新冠疫情下各国粮食安全领域的应对举措及启示*

姜小鱼，陈秧分

（中国农业科学院农业经济与发展研究所，北京 100081）

一、引 言

新型冠状病毒肺炎疫情（以下简称“新冠疫情”）正在全球蔓延，至今已波及200多个国家和地区。与此同时，全球粮食安全形势不容乐观（司伟等，2020）。根据联合国粮农与农业组织（FAO）发布的《2021年世界粮食安全和营养状况报告》，到2030年大约6.6亿人可能仍将面临饥饿，实现零饥饿的可持续发展目标仍存在巨大挑战（FAO，2021）。新冠疫情使得全球粮食安全形势更为严峻，FAO专家认为新冠疫情或导致全球新增近9 000万缺粮人口，对农业生产率较低、基础设施落后的发展中国家影响尤为深远（Womdim，2020）。本文利用FAO建立的粮食和农业政策决定分析数据库（FAPDA），分析不同类型国家粮食安全领域出台的主要应对举措，评估这些举措对各国国内乃至全球粮食安全的潜在影响，为新冠疫情持续蔓延背景下我国参与全球粮食安全治理提供对策建议。

二、各国粮食安全领域的主要举措

粮食和农业政策决定分析数据库（FAPDA）始建于2008年全球粮食价格危机期间，用于收集各国粮食安全决策信息，促进全球共同行动与应对。在新冠疫情爆发之前，该数据库汇集了来自100个国家的1万多项决策和2 000多条国家政策框架。新冠疫情爆发之后，FAO专门收集了世界各国在粮食和农业系统采取的官方措施，各国国情不同，出台的应对措施也不尽相同，可分为生产端、消费端、贸易端三个方面（见表1）。

表1 各国粮食安全领域的主要举措

（一）普遍重视对中小企业的支持和弱势群体保护

从生产端看，加强中小企业的扶持是重点。自新冠疫情爆发以来，大量中小型企业的生产经营活动陷入停滞，复工延迟，导致现金流不足濒临破产。中小型企业创造了国家大量就业岗位和GDP，已成为全球市场的一部分，为发展中国家的减贫做出重要贡献（Myslimi，2015）。加大中小企业的扶持力度，促使其度过此次危机，显得尤为必要。法国、意大利、印度、伊拉克、南非等国先后出台了针对中小企业的金融支持政策，采用延长贷款期限、降低贷款利率、推迟和减免税收、转移支付等调控手段，旨在减轻企业经济负担，稳定农产品市场供应。从消费端看，普遍重视加强社会保障。新冠疫情期间各行业工作者普遍存在延期复工或长期停工，导致有效就业减少，居民收入受到影响。因此，各国采取多项社会保障政策以增强购买力，维持必需品消费，如意大利实施了250亿欧元的就业计划，阿根廷、克罗地亚、加纳、哈萨克斯坦等国家对食品价格实施了政府干预。此外，阿尔及利亚、安哥拉、孟加拉国、柬埔寨等发展中国家均实施了人道主义政策，如转移支付、粮食救济、失业补偿金等。

（二）发展中国家更注重保障粮食可获得

受国内资源、医疗水平及农业生产力限制，发展中国家更关注如何控制疫情、保障人们获得足够的粮食。许多发展中国家尤其是非洲国家面临国家债务负担，无法将更多资源和精力投入到经济重启中，如马拉维削减政府工作人员工资，将释放的资金用于应对新冠疫情。除封锁隔离、购买医用物资等常规应对措施外，在消费端，发展中国家特别重视提高低收入人群的购买力及粮食合理分配。如吉尔吉斯斯坦向符合条件的低收入家庭分发了2.7吨面粉、460升植物油和2吨以上食品（面食、大米、糖等）；菲律宾国家营养委员会发布了营养集群咨询报告，为地方政府实行相关政策提供参考，同时向一些家庭分发新鲜蔬菜。在生产端，为避免因农业生产资料购置渠道不畅导致错过农时，斐济、卢旺达、阿尔及利亚等10多个国家加强了生产资料供应和技术服务，政策措施包括向农民提供种子、化肥，开放四个贸易通道、进口农业生产资料、重新开放农业投入品商店等。

