美国国际学生流动政策的变迁及其内在逻辑

安亚伦

摘 要：国际学生流动是美国高等教育国际化最为显著的标志之一。二战后，美国国际学生流动政策历经了以“促进教育文化交流”到“培养外语人才和区域研究专家”，到“提升经济竞争力”，再到“兼顾国土安全和精英人才培养”为核心的发展阶段。运用间断—均衡理论分析政策变迁的逻辑，发现美国国际学生流动政策的变迁在渐进模式和间断均衡模式下交替进行，政策垄断的变化为政策变迁提供直接驱动力，政策图景的变化是政策变迁的关键发生机制，政策议定场所的变化是引发政策变迁的重要条件。时下，我国政府既要保障来华留学教育政策的均衡发展，又要适时对其进行调整与改革;适当简政放权，促进高校自主发展;重视留学教育质量，提升院校综合实力;弘扬中国传统文化，增加其国际吸引力。

关键词：国际学生流动;政策变迁;来华留学教育;高等教育国际化

美国大学自诞生之日起就具有国际化基因，国际学生流动不但可以扩大国家的世界影响力，也是促进社会、经济繁荣的重要武器。二战后，美国凭借其发达的高等教育体系逐渐取代欧洲，获得了学术产业的主导权。联邦政府把高等教育国际化上升至国家战略，美国的国际学生流动政策经历了“促进教育文化交流”“培养外语人才和区域研究专家”“提升经济竞争力”“兼顾国土安全和精英人才培养”四个发展阶段，分步骤地完善了国际学生奖学金资助、国际化课程、留学签证与留学服务政策。可以说，美国大学的国际学生规模之所以能够不断扩大，成为美国高等教育国际化进程中最显性的标志，很大程度上得益于联邦政府在国际学生流动政策上的宏观调控。自十八大以来，我国的来华留学政策发展进入提升和完善阶段，政府出台的来华留学生奖学金、留学签证和就业方面的政策日趋成熟，取得了一定的现实成效。然而，在新形势下，来华留学政策在实践过程中仍然存在诸多问题，缺乏前瞻性、科学性和系统性，滞后于“一带一路”倡议的发展思路。梳理美国国际学生流动政策的变迁历程，把握政策变迁的时代特点，透视政策的变迁机制，可以为我国的来华留学政策发展提供建议。

一、间断—均衡理论及其适切性

间断—均衡理论（Punctuated-equilibrium Theory）起源于古生物学领域中的间断—均衡说，该学说否定了达尔文的生物进化论，提出生物进化过程实际上是一种在长期稳定的状态中，穿插着爆发性的、重大的种族灭绝或替代的过程。1993年，美国政策学家弗兰克·R·鲍姆加特纳（Frank R.Baumgartner）与布赖恩·D·琼斯（Bryan D.Jones）首次利用间断—均衡说研究了美国公共政策制定中的间断与均衡现象，由此提出政策变迁中的间断—均衡理论。

（一）间断—均衡理论的核心内容

作为解释政策变迁的理论工具，间断—均衡理论既肯定了渐进主义范式在诠释政策变迁过程中的重要作用，又肯定了政策在缓慢变迁过程中会突然发生爆发式的变迁，尽管这种变迁并不多见。[1]实际上，间断—均衡理论中的“间断”意味着政策发生大规模变迁，“均衡”则是回归到渐进主义状态中。在均衡时期，政策子系统被单一利益所主导，处理单一的问题，只会因环境的变化做出利益妥协和微小的政治行动，造成政策的缓慢变迁。在间断时期，一个问题领域处于宏观的政治议程中，任何客观环境的细微变化都可能引发政策的重大变迁。美国政治和政策制定的许多领域，包括留学政策在内，都曾发生过剧烈的变迁。间断—均衡理论认为，政策的重要变迁与政策垄断（Policy Monopoly）的建立与破坏、政策图景（Policy Images）的变化、政策议定场所（Policy Venue）的变化有着较为直接的关系（见图1）。[2]其中，政策垄断是指在公共政策制定和发展的过程中，统治集团与联盟等主要的政策参与者，通过构建一个相对封闭的政策子系统，以确保政策的变迁得以在渐进的缓流中进行。政策图景研究政策如何被理解和讨论，通常与政策信念和价值观有关。政策议定场所则是针对某个问题作出权威性决策的制度性场所。[3]

