发展、推荐选拔干部的职责，导致该巡的问题没有巡出来。巡视监督，不是对被巡视单位的日常工作、业务工作进行的监督，不能把巡视工作的工作重心放在一个地方生产经营、行政审批上去，而要透过这些工作去看一个地区、一个部门管党治党过程中存在的深层次、结构性问题。

（四）把握一个目的：把制度优势转换为治理效能

习近平总书记在党的十九届中央纪委五次全会上强调：“完善党和国家监督体系，使监督融入‘十四五建设之中”[10]，一语中的地点明了监督在现代国家治理体系中的重要地位。监督作为公权力正确运行的保证，是国家制度和治理体系有效运转的重要支撑，在管党治党、治国理政中发挥了保障性功能[11]。监督内含于治理、管理的过程中，可以发挥纠偏、保障、革新的作用，进而促进决策、执行、反馈等环节的正常运行，是国家治理运行的“免疫系统”。巡视作为党和国家监督体系的重要组成部分，既是治标之举，更是治本之策。尽管巡视工作不直接查办案件，不干预被巡视地区经济社会生活，但可以通过巡视发现一个地区、一个系统在管党治党中存在的结构性、深层次问题，推动这些问题得到解决。正如有的学者指出，党内巡视制度实际上是一个系统性闭环工程，发现问题是巡视的重要方法，成果运用才是巡视的根本目的[12]。过去一个时期的巡视工作往往更加侧重于“找问题”，而对于如何解决问题关注的不够，“一巡了之”的情况经常在一些地区出现。针对这些情况。从2009版巡视工作条例开始，就注重从党内法规的角度对巡视整改各个环节提出要求，明确各不同责任主体在整改中承担的职责，对巡视整改提出明确要求。此外，还对巡视反馈制度进行改进，要求巡视组应该有针对性地提出反馈意见，各地区要运用好巡视成果，将全国整改和重点整改有机结合起来，针对巡视工作中发现的普遍性、倾向性问题，进行专项治理，及时完善制度，堵塞漏洞，增强治理实效，将巡视融入国家治理中。

四、新時代加强党内巡视工作的内在要求

总结经验的目的是为了推进工作。新时代，为了推动党内巡视工作条例的贯彻落实，要重点从以下四个方面着力。

（一）要实现巡视巡察上下联动，推动监督向基层延伸

目前从整体上看，党中央和省级巡视开展的情况比较好，市县巡察工作由于缺乏统一规划，在职责定位、工作方法上不清晰，在监督上面临“熟人社会”的难题，导致在工作上还存在许多“短板”和“盲区”。

实现巡视巡察上下联动，是实现巡视巡察工作高质量发展、推动监督向基层延伸的必由之路。第一，要健全上下联动的领导体制。在党中央集中统一领导下，各级党委（党组）以及巡视巡察工作领导小组要加强对工作的领导，层层压实责任，运用规划制定、会议部署、制度传导、政策宣传、调研指导、业务培训等方式，推动党中央关于巡视巡察工作精神的落实。各级党委要切实肩负主体责任，党委书记勇于当好第一责任人，对巡视巡察工作要从整体上加以谋划，完善党委（党组）书记听取巡视巡察情况报备制度。上级巡视巡察机构要加强对下级巡视巡察机构指导，以督导组的形式对下级机构的工作加以指导，可以采取列席会议、专题调研、检查指导等方式加强指导。第二，优化巡视巡察上下联动的工作机制。坚持一体部署、协同推进，实现全覆盖、开展专项巡察、运用好成果、宣传报道等层面的上下联动，形成“一盘棋”。针对市县等地区在基层治理中的特殊地位，鼓励基层党组织结合实际探索“提级巡察”“交叉巡察”等方式，破解熟人社会监督难题。第三，完善上下联动的制度体系。在完善党中央巡视有关制度体系外，加强指导各地党委巡视机构建立完善配套工作机制。坚持分类施策，针对党政机关、国有企事业等单位的不同特点，制定巡视工作分类指导意见，进而构建内容协调、程序严密、配套完备、有效管用的巡视巡察制度体系[13]。