（三）粮食进口国更重视稳定农产品供给

疫情会造成农产品流通受阻，短期海运受到迟滞（张红宇，2020），对于主要粮食进口国，保证农产品稳定供应是粮食安全领域的重要目标。相比出口国，粮食依赖进口的国家，其应对举措呈现以下两个明显特征。一是增加粮食储备以满足应急需求，如埃及政府保证小麦和大米库存可满足3~6个月需求；越南财政部购买19万吨大米以实现2020年国家储备目标。二是控制和稳定农产品价格。粮食依赖进口的国家尤其容易发生食品供应不足的恐慌，进而造成农产品价格上涨（Fan等，2020）。如印度尼西亚从中国进口大蒜、辣椒等农产品受阻，供应不足导致价格上涨，使得印度尼西亚国内通货膨胀率一个月内上升0.3%。因此，不少粮食进口国先后出台控制和稳定农产品价格的相关政策，调控手段主要有限制产品价格、实行价格监控和食品补贴等。埃及政府拨款约56亿美元，用于补贴民众购买的糖、食用油、大米、牛肉、鸡肉等食品；萨尔瓦多限制多种食品最高价格；巴布亚新几内亚政府监控超市中基本商品价格，并对私自抬价商户处以罚款和监禁。

（四）粮食出口国的贸易政策由紧放宽

新冠疫情初期，为保障国内粮食供给和粮价的相对稳定，几个重要的粮食出口国颁布了暂时性出口禁令、出口配额等限制性措施。如俄罗斯政府于2020年4月1日至6月30日实施了出口配额以限制某些谷物的出口。乌克兰针对小麦实施了2 020万吨的出口限制。此外，为降低新冠疫情通过对外贸易传播的可能性，一些农产品出口国也实施了进口禁令。俄罗斯颁布了关于限制从外国采购某些食品的法令，主要针对糖类、奶制品以及冷藏或冷冻的鱼类、猪肉、牛肉、禽肉等食品，且要求农业部门确认产品用途并控制进口数量。但随着全球疫情得到基本控制，继续限制农产品贸易将不利于国内经济复苏，一些农产品出口国转而实施促进出口的政策措施。如澳大利亚颁布了农业企业扩张计划，政府将在2021年投资7.27亿美元帮助农业企业扩大出口市场，包括一对一出口商支持服务、获取市场情报以及为行业协会在市场扩张方面的合作提供资金支持等。

三、对国家粮食安全的潜在影响

根据FAO定义，当所有人在任何时候都能在物质上和经济上获得足够、安全、富有营养的食物来满足其积极健康的膳食需要与食物喜好时，才实现了粮食安全。粮食安全可细分为粮食供给、粮食获得、粮食利用和粮食稳定性四个维度。新冠疫情期间各国颁布的政策措施，对该国粮食供给、粮食获得、粮食利用和粮食稳定性均会产生积极影响（见图1）。

（一）粮食供给层面

充足的粮食供给是粮食安全的基础和前提。粮食供给主要包括粮食生产、进口和库存等来源。在新冠疫情全球蔓延背景下，多数国家采取农业生产支持政策和农产品进口促进政策，对于刺激粮食生产、增加粮食进口和库存均有正向作用，有利于保障国家粮食供给安全。一是国内粮食生产趋于稳定。为缓解新冠疫情对粮食和农业影响，FAO已敦促各国满足其弱势群体对粮食生产迫切需求，加强社会保护计划，确保全球食品贸易畅通，保持国内供应链正常运转，同时支持小农增加粮食产量。在疫情期间交通运输受阻情况下，各国采取措施将农业生产所需生产资料运送到生产者手中，将有效保障农业生产顺利进行。加之2020年全球主要粮食生产国和出口国气候条件温暖，目前新冠疫情对全球粮食供给影响有限。根据FAO报导，全球谷物库存较充足，且2020年小麦等主要作物收获前景乐观，全球粮食供应将相对充足（Abbassian，2020）。二是部分国家农产品进口和库存增加。俄罗斯、摩洛哥等国家直接取消了部分产品进口关税，短期内会对农产品进口起到一定程度促进作用，但随着一些粮食出口国纷纷颁布粮食出口禁令和其他限制出口政策，这种促进作用不明显。若国内疫情得到控制，国家解除紧急状态，这种临时性的进口促进政策可能逐渐取消，总体上不会对一国农产品进口产生特别大影响。此外，马尔代夫、瑞士等国家本着有备无患、防患未然的原则，增加战略物资储备，东帝汶、阿曼、阿富汗等国更是采用政府直接采购方式，增加主粮进口，尽管适当增加粮食储备是必要的，但这可能在国际上掀起抢粮热潮，使国际粮价走高。

