“三权分置”下土地产权结构性交易对企业农地流转合约稳定性的影响研究*

辛 毅

（中国人民大学农业与农村发展学院，北京 100872）

一、引 言

农村土地流转是通过土地生产经营规模化引导传统农业向现代农业转变的必由之路。2004年开始实施农地流转政策以来，全国农地流转面积已占家庭承包耕地总面积的35%①人民网，2017年3月8日，《农业部：全国土地流转面积占家庭承包耕地面积35%》。，农地流转发展势头强劲。

目前，主要有农户之间、农户向各类农民专业合作社和农户向外来企业的农地流转等多种模式，其中以农户间的流转土地数量最多，但呈现持续下降趋势②搜狐网—财经，2018年2月3日，《一份关于农业的紧急报告：2017年三成农民转出承包地》。，流入农村外来企业的耕地面积呈现持续快速增长趋势（刘守英等，2015）。据农业与农村部统计，2012~2014年，流入各类企业的耕地面积年均增速超过20%，2014年底，流入企业的耕地面积已达到全国农户承包地流转总面积的10.3%③人民网—人民日报，2015年4月6日，《流入企业承包地年均增速超20%官方防范耕地非农化》。。说明，工商资本下乡创建农业企业规模化农业生产经营的现代农业经营模式，表现出雄厚的资本、先进的技术和管理水平及较高的土地生产率和产品竞争力，发展潜力巨大（张曙光，2010；何秀荣，2009；何秀荣，2016），同时也是新时代有效落实乡村振兴战略的重要措施④2018年1月2日，2018年中共中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》。。

经济学视角下，农户、种养大户、家庭农场和工商资本等向农民租地进行规模化农业生产经营，实质是在以资本替代劳动为核心内容的现代农业发展进程中，各类型和规模的资本相互竞争土地要素的过程。其中，工商业资本显然具有更强竞争优势。工商企业参与农地流转将是历史上最大规模的外来资本进入中国农村的过程，研究推动工商业资本下乡在土地流转的基础上进行规模化农业生产经营的课题，具有重大理论及政策含义。

在深入推进农村集体产权制度改革进程中，“探索农村集体经济新的实现形式和运行机制”⑤2018年1月2日，2018年中共中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》。“不断探索和丰富‘三权分置’的具体实现形式”和“鼓励在理论上深入研究农民集体和承包农户在承包土地上、承包农户和经营主体在土地流转中的权力边界及相互权利关系等问题⑥2016年10月30日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》。”，都是当前需要在理论和实践中探索的重大新课题，也是本文主要研究内容。本文旨在“三权分置”的新型土地产权制度框架下，研究农民集体土地所有制下各种土地产权种类对应的地租结构（即土地产权在经济上的实现方式），探索既能保障农民根本利益、又能实现企业稳定经营的合理地租支付方式，以及企业在与城市存在重大差别的农村地区实现稳定经营的有效嵌入方式。

二、文献回顾

在企业租赁农户土地时，理想的租地合约应当具有稳定性和扩张性，不仅要求合约具有较长的租期以有效控制租金上涨导致的企业生产经营成本增加，也能保障企业随着生产经营发展顺利实现土地租赁规模扩大。但已有研究均表明地租存在租金上升和租约缩短的趋势，需要防止“地租侵蚀利润”和农户坐等土地升值陷入“流转僵局”（叶兴庆，2015；罗必良，2017；罗必良等，2017）。另据报道，近几年来相当多的企业、合作社等新型农业经营主体因起始租金过高，无法持续负担生产经营成本而违约，并引发多起合同纠纷⑦《人民日报》，2016年7月24日，《如何破解土地流转风险》；《中国青年报》，2015年4月20日，《河北上千亩流转土地被毁约弃耕，地租难以兑现》；《人民日报》，2015年6月7日，《工商资本进入农业农村土地流转合同纠纷增多》。。

一些成功的地方实践经验，为探索在农村土地“三权分置”制度框架下，在有效实现农村集体所有制经济的基础上，同时实现企业农地流转合约的稳定性与扩张性的目标，提供了有价值的借鉴思路。广东省惠东县东进公司向百岭村提供福利保障和社区基础设施投资，以换取相对较低的土地租金合约。其中，公司与村庄社区之间的土地使用权租赁合约是显性的“核心合约”，公司向村庄提供福利保障和社区基础设施建设是隐性的“关系型合约”，形成核心合约治理边缘合约的合约治理结构，达到巩固和稳定土地租赁关系的目的（胡新艳等，2010；罗必良，2012）。同时，企业与百岭村的低地租合约也对外构成一种低标准标价，有助于企业实现低成本扩张土地经营规模。