（二）间断—均衡理论的适切性

间断—均衡理论在研究美国国际学生流动政策变迁中的适切性主要体现在三个方面：第一，美国国际学生流动政策的长期回顾揭示了渐进变迁和剧烈变迁都是其发展过程中的重要组成部分，间断—均衡理论可以同时解释政策过程中的稳定性与间断性。第二，美国国际学生流动政策的发展过程反映了政策垄断的建立和破坏与政策变迁的联系。在《富布赖特法》和《国防教育法》的变迁过程中，利益集团、国会和政府组成政策垄断铁三角，使政策处于均衡式变迁中，《国际教育法》和《美国爱国者法案》则体现了外部刺激造成政策垄断的破坏，继而引发政策的间断。第三，美国国际学生流动政策的演变过程反映出不同政策图景和政策议定场所对政策变迁产生的影响。

二、美国国际学生流动政策的变迁轨迹

二战是美国国际学生流动政策的重要分水岭，二战后的美国一跃成为世界上科技和经济最强国，其高等教育也从世界高等教育的边缘飞跃至中心，以提供优质和多元化的教育占据了国际知识体系的主导地位。历经70多年的浮沉，如今的美国大学已经完成了破茧成蝶的蜕变，发展成为世界一流大学的代表，这与二战后联邦政府的国际学生流动政策推动有着密不可分的关系。根据《富布赖特法》、《国防教育法》第六章、《国际教育法》和《美国爱国者法案》四个法案出台的关键节点，把美国国际学生流动政策演變过程划分为四个阶段。

（一）以促进教育文化交流为核心的政策阶段

二战后初期，美国在文化渗透上强烈的使命感成为影响国际学生流动政策的重要因素。1946年8月，美国国会通过了由参议员詹姆斯·W·富布赖特（James W.Fulbright）提出的《富布赖特法》（Fulbright Act），授权通过成立基金的方式，将美国二战后向欧洲国家出售剩余战备物资所得的款项用于为有意愿前往美国大学就读的国际学生提供交通出行上的资助，该法案还授权设立了外国奖学金委员会（J.William Fulbright Foreign Scholarship Board，简称FFSB）监督教育交流项目的实施。[4]最初的《富布赖特法》主要有两个特征，一是没有要求国会直接拨款，只是提出授权将剩余资产处置所产生的货币用于与拥有美国战后剩余物资的国家进行教育交流活动，不涉及任何以牺牲国内教育为代价支持国际教育的条款，体现了政策制定者超高的政治策略。二是对参与国每年提供的货币总额或货币信贷进行了额度限制，且为美国学生提供交通费、学费、生活费和与学术活动相关的费用等，但只为国际学生提供交通费，不包括其他费用，体现了该法案初期美国利益优先的原则，在资助对象和资助范围上具有局限性。

由于教育交流的对象最初只限于拥有美国战后剩余物资的国家，造成富布赖特计划的实施对象颇为局限，美国国会又于1948年通过了由参议员亚历山大·H·史密斯（Alexander H.Smith）与卡尔·E·蒙特（Karl E.Mundt）联合提交的《美国信息与教育交流法》（United States Information and Educational Exchange Act），又称《史密斯—蒙特法》（Smith-Mundt Act）。作为《富布赖特法》的补充，《史密斯—蒙特法》在美国与其他国家互惠互利的前提下，扩大了国际学生、教师、学者等的交流范围，将项目延展到租赁国以外的国家，批准以最低限度出售剩余战备物资所得资金开展教育交流活动，外币可以用于支付国际学生到美国的交通费用，并新增美元外汇条款，解决了原项目资金不足的问题。

