工具抑或机制：技术治理的基本形态及其限度

杜力

摘要：随着互联网、大数据、人工智能等技术被广泛应用于国家治理的各种场景，技术治理逐渐成为一个引人热议的学术议题。从技术嵌入治理的基本形式来看，技术治理可以分为作为治理工具的技术治理和作为治理机制的技术治理两种基本形态。它们或通过技术工具延伸权威主体的触角，增强国家照看社会的能力，或借助治理技术拓展国家的权力网络，以技术优势实现治理效能。但是，工具性技术与机制性技术的脱节，使得当前的技术治理存在规避风险与责任、简化现实和集中权力的“技术异化”问题。对此，国家应当注重以系统工程学的视角重新审视技术治理，以技术工具与治理机制的有效融合，助推基层治理现代化。

关键词：技术;治理工具;治理机制;技术治理

中图分类号：D63  文献标志码：A  文章编号：1008-2991（2021）06-093-012

当前我国正处于全面深化改革的历史关键期，社会结构发生重大变化，利益格局面临深度调整，各种社会矛盾逐步凸显。如何化解社会矛盾，调和利益冲突，稳定社会秩序，实现社会整合，成为社会治理现代化的关键议题。[1]随着“总体性社会”向“多元化社会”转变，单位制被街居制和社区制替代，技术治理成为取代“总体性支配”的一种适应性社会治理模式。[2]无论是在城市社区网格化管理、城市流动人口管理等基层社会治理实践中，还是在项目制、运动式治理和行政发包制等基层社会治理机制中，技术治理都发挥着总体性作用。[3]然而，这种总体性作用的发挥在基层社会治理场域中并非总是有效的，而且还存在解构国家治理基础的危险。[4]因此，当实践界热衷于以技术治理这种适应性社会治理模式提高社会治理效率时，理论界应当思考这种社会治理模式是否有利于增强社会治理的有效性，进而实现治理现代化。这意味着学术研究者有必要从理论层面对技术治理的基本形态及其限度作出学理解释，以期回应实践并影响实践。

一、作为治理工具的技术治理

作为治理工具的技术治理是将“技术”手段视为实现治理现代化目标的工具，依托技术工具展开的治理过程。因此，工具维度的技术治理更应当被称之为“基于技术的治理”。[5]在这一维度中，“技术”仅仅是指具有物理学、工程学意义的“硬”工具，不涉及社会学、政治学意义的“软”工具。所以，作为治理工具的技术治理是指治理主体通过应用一系列现代科学技术作为治理工具，来实现参与公共治理，提升公共管理效率和社会治理效能，即治理主体依托技术手段，实现有效治理。例如，北京的“接诉即办”、上海的“一网统管，一网通办”等等，都是借助互联网信息技术和大数据技术来提升城市治理效率和效能的典型案例。

工具维度的技术治理是伴随着现代科学技术的发展及应用而逐渐兴起的。随着互联网信息技术的发展，人们的生活更加便捷化。这种便捷化的生活方式深刻改变了公民对公共服务的期待，对政府的公共行政提出了高效、快捷和便利的现实要求。因此，党和政府为了满足人民群众对美好生活的向往，增强社会治理的回应性，开始探索在社会治理场景和过程中运用互联网技术、新媒体技术、大数据技术等新兴科学技术，推动数字政府建设，为公民提供便捷高效的政务服务。例如，浙江的“最多跑一次”政务服务改革通过运用互联网信息技术，发挥互联网信息平台的治理工具特性和媒介功能，以技术工具撬动政务服务集成改革，破解行政科层体制的部门壁垒，提高了政务服务效率，增强了政府回应性。

除此之外，国内多个大城市积极开展城市大脑建设，探索运用大数据技术，分析城市治理过程中的痛点、难点、堵点，将管理与服务的关口前移，增强城市治理的针对性和有效性。强化国家治理的技术支撑，探索运用互联网、大数据、云计算、人工智能、区块链等新兴科学技术推动社会治理创新，实现国家治理现代化。可见，互联网信息技术日益成为国家治理的科技支撑，使得国家得以运用技术开发诸如远程战术指导、数字警务、城市一体化治理平台等新兴治理工具，实现更广泛、更迅速、更精准、更有效地治理公共事务。[6]各地的技术嵌入基层治理的实践创新也表明，依托新兴科学技术有利于重塑治理结构，重构治理界面，提升治理效能，实现国家治理的善治目标。[7]具体而言，作为治理工具的技术治理主要通过搭建互动平台、变革治理结构和深描治理情境三条路径推动治理现代化。