在上述案例中，因为不能及时分享土地增值收益，仍然有部分农户在与公司的生产经营合作中生产性努力不足，甚至不顾公司经营状况进行“租金呼吁”，表现出分配性努力过强的倾向，从而影响企业农地流转合约稳定性（胡冬生等，2010）。为解决上述问题，东进公司要求出租土地农户以自有资金或者公司担保的个人贷款入股公司的产业项目，在此基础上农民可得到两部分收入，一是稳定的土地租金收入，二是根据企业经营状况决定的股利分红收入（胡新艳等，2010；胡新艳等，2010；张日新等，2011），使租地企业与农户的合作建立在“双方资产性要素互补的”基础上（米运生等，2013）。

本文认为，上述案例在经济上有效实现了农村集体土地所有制，保障了农户的合理土地产权收益，也使租地企业实现了农地流转合约的稳定性与扩张性目标。

三、农村土地“三权分置”结构对应的地租结构框架

马克思主义经济学地租理论中，地租包括绝对地租、级差地租I和级差地租II三部分。农村土地集体所有权、农户承包权和土地经营权既相互联系又相对独立，应有分别对应，且具有相对独立性的三种地租形式，形成与“三权分置”的土地产权框架相对应的地租结构框架。不同土地所有权对应的地租形式应当适应该产权产生收益的特点。“三权分置”框架下，集体土地所有权对应的地租形式是绝对地租，农户承包权对应的地租形式是级差地租I，土地经营权对应的地租形式是级差地租II。

（一）集体土地所有权对应的地租形式是绝对地租

“三权分置”的中国农民土地集体所有制下，土地产权被分解为所有权、承包权和经营权三种具体类别。根据地租理论，绝对地租是土地所有权在经济上的体现，这种地租收益水平及其实现只与土地所有权存在而相关，与土地生产经营状况无关。因此，“三权分置”框架下集体土地所有权对应的地租形式是绝对地租。

集体土地所有权是属于全体集体成员的共有产权，集体土地所有权所对应的绝对地租收益应当被全体集体成员无差别地、公平地享有，这种因为集体土地所有权而产生的地租收益的分配在集体成员间不具排他性。从该角度而言，村集体经济组织以集体经济能力为村民提供的村级公共产品属于绝对地租，具体内容应包括：农村集体经济组织成员应当从村集体获得的关于就业、基本生活、养老、医疗和教育等基本社会保障福利，及农村社区的其他公共产品供给，如农村道路、环境卫生和农村文化教育投资等。

（二）农户承包权对应的地租形式是级差地租I

在以农户家庭承包制为主的中国农业基本经营制度下，农户享有的长久不变承包权的性质是农村集体经济组织赋予其成员农户对一定数量集体土地的长期使用权，农户承包权的地租收益与承包土地本身的生产能力等经济特征直接相关。根据地租理论，级差地租I的形成条件是土地的肥力、区位等条件，即土地当时的综合产出能力的体现。

农户的土地流转合约上载明的土地租金一般根据农户承包土地因肥力和区位等条件所决定的农业生产能力计算。因此，“三权分置”产权框架下农户承包权对应的地租形式应当是级差地租I，也就是农户以现金形式获得的土地流转合约租金。

（三）土地经营权对应的地租形式是级差地租II

土地经营权是“土地经营权人对流转土地依法享有在一定期限内占有、耕作并取得相应收益的权利⑧中共中央办公厅国务院办公厅印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，2016年11月2日，新华社。”。据此可知，土地经营权是土地经营权人取得土地使用权以后，在土地上进行投资和生产经营并获得收益的权利。显然，土地经营权的经济实现途径是租地者在租赁土地上进行持续投资和生产经营以获得相应收益。根据地租理论，级差地租II的形成条件是对同一块土地持续投资而获得收益。在企业农地流转合约中，表现为固定地租随规定年期增长的部分。