我们不难得出结论，这一阶段的《富布赖特法》和《史密斯—蒙特法》在文化教育层面配合了“马歇尔计划”（The Marshall Plan）和“第四点计划”（Point Four Program）的对外援助政策方针，通过与其他国家进行有选择的教育文化交流活动，输出美国的文化价值观，利用教育手段培养未来领袖的亲美情结，达到“不战而屈人之兵”的政治目的。

（二）以培养外语人才和区域研究专家为核心的政策阶段

1957年10月，前苏联第一颗人造卫星“斯普特尼克1号”（Sputnik-1）的成功发射不仅打破了美国一向在科技领域的自我沉醉感，更是改变了美国国家利益的内涵。1958年，美国出台的《国防教育法》（National Defense Education Act，简称NDEA）中赤裸裸地表达了留学教育应该从国家利益出发，通过外语研究和区域研究应对国际挑战的核心思想，高等教育也因为与国防安全的紧密联结而得到巨额的联邦资助资金。NDEA第六章“语言发展”（Language Development）部分授权教育署专员以签订合同的方式在美国高校设立现代外语中心，用于培养联邦政府亟需的外语（阿拉伯语、汉语、日语、印度语、葡萄牙语和俄语）人才，还授权对应用这些语言的区域和国家的历史、政治学、经济学、社会学、地质学和人类学等必要领域进行研究。[5]NDEA的出台标志着留学教育不再仅仅是各州政府的事情，联邦政府正式将留学教育与国防安全联系起来。至此，联邦政府的国际学生流动政策发生了大角度转变，国防安全成为重中之重。

进入20世纪60年代，亚、非、拉地区掀起的民族独立与解放狂潮导致了新兴国家的出现，形成权力的真空地带，引发苏、美两大阵营对这些国家的争夺。1961年，美国国会通过了《教育与文化交流法》（Mutual Educational and Cultural Exchange Act），又称《富布赖特—海斯法》（Fulbright-Hays Act）。在《富布赖特法》的基础上，新法案扩大了原有教育交流活动规模和资金使用范围，授权以美元和外币为富布赖特计划提供资金来源，打破了将富布赖特计划与外币挂钩的枷锁，为富布赖特计划的长期发展提供了物质保障。此外，新法案免除了受助人从美国组织、机构或外国政府和基金会获得资助的税收，放宽了他们在美国的工作许可，为短期访美的外国学生和教师提供货币兑换服务，还史无前例地给他们的家属发放与本人相同类型的签证。这段时期与接收国际学生有关的政策还有1966年通过的《国际教育法》（International Education Act，简称IEA）。IEA授权卫生、教育与福利部（Department of Health，Education and Welfare，简称DHEW）部长对国际教育拨款，加强高等教育机构或相关机构的高级国际研究中心的设立和运行，同时将研究生的国际教学计划拓展到本科阶段。此外，IEA还试图促成联邦政府对留学教育进行长期和稳定的资助，并鼓励联邦政府和大学以外的机构进行与留学教育有关的教育活动。[6]

从1946年到1966年的二十年中，美国国际学生流动政策的发展进入“腾飞阶段”。由于大量注入的公共和私人资金，加之受到政府和企业决策者的政策鼓励，美国大学在高等教育领域的教育交流项目、人员和专业知识达到前所未有的程度。虽然在约翰逊总统的极力推动下，IEA在国会内部好评如潮并通过了立法程序，但国会立法委员会认为联邦政府已经为教育援助投入了过多资金，加之受到国内民权运动与国外越南战争的影响，IEA最终成为“一纸空文”。