（一）搭建互动平台

技术治理运用互联网信息技术搭建国家与社会的互动平台，拓宽了公民的政治参与渠道。在超大的治理规模与层级分化的治理结构的双重影响下，传统的国家治理存在地域分割和信息不对称的痼疾。随着信息社会的来临，社会空间得到极大地拓展，在物理空间的基础上，互联网信息技术创造出一个具有流动性和交互性的网络虚拟空间，使得信息沟通得以跨越科层结构的信息壁垒，拓展了公民、社会与国家的沟通渠道。具体而言，技术治理通过直接或间接联结互联网中的伞状信息节点，跨越地理空间和组织结构的边界，重构信息和治理界面。[8]

一方面，技術治理能够通过技术赋能，提高政府的公共服务能力。例如，通过运用大数据技术，政府能够有效梳理并分析出居民的服务需求偏好，掌握公共服务资源的空间分布状况，实现资源与需求的精准对接，增强居民的获得感、幸福感和满意度。另一方面，技术治理能够通过技术赋权，增强公民政治参与的效能感，强化政府的问责压力，实现“自上而下”的信息传递向“上下互通”的信息沟通转变。[9]这主要体现在增强公民的主观感知和行动能力两个方面。现代信息技术通过广泛的信息渠道、快速的信息传播速度，增强了公民个体对社会生活的主观感知能力，从而提升了个体对社会事件的敏感性和影响力。[10]与此同时，便捷的信息发布端口和广泛存在的网络社群，通过增进公民个体之间的对话沟通和公共交往，提升了公民群体的集体行动能力和信息传播能力。[11]可见，技术嵌入治理场景中，不仅以技术赋能助推政府的行政有效，而且以技术赋权推动公民、社会与国家的互动有效。技术工具正是在此基础上搭建起国家与社会的互动平台，为推动单向度的行政化治理向双向度的合作治理转变奠定基础。

（二）变革治理结构

技术治理通过给治理场域增加新的技术要素，推动治理结构的深刻变革，实现国家治理体系的现代化。科层组织以其规范的治理程序，专业的治理手段，被广泛应用于现代社会的多个治理场景。但是科层组织的专业化分工是建立在分散化的组织结构基础上的。随着风险社会的来临，跨界公共事务越来越繁杂，科层组织的分散化结构以部门主义、条块分割等组织特征极大地消解了国家治理的有效性。现代社会亟需弥合政府的组织缝隙，以整体性政府和高效的政社合作，增强治理回应性和有效性。随着信息社会的发展，现代信息技术被广泛应用于不同的治理界面，以技术渗透的方式推动治理结构的变革。

一方面，通过建设城市大脑、一体化指挥平台等方式，现代信息技术以数据共享机制弥合政府体系的碎片化组织结构，打造无缝隙政府，减少条块结构之间的组织摩擦和职能矛盾，提高政府的整体性治理能力。另一方面，现代信息技术的组织渗透过程并非简单的技术应用过程，而是一系列复杂的组织与技术的互动过程。在这个过程中技术工具重构了科层组织的治理程序。[12]这主要体现在常态化治理场景中的重心下移和非常态治理场景中的应急协调两个方面。在常态化治理场景中，政府通过运用现代信息技术建立网格化治理处置平台，以扁平化的组织形态将政府主导的管控程序转变为回应群众的服务程序。除此之外，在非常态治理场景中，政府以现代信息技术为抓手，构建“智调应急”平台补充议事协调机制的不足，实现突发事件处置的应急过程通畅，行动及时有序和资源调配恰当。[13]总之，技术工具嵌入治理过程中，不仅以技术再造虚拟空间的方式，拓展了科层结构的弹性空间，而且以技术重构治理界面的方式，实现了治理程序的重塑。