企业和其他新型农业经营主体从农户处流转土地后，将分散的土地集中连片和土地整治后，通过持续投资和规模化经营实现经营收益，这也正是农地流转合约中兑现合约地租随年期增长的途径。土地经营收益不能被企业等租地生产经营主体完全占有，需要在企业和农户间分配，农户所得部分就是级差地租II。因此，土地经营权的地租形式是级差地租II。

综上所述，农户的全部土地出租收益应为绝对地租、级差地租I和级差地租II之和。“三权分置”土地产权框架对应的农村地租结构如图1所示。

四、市场经济条件下企业农地流转租金上升机制分析

（一）土地集体所有制下的地租上升机制

绝对地租作为农民集体土地所有制下的土地所有权在经济上的实现形式不可分割，不能被集体成员按户或按人分割占有，因此在承包地农户和企业签订租地合约时，合约地租不应包含绝对地租。

目前，合约地租一般采取“固定地租水平+一定年限内增长比例”，这里的固定地租就是级差地租I，固定地租基础上的一定年限增长比例就是级差地租II。因此，承包地农户与企业的初始合约地租（即“固定地租水平”部分）只是级差地租I的反映。已有相关研究成果及相关农地流转实践经验均说明，合约地租定价的主要参考因素与级差地租I产生的决定因素一致。

在企业对所租用土地规模化生产经营后，产生土地增值收益，农民会在租地合约期满后续订合约时要求将部分土地增值收益加入到新的合约地租上，也就是把级差地租II加入到合约地租上，在长时间范围下地租水平不断上升。这是土地集体所有制下的地租上升机制。显然，在地租上升机制作用下，使企业租地价格持续上升，又因为土地租金属于企业生产经营的固定成本，无论盈利与否均必须支付，最终，土地租金成本成为对企业稳定经营产生重要影响的经济因素。

（二）农户生产性努力不足产生分红刚性，助长地租上升

已有研究注意到，承包地农户在租出土地后，有明显的缩短合约期限并提高合约地租水平的刚性要求。即使租地企业向村庄社区投资了相当于绝对地租的公共产品，并籍此实现了较长时间维持低水平合约地租的案例也有类似情况，如前文广东省东进村案例中，仍有村民不顾企业经营状况而频繁提出提升合约地租的要求即分红刚性，此现象产生原因是农民生产性努力不足而分配性努力过大。

在企业农地流转合约毁约时，农户方面的主要原因是农户普遍认为其作为合约中的委托方处于信息劣势，不能及时充分分享级差地租II也就是土地增值收益。一是合约普遍规定合约地租增长速度较慢，较长时间才实现既定增长比例；二是相比于较慢的增长速度，级差地租II的实现额度与土地总的增值收益不匹配，农民不能得到合理额度的土地增值收益。此时，农户的诉求是级差地租II的分配特征应随土地生产经营状况调整，而企业为保持企业生产经营的稳定性却希望尽量稳定合约地租及推迟实现级差地租II，并且使级差地租II实现额度尽可能小一些，进而与农民的利益要求形成尖锐矛盾，这是导致企业生产经营不稳定的根源。上述情况表明，在农民与企业间只存在单纯的土地租赁关系的情况下，二者间利益关系因地租机制的内在作用而尖锐对立。

五、实现企业农地流转合约稳定性的可行性分析

维持较低的级差地租I水平和尽可能减缓级差地租II上升速度是实现企业农地流转合约稳定性的关键条件。对租地企业而言，理想的合约地租应当尽可能在较长时间内保持初始合约地租水平级差地租I，并在长期内以不影响企业满足正常盈利水平的原则来规定较低的合约地租上升幅度即级差地租II，从而实现企业农地流转合约的稳定性。

（一）构建“地租配置”交易结构能够创造保障企业农地流转合约稳定性的关键条件

在“三权分置”土地产权框架对应的农村土地地租框架约束下，理论上要使流转土地的农民获得全部地租收益才能使其对流转交易感到满意，但如果将这些地租收益全部以现金方式体现在土地流转合约上，则必然会使企业的生产经营成本负担沉重到难以进行正常生产经营活动。因此，应当按照有利于企业稳定经营和适应地租收益分配特征的方式进行合理地租配置。