（三）以提升经济竞争力为核心的政策阶段

IEA拨款失败后，美国国际学生流动政策进入较长时间的均衡发展期。国内经济困境、水门事件加之在越南战场的失败使美国重新陷入孤立主义，联邦政府对参与国际教育事务缺乏兴趣，在接收国际学生政策上没有任何积极性举措，已经实施的政策也面临重重困境。由于来自联邦政府和私立基金会资金的减少，美国大学的留学教育发展一度处于“原地踏步”状态，许多有关留学教育的计划被束之高阁。另一方面，在经历了50年代后期到60年代的迅速发展后，70年代初的美国高等教育面临着学生数量减少、资金入不敷出的危机，几乎每一家媒体都认为美国的高等教育处于财政不景气之中。[7]不断恶化的财政条件迫使高校一方面努力控制支出，一方面寻找新的资金来源。美国的大学和学院开始依赖于地方政府而不是联邦政府或基金会的资助，积极参与到国际学生的接收中。

进入80年代后，随着教育全球化的不断深入，美国的大学和学院逐渐摆脱了对联邦政府的政策依赖，成为联邦政府在国际学生流动政策停滞时期的主要执行者。1988年，美国州立大学与赠地学院协会（National Association of State University and Land-Grant College）在《为了90年代美国大学和国际事务就国际教育优先选项致新一届政府的声明》（Statement to the New Administration on International Education Priorities for the 1990s.U.S.Universities and World Affairs）中明确指出，发展留学教育，扩大国际学生交流，应该是美国公立教育机构的优先发展事务。[8]与此同时，美国大学也逐渐意识到单纯依靠联邦政府的几个法案推动国际学生流动是远远不够的。因此，一些有条件的大学，尤其是研究型大学，纷纷采取措施对大学的留学教育进行专门化管理，推动大学课程的国际化，为更多的国际学生提供教学和实践的机会。例如，耶鲁大学（Yale University）就在60年代末成立了国际与区域研究委员会，负责协助國际关系研究的工作。美国宾夕法尼亚州州立大学（Pennsylvania State University）在70年代末设立了学生事务副校长办公室，负责管理国际学生的事务。[9]

正因如此，美国的国际学生接收工作在政策和管理方面的不利局面下得以持续有效地推进，高校的国际学生数量在总体上稳中有升（除了1971-1972学年3.2%的负增长）。1971-1972年度，在美国高校的国际学生数量为140126人，1979-1980年度达到286343人，增长了一倍多。此后的二十年中，国际学生数量发展的大趋势是小幅增长，虽有起伏，但总体上幅度不大，显示出一定的稳定性。

（四）以兼顾国土安全和精英人才培养为核心的政策阶段

“911”事件预示着美国地理安全时代的终结，在小布什总统的围堵战略下，美国发动了反恐战争，不仅要从内部扫除潜在的威胁，也试图将所有潜在的安全风险拒之门外。“911”事件后的四个月中，国会几乎把全部注意力都放在防止外来移民突破美国安全防线的议题上，在通过的24项新法案中，对接收国际学生影响最大的就是2001年10月出台的《美国爱国者法案》（USA PATRIOT Act）。该法案授权移民规划局全面启动“学生与访问学者信息系统”（Student and Exchange Visitor Information System，简称SEVIS），对每名赴美留学生和访问学者进行电子监控与追踪，并对所有违反签证规定的国际学生进行清理。2002年5月，小布什又签订了《加强边境安全和签证入境改革法》（Enhanced Border Security and Visa Entry Reform Act），更为详细地规定了国际学生签证的流程，旨在强化对赴美留学人员的跟踪。

“911”事件后，美国联邦政府为保障国土安全相继出台的一系列紧缩政策一度对国际学生流动政策的发展造成了负面影响。但事实表明，“911”事件并没有对美国的国际学生流动政策造成持续性影响，联邦政府很快意识到限制人才流入对其经济发展、科技研究及国际地位的冲击。为了再次加入世界留学市场竞争，重塑美国在国际学生心中的形象，改变国际留学人员数量不断下降的局面，美国参议院在《2006财政年卫生、服务和教育机会法案修正案》（Amendments to Health，Services and Education Opportunity Act for Fiscal Year 2006）中提出，重新调整赴美留学生签证制度和发放标准，加快人员排查速度，改进危险人员识别的方法，加强对SEVIS的管理和使用效率，美国接收国际学生政策回归理性。