（三）深描治理情境

技术治理以现代信息技术为治理工具，实现对治理情境的深描，增强城市治理的清晰性。在传统国家，由于治理规模和治理技术的限制，因而国家对社会的干预往往是简单粗暴的和自相矛盾的。[14]随着现代科学技术的发展与应用，现代国家越来越擅于运用技术工具，获取广泛的信息，以实现对治理图景的清晰描绘，进而提高治理效能。[15]

一方面，政府借助现代信息技术延伸了照看社会的触角。它通过运用智慧手段，广泛获取空间场域中的信息，对社会事实进行编码，从而将信息转化为数据和符号，并依托大数据平台进行加工、存储和分析，实现对社会图景的清晰化描绘。这种利用技术工具广泛获取信息的方式，使得治理对象更加清晰，有效减少了治理盲点。例如，国内各大城市通过实施“雪亮”工程，织牢织密“天眼网络”，延伸了政府监管社会的触角，提高了政府获取治理数据的时效性和精准性。另一方面，技术工具嵌入治理情境，增强了治理过程的透明度和清晰性。技术治理通过运用智慧手段，实现治理需求与治理资源的精准适配，在治理对象与治理主体之间进行有效的节点控制、冗余整合，实现治理流程的清晰化再造和精細化衔接。[16]正是通过这种技术与治理相结合的方式，政府的治理行动越来越标准化，从而将政府治理社会的图景清晰地描绘出来，为权力的运用留下了可追溯的痕迹。除此之外，政府借助大数据和机器学习等技术工具，能够进行决策模拟，实现对公共决策的有效评估，为研判政策后果提供可靠的技术支撑，从而提高治理过程的精准度。总之，技术工具广泛应用于不同治理场域，有利于提升治理的清晰化和精细化水平。

二、作为治理机制的技术治理

如果说作为治理工具的技术治理，主要体现的是“硬”技术如何嵌入治理情境，引发治理变革的过程。那么，作为治理机制的技术治理，主要展现的是“软”技术如何通过创新机制，实现治理革新。因此，与工具性的“硬”技术相比，机制性的“软”技术更侧重于组织层面和行为层面的治理创新。所以，作为治理机制的技术治理是指治理主体通过制度变革、机制革新，实现国家治理的理性化和专业化。从历史变迁的角度来看，追求管理科学化、规范化和程序化的技术治理主要源自应对20世纪30年代美国经济大萧条的现实需要。它将社会治理和公共管理视为一种技术性事务，应当由具备专业知识的技术专家和工程师进行科学管理。[17]它力图将对社会公共事务的管理抽象为标准化的技术性操作程序，从而赋予技术专家和知识精英相应的治理权力。因而，作为治理机制的技术治理可以被视为运用治理技术提高国家治理效率的过程。[18]它主要包含了科学管理和专家政治两大基本原则。[19]其中，科学管理是指运用具有科学依据的管理手段和技术方法来治理社会;专家政治是指依靠接受了现代自然科学和社会科学教育的知识精英对社会进行有效治理。可见，就技术治理的本质而言，它体现的是一种技治主义理念，强调依靠知识精英掌握治理权力，对治理规则和程序进行科学设计，以提高现代政治和公共行政的专业化水平，实现国家治理体系的高效运转。

从我国的治理实践来看，随着服务型政府建设的深入推进，国家的经营性行为逐渐受到一系列制度、体制和规则的约束。与此同时，以税费改革为切口，国家逐步在基层社会中退场，使得汲取型政权转变为悬浮型政权。[20]这一转变进一步解构了基层治理的权力基础。为了增强国家基础性权力，提升基层治理效能，维护基层社会稳定，国家开始通过治理重心下移和公共资源下沉的方式，推动基层治理变革。在这一过程中，国家通过延续科层制的治理传统，运用数目字管理技术，以法治化、规范化、标准化和技术化的治理流程，助推治理机制创新，实现基层治理现代化。具体而言，以国家为中心的技术治理主要通过行政技术和权力技术两条路径实现行政和政治的有效化。[21]

（一）科层，还是反科层：科层组织内部的行政技术

技术治理作为一种治理手段应用于科层组织内部，主要是通过一系列治理机制实现权责的有效划分、组织管理的清晰化和规范化。[22]它强调以目标责任制和数目字管理对政府的治理绩效进行评估考核。在我国的治理实践中主要表现为项目制、清单制和晋升锦标赛体制。这种形式的技术治理将焦点汇聚于科层组织内部，主要涉及政府之间的层级关系和条块关系。它希望通过理性化的行政技术，以标准化的操作程序和规范化的治理规则，创造出稳定有序的组织秩序，从而实现科层组织的有效运转。[23]但是，科层组织自身的结构性张力，使行政技术在科层组织内部呈现出两种截然相反的运作逻辑，即科层逻辑和反科层逻辑。