项目管理学理论认为，弹性约束条件对刚性约束条件有一定替代性，即在优先满足刚性约束条件的前提下，可对弹性约束条件进行一定程度的变通取舍，以有效利用有限资源达到项目目标。绝对地租、级差地租I和级差地租II各自的经济属性及经济实现内容不同，对农户利益影响的重要性有一定差异，其中绝对地租是农户的刚性土地产权收益，级差地租I和级差地租II是弹性土地产权收益。因此，租地企业可通过优先满足农户的刚性土地产权收益而灵活支付弹性土地产权收益的方式，也就是构建地租配置交易结构来实现企业农地流转合约稳定性的目标（辛毅，2018）。

产权交易的实质是交易双方各自拥有产权收益之间的交换。在“三权分置”框架下，集体土地所有权是核心产权，是农户承包权和土地经营权产生的基础。从逻辑上而言，只有实现土地所有权的经济收益后，才能实现农户承包权和土地经营权的经济收益，或者说，土地所有权在经济上得以实现是农户承包权和土地经营权在经济上得以实现的前提和基础。具体而言，土地的绝对地租收益内容是农民最重要的土地收益，优先保证支付绝对地租能够实现土地对农民最重要的社会保障功能，因此绝对地租是三种地租中的刚性地租，级差地租I和级差地租II则具有相对弹性。

综上所述，有可能形成“优先保证支付足够的绝对地租的前提下，换取农户同意在较长时间不进行大幅度向上调整土地流转租金或者频繁提高土地流转租金（即级差地租I）”为内容的地租配置交易结构，从而形成“以刚性绝对地租合约治理弹性级差地租合约”的结构性地租合约安排。显然，这种基于“三权分置”制度的土地产权结构性交易安排，是既有利于企业进行长期稳定生产经营，也能够保障农户合理土地产权收益的农地流转合约结构。

从实践经验看，租地企业与农民间可能形成上述地租配置交易结构，以换取长期稳定农地流转合约结构。表1是一些地方实行“地租配置”模式的企业农地流转案例。这些案例中实际形成的“地租配置”模式在具体地租配置的内容结构上有所差别，但共同特征都是通过保障支付内容较为丰富的绝对地租，换取长期支付固定合约地租（即初始级差地租I保持不变），甚至如广东省的东进公司案例和雁南飞公司案例，可长期不支付级差地租II，或者如河南省金畦公司案例使应付级差地租II以相当缓慢速度上升。

表1 实行“地租配置”模式的若干企业农地流转案例

（二）集体经济所有制经济具有抑制农民分配性努力过大的内在机制

集体经济所有制具有抑制农民生产性不足导致分红刚性的内在机制，这就是集体经济所有制实行的“按劳分配”为主的分配原则。

从法律角度看，中国的农村集体经济所有制是建立在农民集体土地所有制基础上的“社会主义劳动群众集体所有制经济”⑨《中华人民共和国宪法》第一章第八条，1982年颁布实施，1988年、1993年、1999年、2004年、2018年修正。“劳动是一切有劳动能力的公民的光荣职责。国有企业和城乡集体经济组织的劳动者均应当以国家主人翁的态度对待自己的劳动。”⑩《中华人民共和国宪法》第二章第四十二条，其余同注2。“国家在农村坚持和完善以按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度。”⑪《中华人民共和国农业法》第一章第五条，1993年颁布实施，2003年、2013年修订。。由此可见，中国农村集体所有制经济具有“农民土地集体所有制”和“按劳分配为主”的两个基本属性特征。贺雪峰（2017）认为，中国农村土地集体所有制中的农民拥有在集体土地上进行生产劳动的权利和一定程度的土地收益权，集体成员只有在土地上投入劳动才能占有土地产出的劳动成果。

上述的两个基本属性相互联系、相互依存，“按劳分配”的同义语是“不劳动者不得食”，即集体经济组织成员分享集体所有制土地增值收益的先决条件是参加土地上的生产经营活动。随着时代发展和科技进步，“劳动”的内涵和外延会发生时代性变化，但集体经济所有制在存续的任何时期都要以与时俱进的合理形式贯彻和实现其基本原则。