2008年金融危机后，美国的国际学生流动政策与国家安全和经济力量有机结合起来，吸收优质人才为我所用逐渐内化为美国国际人才战略的潜在核心原则。为抢占国际高新技术人才，重振美国经济，民主党和共和党参议员于2012年5月共同提交了《创业法案2.0》（Start-Up Act 2.0），提议为在美国大学取得STEM硕士和博士学位的国际学生提供新的STEM签证（EB-6），使他们可以获得绿卡并留在美国创业，进而为美国创造更多的工作岗位。同年11月，众议院通过《STEM就业法案》（STEM Jobs Act），取消多元化移民签证（Diversity Immigrant Visa），重新分配5.5万张绿卡给美国大学STEM相关领域毕业的国际学生。[10]2015年的《美国国家安全战略》和2017年的《2017高技能职业移民诚信与公平法案》（High-Skilled Integrity and Fairness Act of 2017）也能很好地反映出新形势下美国发展留学教育的逻辑。每年吸引全球最优秀的学生，继续吸引世界上任何角落的移民，扩大国际交流与合作，从不断增长的劳动力和充满活力的多元化经济中受益，将成为美国保持国际领导地位和国家活力的重要举措。

三、间断—均衡理论视角下美国国际学生流动政策的变迁逻辑

二战后，联邦政府开始关注留学教育，从“促进教育文化交流”到“培养外语人才和区域研究专家”，到“提升經济竞争力”，再到“兼顾国土安全和精英人才培养”，联邦政府通过出台一系列的国际学生流动政策，建立了较为完善的国际学生接纳和培养体制，对其高等教育国际化进程产生了积极的影响。尽管受到特朗普政府排外情绪和留学签证政策收紧的影响，美国大学的国际学生增长幅度有所放缓，但美国在全球留学教育市场上的领跑者地位一时难以撼动，其国际学生接收数量依旧雄踞榜首。研究美国国际学生流动政策的变迁逻辑，有利于透析其政策的发展经验和问题。

（一）美国国际学生流动政策的变迁是在渐进模式和间断均衡模式下交替进行的

查阅1946年至2018年美国国会通过的所有与国际学生流动相关的法案，可以发现，美国国际学生流动政策是在渐进的缓流和快速的变更中交替进行的。1946年制定的《富布赖特法》在1948年、1952年、1961年、1966年进行了4次修正，1958年制定的《国防教育法》在1972年、1976年、1980年、1986年、1992年、1998年、2008年先后进行了7次重新授权，2001年出台的《美国爱国者法案》在2005年、2015年进行了两次修订，像1966年出台的《国际教育法》由于没有获得国会拨款而未经修正的法案是极少数的。

当美国国际学生流动政策处于渐进式变迁时期，政策子系统内部形成政策垄断，政策制定者在保持目标不变的前提下，对政策中的计划或项目、工具配置、机构或人员配置方面进行细微的修正，所以新旧政策之间能够保持较好的连续性。当美国国际学生流动政策处于间断均衡式变迁时期，政策子系统内垄断被打破，占统治地位的政策决策者的政策图景发生变化，政策目标的改变意味着现有政策发生了飞跃、中断甚至终结。

（二）政策垄断的变化为政策变迁提供直接驱动力

分析美国国际学生流动政策的发展轨迹，可以发现政策垄断的建立为政策的渐进式变迁提供了政治保障，政策垄断的崩溃为政策的间断式变迁提供了直接动力。在《富布赖特法》和《国防教育法》第六章的变迁过程中，以富布赖特为代表的政策决策者在政策子系统中占据了主导地位，正如他在提交该法案的演讲中所言，整个听证会期间，几乎没有人反对该法案，他的小组委员会和外交事务全体委员会也一致赞成这项决议。此外，《富布赖特法》《富布赖特—海斯法》《国防教育法》的顺利实施和发展也离不开关注留学教育的大型基金会、美国国际教育协会（IIE）、美国教育理事会（ICA）、美国全国外国学生事务联合会（NAFSA）等多方利益相关者的通力支持。