一方面，技术治理通过运用目标责任制和数目字管理的行政技术，实现对治理责任的分解和治理绩效的量化考核。所谓目标责任制是指上级政府通过将治理总任务进行分解和细化，形成一整套可量化操作的治理目标和考核指标体系，并以此为基础建构治理责任体系和行政考核体系，形成目标管理网络，以期实现行政和治理双重有效化的科学管理方法。[24]它通过将治理目标和行政责任层层分解，实现责任到人。同时，辅之以属地管理原则推动责任属地化和利益一体化，实现辖区内“条”与“块”目标责任的制度性联结，从而减少条块结构的组织摩擦。所谓数目字管理是指通过治理手段的技術化，而非治理工具的技术化，以可计算的规则和可量化的指标，提升组织管理的效能。[25]因此，数目字管理可以被视为目标责任制的具体运作方式，是一组可以通过有效计算实现治理绩效评估的组织管理程序，具有鲜明的非人格化、去政治化特征。[26]正是通过目标责任制和数目字管理的有效结合，以行政技术为作用机制的技术治理在科层组织内部成功实现了问责压力的有效传导，实现组织权威的集中化。

另一方面，由于治理资源的有限性与问责政治下的无限责任之间存在结构性张力，政府在很多时候需要打破科层组织的常规化运作，以项目制和运动式治理的方式，集中有限的治理资源，将组织内部的各种要素重新排列组合，以期实现组织的治理目标。这种治理机制通过自上而下的政治动员克服了科层体制在非常态情境下的组织惰性，增强了政府应对突发事件和特定行政的灵活性和高效性。就项目制而言，它以项目为中心，通过建立一套严密的项目运作系统，运用项目申报、立项、评估、验收等规范化操作程序，在科层组织内部建构起项目发包—项目承包—项目抓包权责关系，从而能将中央到地方的积极性充分调动起来，以项目资源的集中化实现特定行政的治理目标。[27]以运动式治理为例，它通过政治动员机制破解条块结构引发的治理碎片化问题，实现资源整合和行动一体，提高了政府完成特定任务的治理效率。[28]可见，呈现反科层逻辑的项目制和运动式治理并非科层化管理的替代方式，而是为了应对科层化管理下的责任政治兴起的一种适应性治理技术。

因此，科层组织中的行政技术无论是以科层逻辑运作，还是以反科层逻辑运行，本质上都是为了高效完成组织目标，实现对下级政府的有效规制和干预，确保科层组织的有效运转。

（二）控制，还是服务：国家治理中的权力技术

作为一种治理机制，技术治理不仅被应用于科层组织内部，以行政技术为手段，使组织高效地运转起来，而且被广泛应用于科层组织外部，以权力技术为手段，实现国家向社会的有效渗透。它通过一系列政治结构、治理机制和操作程序等制度设计，运用权力技术推动现代国家建设，实现技术对治理过程的重塑。这种治理机制的基本原理是，以国家能力建设为切口，运用政治经济学的基本原理实现国家权力的复杂运作。[29]当权力的复杂运作被置于基层社会的治理场景中，国家基于汲取政治合法性的现实需要，必须不断切换系统功能以满足公民和社会的多元化需求。因此，国家权力既需要创造稳定有序的社会环境，维护公共安全，也需要满足公民的基本需求，编织幸福美好生活。这意味着国家在运用权力技术实现社会渗透，推动现代国家能力建设的过程中，不仅需要控制社会，而且需要服务社会。