（二）要创新巡视工作的方式方法，实现与时俱进。

没有科学有效的巡视手段和工作方法，巡视工作难以收到良好的成效[14]。巡视工作要想跟上时代的步伐，永葆生机活力，就必须善于根据形势和任务变化不断改革完善体制机制。2013年4月，习近平总书记在参加中央巡视工作领导小组会议时指出：“要抓好工作创新，在总结经验的基础上，适应形势发展，推动巡视内容、方式方法、制度建设等方面与时俱进，完善工作机制，增强巡视工作的针对性、实效性。”[15]针对巡视工作中出现的新情况新问题，不断创新制度方法。面对复杂的党情国情，巡视制度只有结合实际情况不断创新，才能保持其利剑的效果。1931年《巡视工作条例》就为巡视员开展工作提出了数十种方法。党的十八大之前，巡视工作中普遍采用的方法有9种①，2017年修订的条例提出了巡视工作可以采取的13种方式，在原来9种方式的基础上，增加了对领导干部个人事项报告抽查核实、向知情人询问情况、开展专项检查等4种方式。此外，根据有关授权，巡视组还可以结合实际情况探索新的方法。新时代，为进一步推动巡视工作发展，要结合形势与任务的发展，不断探索丰富新的巡视形式，探索新的监督手段和方法，把常规巡视与专项巡视、机动巡视结合起来，灵活运用巡视“回头看”的形式，探索开展“延伸巡视”“提级巡视”“交叉巡察”等方式，破解“熟人社会”监督难题。在工作机制上，要把“明察”与“暗访”有机结合起来，围绕重点领域、重点对象有针对性地开展巡视工作。

（三）要推动巡视监督与其它监督协同配合

党的十八大以来，党中央着眼于探索建立党长期执政下自我净化、自我监督的监督体系，破解国家治理中的“哥德巴赫猜想”，做出了健全党和国家监督体系的重大战略部署。健全党和国家监督体系是一个系统性工程，虽然监督体系中各类监督主体职责定位不同，监督内容也各有侧重，但在运行中却呈现同频共振、同向发力的特点，需要发挥不同主体的协同效应[16]。巡视是党内監督的战略性制度安排，充分发挥其综合监督作用和联系群众的纽带作用，可以有效推动各类监督实现贯通融合，进一步增强监督的协同性有效性。

第一，实现巡视监督与纪检监察监督的有机贯通。有学者认为，党和国家监督体系内部各要素之间的贯通，并不是一种均质性的贯通，而是以纪检监察为中心的主干的监督。纪检监察机关的监督之所以能够成为监督体系的主干，原因在于相比于其他监督方式，纪检监察机关的监督是一种专责性监督，由于纪检监察机关拥有相应的执纪执法权，因而监督效果更有威慑力[17]。巡视监督和纪检监察监督在监督内容、监督手段上有一定相似性，但也有许多差异。一是开展主体不同。巡视工作是上级党组织开展的监督，纪检监察监督的主体是各级纪检监察机关;二是工作对象不同，巡视监督的对象主要是被巡视党组织以及领导成员，纪检监察机关的监督对象是党员和行使公权力的公职人员;三是职能定位不同，巡视虽然肩负着“发现问题”的职责，但并不承担执纪审查的职责，只有与纪检监察监督实现有效衔接，巡视利剑才能彰显。为了实现二者的有机贯通，在巡视前，巡视组要注重听取纪检监察机关的意见，确定重点关注对象。在巡视中，巡视组注重保持与纪检监察机关的沟通和交流，共同会商解决问题。由于巡视组代表的是上级党组织对下级开展监督，权威性较高，巡视接收的问题线索质量也较高，可以为纪检监察机关提供有力的支持。在巡视工作结束后，纪检监察机关要密切关注巡视成果的整改，把对巡视整改情况的监督作为日常监督的抓手。