《国际教育法》和《美国爱国者法案》证明了外部刺激可以导致政策垄断的崩溃，继而引发政策的终结或间断。从《国际教育法》获得通过到之后的执行拨款期间，越南战争、通货膨胀和国内反战运动的环境导致该法案的最大支持者约翰逊总统失势，同时结束了民主党长期统治白宫的局面。另外，对该法案存有偏见的乔治·马洪（George Mahon）当选众议院拨款委员会主席，国务院、司法部和商务部小组委员会也对该法案毫无兴趣，这些都对拨款委员会的拨款决策产生了重大影响。《美国爱国者法案》的诞生则完全是小布什总统在全国进入战争状态的情况下，利用国民恐惧情绪，控制大众传媒信息，跳过正常立法程序，开启政策黑箱的结果。否则，既没有理性也没有质量的《美国爱国者法案》不可能以史上最快速度获得国会通过。

（三）政策图景的变化是政策重大变迁的关键发生机制

间断—均衡理论认为，政策的大规模间断不是来自于偏好的改变，就是来源于注意力的改变，而政策图景的转变可以改变公众的注意力，促使政策由子系统上升至宏观的政治议程中，造成短时期内政策的重大变迁。在二战后初期至60年代末这段时间，美国国际学生流动政策基本上是与实现教育文化交流、增进国际理解、维护世界和平等正面图景联系在一起的，政策处于均衡式的变迁过程中。越南战争爆发后，反战运动、民权运动以及国内经济滞胀成为政策焦点，“内忧外患”中的美国不再关注国际教育，从而导致了《国际教育法》变迁的失败，引发了政策间断。从《国际教育法》变迁失败至90年代末，国际学生流动政策再次回归到均衡式变迁过程中。而在突如其来的“911”事件后，政府和公众的注意力几乎全部转移到反恐上，美国的国际学生流动政策一度与危害国土安全、占用国内资源等负面图景联系在一起，最终导致《美国爱国者法案》的通过。

（四）政策议定场所的变化是引发政策变迁的重要条件

在美国，政策议定场所的多样性导致了针对同一议题的、相互对立的政策图景能够同时活跃在政治舞台上。政策议定场所也会像政策图景一样随着时间的推进而发生改变，进而造成政策的变迁。自二战后初期到20世纪70年代末，美国的高等教育国际化主要由联邦政府主导，国际学生流动政策的制定属于联邦政府的职能，由地方政府和高校进行配合。进入80年代，里根政府采取的新联邦主义通过改变政策议定场所，尝试将国际学生流动政策的主导权从联邦政府逐渐下放给州政府和高校。进入新世纪，受到“911”事件的影响，美国国际学生流动政策的议定场所再次上移到联邦政府，州政府与联邦政府相对力量的变化导致了政策的逆转。时下，美国形成了联邦政府、州政府和高校三方驱动的政策议定场所。联邦政府主要通过立法对国际学生的流动进行宏观调控，州政府主要通过制定高校发展规划以及财政资助指导州立大学的国际学生接收，美国高校可以结合自身情况，采取各项措施吸引世界各地的优秀人才到校学习。

四、对来华留学事业发展的启示

二战后，美国联邦政府通过出台一系列的国际学生流动政策，在全球范围内吸引优质生源赴美留学，成为当今世界首屈一指的留学教育强国。然而从2016年起，受到逆全球化浪潮、特朗普政府“美国优先”理念和反移民政策的影响，美国国际学生流动政策进退失据。因此，需要用辨证和发展的眼光思考美国国际学生流动政策，既要学习和借鉴这些政策的先进经验，又要看到其政策发展中存在的问题，做到“取其精华，去其糟粕”。