在我国，无论是土地征收、税费汲取，还是人口管理、计划生育等，其背后的基本逻辑是通过强化国家汲取能力和管控能力，实现对社会的有效控制。这意味着国家政权建设运用一整套制度安排，不断完善国家治理社会的基本范式，借助权力技术实现对社会的有效控制。[30]从中华人民共和国成立以来的制度变迁来看，为了汲取资源，推动国家现代化建设，实现政治合法性和治理有效性的双提升，国家根据社会环境的变化不断调整权力技术穿透社会的方式，以确保国家在基层社会中的权威地位。在计划经济时代，国家在城乡二元管理结构的基础上，根据城市和农村的生产特点，分别以单位制和人民公社体制实现对基层社会的整合和管理。一方面，国家通过单位制将分散在城市社会中的个体组织起来，构建起总体性社会，并通过全能主义的社会福利分配方式培养“单位人”的依赖型人格，从而实现对城市社会的高度控制。[31]另一方面，国家依靠人民公社体制将乡村社会中的农民组织起来，以组织扩张、政治动员和命令管理的方式实现对乡村社会的规训。[32]在后单位时代，国家又通过加强基层党组织建设，以政党补位的方式增强国家基础性权力建设，借助执政党的政治吸纳机制和组织动员机制，实现政党整合并引领社会。[33]

就国家的基本职能来看，提供优质的公共服务是统治者获取政治合法性的关键策略。因此，在现代国家能力建设过程中，如何运用权力技术，推动公共服务的高质量发展成为统治者必须予以充分考虑的政治任务。进入新世纪以来，尤其是取消农业税以来，我国逐渐从一个汲取型国家转变为一个给予型国家。[34]一种强调“我能为你做什么”的服务逻辑开始主导国家治理社会的过程。改革开放以来，随着城镇化和工业化的发展，人口的区域流动性和城乡流动性逐渐加剧，乡村社会的空心化、贫困化问题日益突出。对此，国家通过实施精准扶贫和乡村振兴，运用国家权力动员政治和社会力量组建驻村帮扶工作队，以权力技术实现资源整合，从而重塑乡村社会网络。通过依托这种帮扶工作队的治理与服务机制，国家有效实现返场，与社会重新构建起沟通机制，形成国家与社会的“互见”。[35]同时，在城市社会中，随着人口规模扩大和空间拓展，城市老旧小区逐渐成为国家城市治理场景中的“牛皮癣”。脏乱差的生活环境，陈旧的基础设施和潜在的公共安全问题，成为影响城市居民幸福感、获得感和安全感的重要因素。对此，国家积极履行兜底责任，实施老旧小区改造计划，以期改善城市底层居民的生活条件。在这个过程中，国家通过权力的空间生产机制，以“硬件改造”带动治理升级，推动社区公共性再生产，从而有效实现社会整合。[36]

总之，国家在治理过程中的权力技术，无论是遵循控制社会的逻辑，还是体现服务社会的逻辑，其本质是国家期望以权力影响社会，运用技术治理的手段汲取治理资源和政治合法性，以维护国家的权威性。

三、技术治理的限度与弊端

尽管技术治理通过工具性技术和机制性技术，实现治理图景的清晰化，巩固国家的权威地位。但是，它本身存在泛政治化的可能，从而以政治逻辑主导技术工具和治理技术的运用方式，导致技术治理难以实现向社会和公民的有效赋能和赋权。[37]因此，技术可能被科层组织和职业官僚当作拓展权力网络的工具，以技术治理强化对社会的控制和规训，从而产生技术异化的风险。

就我国的实际而言，单位制解体以后，国家专断性权力逐步从市域社会中退场，单位的社会性职能也逐步剥离。但是，国家对市域社会的治理能力并未实质性削弱，只是治理方式由“总体性社会”下的总体性支配转变为依托国家基础性能力的科层化技术治理。[38]城市基层政府越来越注重数目字管理，通过运用技术化和科层化的治理工具和机制，实现治理过程的程序化、精细化和标准化，以期提升社会治理的有效性。[39]然而，技术治理作为一种依靠理性化技术推进国家治理和社会治理现代化的治理模式，并不能简单地等同于将各种数字化技术、民主技术和组织技术等嵌入到基层社会治理过程中，也不必然提升社会治理的有效性。更重要的是，在理论逻辑上，技术治理也不能与治理现代化简单地划上等号。[40]因此，在社会治理过程中，技术治理虽然有其独特的治理优势，相应地，也会有其治理限度和弊端。具体而言，技术治理的限度与弊端主要体现在规避责任逻辑、化约主义逻辑和集权主义逻辑三个方面。