（二）粮食获得层面

所有人尤其是弱势群体在任何时候均可获得足够、安全和富有营养的粮食，才能进一步保证粮食安全实现（公茂刚等，2017）。影响粮食获得的主要因素包括粮食价格、国民购买力和粮食流通条件。为消除新冠疫情对国内粮食消费端影响，多国采取稳定粮食价格政策、收入支持政策和食物营养安全干预政策，并在封锁期间为农产品开辟绿色通道，通过控制粮食价格、提高国民购买力、保障弱势群体营养摄入、促进农产品市场流通，满足国内粮食消费需求。一方面，国内粮食价格趋于稳定。新冠疫情爆发对各国粮食供给产生不同程度影响，再加上道路流通不畅影响粮食获得的及时性，造成恐慌性粮食消费，对粮食价格产生一定影响。在此情况下，确保商超或企业正常营业，开展销售服务，粮食价格实行宏观控制，可有效避免屯粮抢购造成的粮食价格持续增长。另一方面，弱势群体购买力提高、健康状况得到改善。一些国家向低收入人群、临时工和困难家庭等社会群体提供现金支持、收入补贴、食品补贴等措施有利于保障弱势群体购买力，各国宏观干预政策将在一定程度上改善国内弱势群体的营养与健康状况。但2019年底，埃及、巴基斯坦等国和中东地区相继爆发罕见的蝗灾，引起粮食短缺和面粉面包价格上涨（方言，2020），加上疫情影响仍在持续，这些国家和地区的营养健康状况能否得到长期改善仍需进一步跟踪。

（三）粮食利用层面

粮食利用也是粮食安全的重要方面。粮食供应充足且有能力获得足够粮食，并不意味着能满足人们对营养需求和食物喜好，只有粮食被充分利用，才能实现最终的粮食安全（公茂刚等，2017）。新冠疫情期间各国采取的政策措施从提高食物质量、促进食品加工、改善卫生条件方面提高了粮食利用率，有效改善了粮食安全状况。首先，中小企业逐渐恢复运营。新冠疫情蔓延期间，超过40个国家明确颁布信贷支持、财政支持等相关政策，以帮助中小企业度过难关。随着部分国家疫情逐渐得到控制，中小企业开始复工、恢复正常营业。农业企业的正常运营对提高粮食利用效率具有重要意义，如农产品加工企业起到对接生产和消费的关键作用（白丽等，2020），促进了食物转化，使其更易被人体吸收；物流、仓储企业拥有冷库、恒温库等符合鲜活农产品储藏需求的设施，在运输过程中减少了食物腐坏造成的浪费；餐饮业则直接满足人们饮食喜好和需求。其次，各国粮食分配趋于合理。为促进粮食合理分配和供需平衡，许多国家从生产端和消费端出台了一系列市场管理政策，将有助于畅通物流运输，一定程度上解决农产品滞销和地区间粮食分配不平衡问题。此外，良好的卫生设施也有利于粮食充分利用。新冠疫情期间，特立尼达和多巴哥、哥斯达黎加等国家也颁布了食品安全措施，如建议生鲜农产品装袋销售、处理食品时必须戴口罩、手套和眼镜，在食品销售场合放置洗手液等，对于保障食物洁净和人体健康至关重要。