（一）既要保障来华留学教育政策的均衡发展，又要对其进行适时调整

基于间断—均衡理论的分析表明，渐进变迁和剧烈变迁都是美国国际学生流动政策发展过程中的重要组成部分。美国之所以能成为最大的留学目的地国，很大程度上得益于其持续稳定的国际学生流动政策。例如，从《富布赖特法》到《富布赖特—海斯法》的变迁过程中，利益集团、国会和政府组成的政策垄断铁三角，使政策处于渐进式变迁中。需要指出的是，政策的均衡发展并不意味着一成不变，而是基于不同时期的社会经济环境不断地进行调整与完善的。我国发展来华留学教育，也需要对原有制约来华留学教育发展的政策进行适时调整与改革。以獎学金政策为例，可以借鉴富布赖特计划的资助政策，把一些留学项目发展成双边政府项目，吸引和利用派出国的经费接收更多的国际学生。同时，引导来华留学奖学金向攻读高层次学位的留学生倾斜，改善来华留学教育质量不高的现状。另一方面，美国国际学生流动政策的间断抑或剧烈变迁也会给美国的留学教育带来消极影响。《美国爱国者法案》授权国土安全部全面启动SEVIS系统，对每名国际学生和访问学者进行电子监视和追踪，严重打击了留学生赴美深造的热情，而《美国爱国者法案》的颁布与突然遭受恐怖主义袭击有着密切联系。因此，巩固和壮大来华留学教育，需要保证来华留学教育政策的连续性与稳定性，其前提条件是大力发展经济，维护政治的稳定。

（二）政府适当简政放权，促进高校自主发展

美国国际学生流动政策的成功发展得益于其政策议定场所的多样性，政策议定场所的多样性又与美国三权分立的联邦体制有着密切的关系。在美国，三权分立的联邦体制决定了联邦政府对国际学生流动政策的调控始终是宏观的。联邦政府制定的有关国际学生流动的法案基本上都是规定其如何向高等教育机构提供资助、如何重点发展大学国际化课程、如何向国际学生提供奖学金等。州政府和高校是国际学生流动政策的自主实施者，州政府的职责是制定高校发展规划等，指导州立大学的国际学生接收，协调政府与高校的关系，但不直接干涉高校具体的留学教育事宜。美国高校的自治允许其根据自身办学特色和发展需要制定国际化战略，在确定国际学生招生标准和规模、招聘国际教师、开设国际化课程、设置国际学生奖学金等方面无需申请政府审批。

我国长期以来，省、市、自治区政府包揽了来华留学的各项事务，包括来华留学教育的奖学金政策、学费政策、招生政策等。高校在“中央与地方共管”的体制下，很难行使其自主办学权力，在国际学生招生标准、国际化课程设置和奖学金预算等方面，还需要经过政府部门审批。实际上，无论政府与高校的权力分配趋向于哪种模式，作为高等教育系统中最基本的一级，高校始终具有其自身的发展逻辑，而这种发展需要必不可少的自由空间。故而，需要学习和借鉴美国留学教育的经验成果，逐渐优化政府职能，适当下放留学教育的决策和管理权力，扩大高校的办学自主权，将高校置于全球留学市场的激烈竞争中，使市场机制在留学教育中发挥一定的协调作用。具体来说，政府只需要负责制定来华留学教育政策的宏观规划，省级政府依法对高校的来华留学工作进行统筹管理，而具体的来华留学事宜，诸如国际学生招生、学位、课程、财政等决策，交予高校在政府制定的标准范围内处理，以此强化地方政府与高校的来华留学责任主体意识，实现政府主导、地方政府与高校自主相结合。