（一）规避责任逻辑

规避责任逻辑认为，技术治理是基层政府规避社会风险和政治责任的理性化选择。“风险社会”的不确定性和社会变迁过程中的各种矛盾为基层社会治理带来了一定的社会风险;压力型体制和“晋升锦标赛”体制带来的行政考核压力和问责政治为基层政府的社會治理带来了一定的政策性风险。在这种“双风险”压力下，如何规避社会风险和政治责任是基层政府面临的现实性问题，也成为了基层政府采纳技术治理模式的动机。因此，在推进治理改革的过程中，基层政府往往更倾向于将制度性结构问题化约为行政性技术问题;将“存量”改革替代为“增量”创新;将事关价值与关怀的制度安排转变为以成本、收益衡量的机制设置。[41]所以，技术治理是一种以风险控制为优先原则的治理模式。它将治理创新长期地锁定于专业型治理技术革新，而不切入体制改革的制度层面，从而规避政治责任。正是基层政府这种“避重就轻”的改革策略，使得技术治理日益忽略治理本身，而不断强调技术创新的重要性，妄图以治理技术的变革代替治理结构的革新，从而形成了基层社会治理创新的“内卷化”和“诺斯悖论”现象。[42]同时，这种技治主义通过治理技术的创新往往容易形成“技术万能的幻象”和“技术替代的幻象”[43]，从而使治理结构更加僵化，加剧治理技术灵活性与治理结构稳定性之间的矛盾。

（二）化约主义逻辑

技术治理的化约主义逻辑使其难以有效实现整体性治理，从而推进治理现代化。技术治理的化约主义逻辑是将复杂的、系统的社会问题转化为简单的、可行的技术性问题，并依托科层组织实现对基层社会的有效治理。技术治理的这种问题转化方式在实际运作过程中体现为事本主义，主张通过就事论事，不触及根本性问题，而采取工具性层面的改革，依托行政科层体制，实现社会治理的规范化，以完成标准化项目任务的生产。[44]以项目制为例，项目设计往往着眼于解决某一地区、某一领域的特定问题，而非一揽子综合性问题的解决方案。[45]这种技术治理长于简化与可测量，却陋于统筹兼顾与整体治理。[46]因此，技术治理作为一种手段，若无法从本质上解决科层组织的内在结构性困境[47]，不仅将难以实现社会治理的有效化，而且将使基层治理在折叠型治理模式向科层压力型模式转变过程中衍生出类型多样的形式主义问题。[48]除此之外，技术治理“以技术发展行政，以行政吸纳政治”的治理模式[49]，在压力型体制和晋升锦标赛体制下，部门之间通过技术应用以信息垄断的方式形成“电子孤岛”，从而阻碍了多元主体协同治理格局的形成。[50]

（三）集权主义逻辑

技术治理的集权主义逻辑使其长于控制社会矛盾而非有效解决社会矛盾。尽管现代信息技术逐渐被广泛应用于社会治理场域，以其程序的严谨性和规范化，实现化繁为简，以数据的形式呈现给基层政府。但是，数据获得与分析过程中化简的方向性则是由操作者决定，这就意味着基层政府可以利用治理工具的技术化实现对民意的筛选和屏蔽。[51]这种以“技术吸纳政治”的手段，使得公民诉求被曲解甚至忽视，社会矛盾被掩盖而非被解决。[52]因此，在社会治理过程中过度依赖技术嵌入实现治理工具现代化，并不必然带来治理现代化。技术发展的不确定性使得社会治理存在由“数字民主”滑向“赛维坦”的潜在风险。[53]通过在政府与社会以及个人之间的选择性赋权和非均衡赋权，进一步实现“行政吸纳社会”，促进国家集权。[54]将技术嵌入到社会治理过程中，在实现精细化治理的同时，也可能会加剧社会裂隙。一方面，技术运用能力的差异会带来“技术索权”[55]，造成公民个体政治参与平等性和有效性的非均衡;另一方面，传统官僚制结构很难主动推进数据和信息共享，从而形成技术专家的寡头统治。可见，过度依赖于技术嵌入，而忽视善治的最终目标，不仅会解构现代民主政治，而且会消解人的主体性。因此，技术治理应当在注重治理技术革新的同时，协调推进央地关系、国家—社会关系和国家政权建设，从而促进技术向国家和社会、高层政府与基层政府、以及政府和公民的三维双向赋权。[56]