因劳动技能不足和企业化生产经营模式对劳动力吸纳能力有限等固有问题，造成现有农村劳动力很难普遍参与到租地企业的生产经营活动中，但仍可使农民通过间接方式参与企业的生产经营活动，如广东省东进公司在百灵村相邻村庄租地进行扩张性经营时，要求农民持自有资金入股企业参与股利分红的模式就很有参考价值（米运生等，2013）。农民投资企业成为企业股东，理论上也是间接参与企业生产经营活动，成为和企业共担风险的利益共同体，使农村集体经济组织成员为企业生产经营活动付出一定的融资代价后可分享企业的经营利润，在某种程度上也是新的历史条件下农村集体经济所有制的有效实现形式。更重要的是，农民通过自有资金投资入股间接参与企业生产经营的行为，使其与企业具有一样的风险意识和企业主人翁意识。在此情况下，农户会担心土地租金成本过高影响其分红收益，进而减少对合约地租的分配性努力。东进公司这种与农民“互补性资产”交易为核心内容的合约方式，确实起到了有效激励农民生产性努力和降低分配性努力的积极效果。

六、结论与政策建议

（一）结论

1.“三权分置”在历史上第一次清晰界定了中国农民集体土地所有制的土地产权结构，也相应界定了与集体土地所有权、农户承包权和土地经营权相对应的具体土地产权收益结构，这就是绝对地租、级差地租I和级差地租II。这也是历史上第一次清晰表明农民群体及其成员作为农民集体土地所有制的产权主体，应享有的全部土地产权收益由绝对地租、级差地租I和级差地租II构成。在三种土地产权收益中，绝对地租可对级差地租I和级差地租II产生一定的替代关系，但是这两种级差地租不能替代绝对地租。

2.任何经济交易实现的基本条件是交易双方的根本利益在交易中得以实现，企业等租地经营主体要和农民在照顾彼此根本利益的基础上才能形成稳定的租地合约。租地企业的根本利益在于使其与农户缔结的合约地租长时间稳定在一定水平上，即足够长的时间内保持级差地租I稳定和使级差地租II不会过快上升，从而不使刚性地租支出影响其生产经营。农民的根本利益是在租出土地以后，仍然能够获得就业、基本生活、医疗等基本社会保障以维持其长远生计，并且改善其村庄社区公共生活和农业生产条件。从此意义上而言，企业和农户之间形成稳定的租地合约在理论上是可能的，这就是基于“三权分置”制度的土地产权结构性交易安排。

（二）政策建议

第一，应根据有关经济学和管理学理论的研究成果，在政策规定上明确界定“三权分置”制度下的三种土地产权实现方式和具体内容，以提高“三权分置”制度实施的可操作性，在保障租地企业经营稳定性和农户根本利益的基础上，有效落实农村土地“三权分置”制度。

第二，基于相关理论研究认为，“三权分置”下的三种土地产权存在相互依存、相对独立的关系，其中集体土地所有权是农户承包权和土地经营权产生的权利基础，是农民集体土地所有制的根本产权。与集体土地所有权对应的绝对地租是农民群体作为土地所有权主体的根本利益和共同利益，在农民集体土地所有制下绝对地租收益的具体内容，主要是为农民群体提供以村级社区基本社会保障为内容的公共福利，以及改善其共同社会生活和农业生产条件的村级公共产品建设。

第三，各地应在对当地农户需求调研的基础上，结合乡村振兴、社会主义新农村建设及城乡规划的要求，在有较大规模农地流转的村庄，建立村级社会保障具体项目和村级公共建设具体项目，建立需求优先序计划，创造构建基于“三权分置”制度的土地产权结构性交易安排的基础条件。

第四，建立村集体经济组织集体所得和支配的农地租赁公共租金，性质相当于绝对地租，主要用于向村集体经济组织成员提供村级公共福利和公共建设等村级公共产品，主要作用是保障村集体经济组织成员的长远基本生计和村庄建设。公共租金总额根据村集体经济组织成员共同需要及社会经济发展水平进行测算制定，按租赁地块及其投资经营用途按比例收取。

第五，企业等外来经济主体在农村进行农地流转时，应当将租赁土地所属的村集体经济组织和农户同时作为缔约对象，建立基于地租配置原理的关联农地流转合约，企业等外来经济主体必须在优先向村集体经济组织支付相当于绝对地租的公共租金后，才能再与农户签订关于承包地租赁的流转合约，将优先支付公共租金作为租赁户承包地的先决条件。