（三）重视留学教育质量，提升院校综合实力

质量是留学教育的生命线，美国之所以能成为留学教育大国，与其发达的高等教育密不可分。从《泰晤士报》（The Times）2020年最新发布的世界高校排名看，美国大学独占鳌头，有41所美国高校跻身百强。[11]根据英国教育组织QS（Quacquarelli Symonds）发布的世界大学专业排名，美国大学在工程与技术领域实力强劲，麻省理工大学和斯坦福大学分列全球第一、第二，加州大学伯克利分校、哈佛大学、乔治亚理工学院和加州理工大学均在排名前15位中。[12]美国大学在社会科学与管理、自然科学、生命科学等领域的研究优势同样明显，而这些学科也是国际学生赴美留学选择的热门学科。

2015年，国务院在印发的《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》中，提出了打造世界一流的师资队伍，提升科学研究水平，继续提高我国教育发展水平，加快推进国际交流合作。[13]近几年来，我国在建设“综合型、研究性和开放性”的世界一流大学的道路上取得了瞩目成果，但我们也要认识到，我国的高等教育相比美国、英国等发达国家，还存在较大的差距，在国际学术和科研中仍处于相对边缘的位置。在国际学生招生和培养方面，虽然规模逐年扩大，但仍面临学科专业分布不平衡、人才培养质量偏低、缺乏国际竞争力等问题。[14]而解决这些问题的核心，在于提高教学质量，重视师资力量建设。教师是提高来华留学教育质量的关键，拥有高水平、世界领先的师资队伍是高水平人才培养质量提升的基础性条件。高校要想吸引国际学生，就必须打造出教学水平过硬、综合素质高、研究能力强的教研团队。因此，我国在教师队伍建设上，应尽快与国际接轨，注重教师的专业能力发展，提供更多出国进修、访学和共同研究的机会，使教师的教学和科研水准向世界一流大学的水平看齐。此外，我国高校的外籍专职教师数量较少，平均不足40人，只占全部专职教师数量的2.3%[15]，远低于日本、德国等发达国家水平，需要在教师聘用上进一步加强国际化制度的构建。

（四）弘扬中国传统文化，增加其国际吸引力

美国的经验表明，建立正面的政策图景有利于国际学生流动政策的健康发展。譬如，富布赖特计划能够长期服务于美国的留学教育，与联邦政府弘扬通过留学教育增进国际理解、培养全球公民和世界领袖、实现文化价值观输出有很大关系。反观中国的一流大学，在国际学生的招生和培养中，往往显得“底气不足”，鲜有提出培养学生全球胜任力、增进文化理解的理念，这是必须引起重视的问题。由于缺乏对中国文化和制度上的自信，我国大学在招收国际学生时，出于特殊对待的心理，把国际学生都集中在留学生公寓，阻碍了他们与中国学生的接触。这样不利于来华留学生充分运用汉语，进一步了解中国文化。中国传统文化博大精深，我国政府有理由通过高校增加中国的“文化软实力”[16]，吸引更为优质的海外生源，通过他们向世界传播中国文化，开展汉语学习。孔子学院的建设就是我国在对外文化输出上的重大战略措施。虽然我国在海外开设的孔子学院数量每年都在稳步增长，但孔子学院的发展还不能完全适应全球汉语学习的需要，面临着高素质教师不足、教材适用性不强、当地政府和高校支持不足等问题。要想进一步提高中国传统文化在全球的影响力，提高对国际学生的吸引力，就要提高孔子学院的办学质量，改善办学条件，突出办学特色，健全中文推广体系，不断丰富其文化内涵，以培养更多知华、友华、亲华的优秀人才和行业领袖。

参考文献：

[1]GIVEL M.The Evolution of the Theoretical Foundations of Punctuated Equilibrium Theory in Public Policy[J].Review of Policy Research，2010，27（2）：187-198.

[2][3]BAUMGARTNER F R，JONES B D.Agendas and Instability in American Politics[M].Chicago：University of Chicago，1993：30.

[4]The Fulbright Act.Public Law 584，§1641，60 Stat.754[Z].Washington，D.C.：U.S.Government Printing Office，1946.

[5]National Defense Education Act.Public Law 85-864，72 Stat.1580-1605[Z].Washington，D.C.：U.S.Government Printing Office，1958.

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（责任编辑 黄铭钊）