第二，要实现巡视监督与派驻监督的有机贯通。派驻监督是各级纪检监察机关通过设立派驻或派出机构，进而加强对党政机关和国有企业监督的一种形式，是权力监督体现中具有中国特色的制度安排，由于其监督具有近距离、全天候的特点，被称为“不走的巡视组”[18]。

巡视组由于每轮巡视的时间有限，面临的任务较重，其主要任务是为了“发现问题”，派驻机构要将巡视组发现的问题，作为日常监督和整改的重点内容。目前，在党中央和国家机关开展的巡视工作中，派驻纪检监察组组长一般担任了党委（党组）巡视工作领导小组的副组长，协助党委（党组）积极开展巡视工作，进而促进巡视监督和纪检监察监督有机贯通。

第三，要实现巡视监督与群众监督的有机贯通。党的十九届中央纪委五次全会强调，要充分发挥巡视联系群众纽带作用。相比于其他各类监督形式，群众监督具有监督主体多、监督范围广、监督成本小的优势。巡视制度实现了自上而下监督和自下而上监督的有机结合，具有“开门搞监督”的特点。一是要畅通巡视监督渠道。在巡视进驻前，通过公布邮箱、举报电话等形式，鼓励各级党员干部通过各种形式向巡视组反映问题。根据不完全统计，仅在2020年，中央巡视组共受理群众信访举报47.9万件次，各地巡察工作发现并推动解决群众身边腐败问题和不正之风以及群众反映强烈的问题81.29万个，群众有效参与到巡视监督运转中。要进一步完善和规范接受来访制度建设，明确来信来访受理范围，畅通接受举报和反映的渠道，明确检举控告人权利，完善人民群众监督的途径，注重运用信息技术保障党员和群众反映问题的权利。二是巡视工作要及时向社会公开。巡视工作条例规定巡视进驻、反馈、整改等情况，要以适当的形式向社会公开。目前，在进驻、反馈等阶段，都会通过互联网等各种方式向社会公开，让广大群众增强对巡视工作的知晓率。

（四）要加强巡视工作规范化建设，打造一支政治素质高、专业能力的强巡视巡察队伍

第一，要加强巡视法规制度建设。党的十八大以来，党中央两次修改巡视工作条例，制定了党中央巡视工作领导小组、巡视组、巡视办工作规则以及被巡视党组织配合中央巡视规定，明确了“一次一授权”“三个不固定”等组织方式和制度，为巡视巡察工作规范开展提供了有力保障。党的十九大以来，党中央继续完善了巡视工作制度和机制，涵盖了巡视准备、了解、报告、反馈等不同领域和环节。通过巡视作风纪律评估制度，解决好“谁来监督巡视组”的问题。一方面，要继续在建章立制上下功夫，构建科学完备、运行有效的巡视体制;另一方面，要强化制度执行，把规范化、法治化要求贯穿到巡视巡察工作始终。

第二，要加强巡视机构队伍建设。根据巡视工作条例，巡视办作为党委工作机关，要按照机关建设标准进行建设，选好配好巡视巡察干部，贯通“选育管用”全链条，及时把优秀干部放在巡视岗位上锻炼，选拔党建、政法、财务、审计、经济、法律等各方面人才加入到巡视巡察队伍中;要加强教育培训，把对巡视巡察干部培训纳入到当前干部培训规划中，加强学习培训，强化实战练兵，完善“以干代训”等不同形式。

第三，巡视巡察机构和干部要自觉接受最严格的监督和制约，严防“灯下黑”。巡视巡察监督权作为公权力的组成部分，也面临着被腐蚀的危险。近年来，一些巡视巡察干部不仅不正确履职尽责，而且利用手中的权力牟利。各级巡视巡察干部要严格遵守各项纪律，培养法纪意识和法治思维，依规依法开展巡视工作，自觉接受监督，严格执行党的各项纪律。

参考文献：

[1] 韩 强.论加强党内条例体系建设[J].理论探索，2019（05）.

[2] 中央纪委负责同志就《中国共产党巡视工作条例（试行）》的颁布实施答记者问[J].中国纪检监察，2010（02）.