四、超越工具与机制：技术如何有效融入治理

既然技术治理有其治理限度和固有弊端，那么如何优化技术治理以推动社会治理有效化？有学者指出，应当通过找回“米提斯”，回归地方性实践知识，实现治理的清晰化和技术化。[57]但是，这种强调尊重基层社会主体地位的改革思路，依然无法破解系统性和统一性的传统官僚体制弊端。因为，基层社会的治理样态虽有所差异，但造成这些差异的逻辑却是相同的。若要实现有效回应剧烈社会变迁中的深层次社会问题，应当通过理念更新与制度变革相结合、构建包容性治理模式来推动社会治理现代化。[58]因此，要让技术治理回归治理的本质，避免技术的异化带来新的社会风险，就需要以社会治理社会化超越科层体制下的技术政治的发展逻辑。[59]通过系统性改革权力结构，推动权力下放和重心下移，实现向下赋权和向社会赋权，构建多元主体有效参与的公共领域，推动技术工具与治理机制的有效衔接，构建基层社会中的整体性技术治理。[60]可见，在应对技术治理的限度与弊端时，应当将作为治理工具的专业性技术与作为治理机制的制度性技术视为一个连续统一，运用系统性思维，超越工具与机制，实现技术与治理的有效融合。[61]

（一）强化技术工具的赋权功能，实现公民政治参与有效化

技术治理本身具有一种技治主义的价值倾向。它强调发挥工程师、专家等知识精英和技术官僚的作用，将工具性技术和机制性技术视为延伸其感官和拓展自身权力网络的工具，从而将公民排除在政治过程之外。因此，有许多研究在反思技术治理的限度和弊端时，都将公众参与作为超越技术治理的改革方向。[62]所以，在技术治理的运转过程中，不仅要发挥技术赋能科层组织，增强国家照看社会的能力，更要强化技术工具的赋权功能，拓展公民的政治参与渠道，实现有效参与。首先，推进透明政府建设，增强公共数据的可获得性。在信息时代，网络空间是公民政治参与的新兴场域，为保障公民知情权、参与权开拓了新的渠道，是强化公民、社会与国家政治沟通的重要媒介。若缺乏必要的信息公开和数据开放，人为地运用技术手段制造“利维坦”，扩大“信息鸿沟”，强化国家控制，公民便难以获得公共事务的必要信息，最终让公民的政治参与流于形式。可见，公共数据的开放性是实现公民政治参与有效化的基础。其次，畅通信息沟通渠道，增强公民的话语能力。公民获得公共事务的必要数据和信息只是保障了公民的知情权，要实现有效的政治参与，必须保障信息沟通渠道的畅通，以促进公民与政府的有效互动。这意味着要适应信息时代的网络参与要求，不断完善政治参与的制度保障，做好技术工具与治理机制的有效衔接，以增强公民在政策过程中的话语能力。[63]

（二）发挥政党组织的整合功能，实现技术赋能的有效化

从历史变迁的角度来看，技术治理先后经历了“专家治国”“技术官僚”“信息技术”和“微观政治”层层叠加，逐渐深入的四个发展阶段。[64]在这个过程中，技术逻辑与制度逻辑相互交织，一方面使基层治理越来越标准化、精细化和技术化，另一方面，由于技术工具的使用未能推动治理体系的组织变革，只是遵循既有的制度逻辑展开运作，导致基层治理图景越来越复杂化，从而产生技术治理的悖论，未能实现技术赋能的有效化。[65]因此，在推进技术治理的过程中，应当注重调整治理结构，适应技术要求，推动技术工具与治理机制的有效融合，构建整体性技术治理框架。但是，在这种整体性技术治理框架中，谁来协调多元治理主体，发挥“元治理”功能，从而避免技术治理的固有弊端，以系统思维整体推进治理现代化？运用政党跨领域、跨体系的组织优势，发挥党员嵌入社会生活场域的支点作用，从而发挥政党的社会整合和利益表达功能，以政党联结社会，以党建整合碎片化治理结构，构建执政党领导下的合作治理体系，实现基层治理现代化。具体而言，党的组织体系具有“纵向到底，横向到边”[66]的网络特征，通过发挥区域化党建的政治整合功能，能够有效打破“单位化”党建的组织壁垒，促进资源互补、组织互联、信息互通，构建社会治理共同体。在此基础上，运用技术工具搭建社会治理一体化数字平台才能有效实现技术赋能，提升国家的治理效能。

（三）融合技术网络与治理网格，推动基层治理的现代化

从技术治理的实践状况来看，技术嵌入治理过程的化约逻辑，使得技术网络倾向于平面化、标准化和模式化的呈现社会问题[67]，从而简化了基层社会的复杂性、多样性和真实性。因此，在以技术治理推动基层治理现代化的过程中，应当注重线上技术网络与线下治理网格的有效融合。一方面，在变革治理结构的基础上，依托技术网络推动治理界面重构，实现信息需求与治理行动的有效衔接。另一方面，要推动治理重心下移，通过治理资源和力量下沉的方式，强化基层社会治理网格的行动能力，从而提升政府回应公民和社会的能力。例如，北京市通过将“接诉即办”、“街乡吹哨，部门报道”和网格化管理相融合的方式，有效增强了基层政府的治理能力。[68]首先，北京市通过运用互联网和大数据技术，构建一体化数据平台，并接入12345市民服务热线和社区网格，促进社会与政府的信息沟通。在这个过程中，基层自治组织和公民可以通过网格化管理系统和服务热线，向上反馈需求信息，经过一体化数据平台汇总分析形成任务清单，从而实现技术网络与治理网格的互动。其次，北京市为适应技术网络，积极推动组织变革，成立基层治理协调指挥中心，对一体化数据平台中的任务清单进行针对性派单，重构基层治理的行动界面，推动技术网络与治理网格的融合。

五、结语

无论是作为治理工具的技术治理，还是作为治理机制的技术治理，都在一定程度上通过延伸治理主体的权力网络，增强了国家照看社会的能力。一方面，它通过发挥技术的治理优势，能够促进国家与社会的互动，弥合科层组织缝隙，深描治理情境，调适中央与地方的关系，从而推动国家政权建设。另一方面，它又存在规避风险与责任、化简现实和集中权力的“技术治理悖论”。这意味着工具性技术与机制性技术的复杂交织，在促进国家治理清晰化的同时，也在制造着复杂性和风险性。因此，国家在利用技术照看社会的同时，也需要照看自身。[69]所以，国家需要以系统工程学的视角重新审视技术治理，通过做好工具性技术和机制性技术的衔接与融合工作，实现技术治理场景化。[70]首先，既要注重技术赋能政府，也要强化技术赋权公民和社会，通过技术工具增强公民在政策过程中的话语能力。其次，要立足于我国基层治理场景的特殊性，结合执政党的组织优势和政治优势，构建政党领导的多元主体合作治理框架，增强技术赋能的有效性。最后，要结合治理结构的变革，重塑治理流程，推进技术网络与治理网格的有效融合。

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The Tool or Mechanism： The Basic Forms and Limits of

Technological Governance

Du li

（School of International and Public Affairs，Shanghai Jiaotong University，Shanghai，200030）

Abstract： With the extensive use of such technologies as the Internet， Big Data and Artificial Intelligence in various scenarios of governance，technological governance gradually becomes an equally hot academic issue. From the perspective of the basic forms of technology embedded in governance，technological governance can be divided into two basic forms： governance using technology as a tool and governance   using technology as a mechanism.Technological tools are used to extend the tentacles of the authorities， strenghten the states capacity to look after society as a whole， or expand the powers of the state with the aid of governance technology，eventually to achieve governance efficiency with technology advantages. However，due to disconnection between instrumental technology and mechanism technology， the current technological governance has the problem of “technological alienation”，which avoids risks and responsibilities，simplifies reality and centralizes power. In this regard， the state should pay attention to re-examine the technology governance from the perspective of systems engineering， and promote the modernization of grass-roots governance by the effective integration of technology tools and governance mechanism.

Keywords： Technology;Governance Tool;Governance Mechanism;Technological Governance

责任编辑：吴 静

作者简介：杜 力（1994- ），男，湖北武汉人，上海交通大学国际与公共事务学院2021级博士研究生，主要从事城市治理、基层政治研究。