[3] 文丰安，段光鹏.中国共产党巡视制度的百年历程、经验与启示[J].东南学术，2021（03）.

[4] 赵乐际.忠实履行党章和宪法赋予的职责 努力实现新时代纪检监察工作高质量发展——在中国共产党第十九届中央纪律检查委员会第三次全体会议上的报告[N].人民日报，2019-02-21.

[5] 姜 洁.十八届中央巡视实现全覆盖[N]. 人民日报，2017-06-23.

[6] 带题不定题，巡中来选题”——读懂专项巡视“既快又准”从哪儿来[J].中国纪检监察，2015（14）.

[7] 中央办公厅法规局.中国共产党党内法规制定条例及相关规定释义[M].北京：法律出版社，2020：113-114.

[8] 中共中央纪律检查委员会办公厅.中国共产党党风廉政建设文献选编1921-2000：第六卷[M].北京：中国方正出版社，2001：7.

[9] 单灵芝.政党治理下党内巡视制度的技术与价值研究[J].科学社会主义，2021（01）.

[10] 中央党史与文献研究院.习近平关于全面从严治党论述摘编[M].北京：中央文献出版社，2021：425.

[11] 瞿 芃.促进各类监督贯通融合[N].中国纪检监察报，2021-03-28.

[12] 蔡文成.传承与创新：党内巡视制度的历史性资源及创造性转化[J].理论与改革，2020（03）.

[13] 中央巡視办负责同志就学习贯彻《中央巡视工作规划（2018-2022年）》答记者问[N].人民日报，2018-02-27.

[14] 郑传坤，黄清吉.健全党内监督与完善巡视制度[J].政治学研究，2009（05）.

[15] 习近平关于党风廉政建设和反腐败斗争论述摘编[M].北京：中央文献出版社，2015：108.

[16] 宋 伟，过 勇.新时代党和国家监督体系：建构逻辑运行机理与创新进路[J].东南学术，2020（01）.

[17] 张桂林.党和国家监督体系原理探析[J].政治学研究，2020（04）.

[18] 罗 星，郭芷材.新中国成立以来派驻监督的历史沿革、内在逻辑与现实启迪[J].中共杭州市委党校学报，2020（05）.

The Historical Experience and Practical Enlightenment of the Innovation of the Intraparty Inspection System

—A Study Based on the Contrast of Three Editions of Regulations on Inspection Work

Luo Xing

（Teaching and Researching Department of Party Building，Chinese Academy of Discipline Inspection and Supervision，Beijing，100877）

Abstract： The CPC Central Committee issued the“Regulations on CPC Inspection Work”（for Trial Implementation）in 2009，and the“Regulations on CPC Inspection Work”in 2015. The latter was revised in 2017. The process of formulating and revising regulations is also a process of constantly improving and innovating the intraparty inspection system.  According to the contents and text of the three editions of the regulations on inspection work， the Partys inspection work has experienced a stage from the establishment of the system to the development and perfection of the system.  Starting from the changes in the text of these three editions of the regulations on inspection work， it is found that inspection work has always been carried out around consolidating the centralized and unified leadership of the Party， implementing the main responsibility for Party self-supervision and Party self-governance， focusing on the distinction between onsite inspection and service inspection， and transforming institutional advantages into governance efficiency.  Taking this as a reference，we need to promote high-quality development of inspection work in the new era.We need to realize the coordination in disciplinary inspections conducted at different levels， constantly innovate the ways and methods of inspection work，effectively link inspection work with other kinds of supervision，and strengthen the standardization of inspection teams.

Keywords： Ispection work regulations;Political supervision;Systems and mechanisms

责任编辑：春 柳

基金项目：国家社会科学基金青年项目“中国共产党纪律建设思想与实践历史研究”（20CDJ003）阶段性成果。

作者简介：罗 星（1993- ），男，河南平顶山人，中国纪检监察学院党建教研部助理研究员，法学博士，主要从事党风廉政建设和反腐败研究。