（四）粮食稳定性层面

粮食安全具有一定脆弱性，自然灾害、战争、粮价波动等因素会冲击粮食供给、粮食获取和粮食利用，进而带来粮食安全不稳定（公茂刚等，2017）。新冠疫情期间各国粮食安全领域的应对举措，对于保障国内粮食稳定供给具有积极作用，但这些举措大多是从各国国情和利益出发，容易导致国际贸易收缩、国际市场粮价波动，使国际粮食供应链变得更加脆弱。一方面，高附加值农产品供应链受到冲击。目前许多国家的餐厅和农贸市场疫情期间闭门歇业或限制开放，这些高附加值农产品销售场所有限，更易受到临时封锁措施影响，供应链更脆弱（叶兴庆等，2020）。另一方面，国际粮食出口短期内减少。在全球化正常运转情况下，各国可将自己富余的农产品向他国出口，提高全球农业配置效率，保证各类农产品的需求和多样化。随着新冠疫情全球扩散，一些国家加强粮食出口限制、采取“全境封闭”措施，可能会影响农业劳动力供应和粮食供应链运转。目前疫情还未引发全球性粮食危机，但在疫情初期已导致全球贸易急剧收缩，泰国、越南、俄罗斯等大米、小麦主要出口国已禁止或限制主粮出口，这些措施可能导致国际市场上粮食价格波动加剧，并威胁到世界上大部分人口的粮食安全，尤其是面临恶劣粮食安全环境的最脆弱群体。但在目前全球疫情形势向好的情况下，多数国家已解除相关封锁和禁令，相反许多国家开始促进农产品出口，这对于促进农产品市场流通、保障全球尤其是粮食进口国农产品供给稳定性具有重要意义。

四、现有政策评估与应对启示

（一）政策评估

总体而言，各国粮食安全领域的应对举措开始于消费端和贸易端，后延伸到生产端，重点保障在封锁隔离期间国家的粮食供给和粮食可获得。从政策手段看，发达国家应对举措集中在生产端，将更多的资源用于扶持中小企业，侧重在长期恢复和发展受新冠疫情影响的国民经济。而发展中国家应对举措集中在消费端和贸易端，更加关注短期内如何在控制疫情的同时保障人们获得足够的粮食。粮食进口国采取设定价格上限、加强消费者权益保护等措施，以稳定国内粮食市场价格，力争保障国家粮食基本供应。粮食出口国的贸易政策由紧放宽，最初的进出口限制措施是为保障国内粮食稳定供应和控制疫情传播，而后的农产品出口促进政策旨在以出口带动国家农业和经济复苏。

在全球化背景下，新冠疫情对世界经济和粮食安全的影响更加广泛。如何加强全球风险管控，建立多层次、快速响应的全球食物安全应急机制，打造全球化的粮食安全共同体值得思考和关注。相对而言，发达国家和主要粮食出口国有能力保障粮食自给，因此，应更加关注粮食进口国尤其是欠发达国家面临的粮食安全问题。根据FAO预测，到2020年粮食净进口国家食物不足的人数将增加1 440万人，达到8 030万人，其中大部分来自低收入国家（Sanchez，2020）。对于发达国家，在国内粮食供应基本充足情况下，加强粮食不安全地区援助，助其应对潜在的公共安全和粮食安全危机，对于抑制新冠疫情的全球蔓延具有重要意义（Belhassen，2020）。对于发展中国家，在经济发展水平和医疗卫生条件约束下，应调动和合理分配国家资源，平衡好控制疫情、保障粮食安全和重启经济间关系。对于粮食出口国，粮食进出口关系国计民生，支持国内农业生产、开放贸易渠道、保障全球粮食供应链平稳运行，符合各方诉求与关切。对于粮食进口国，支持国内农业生产、拓展进口来源有利于在新冠疫情期间稳定粮食供给，但从长期看，着重提高农业生产力，减少进口依赖，对于增强国家粮食自给能力、保障粮食系统稳定性意义重大。

新冠疫情对全球粮食安全的影响已引起许多国家和国际组织关注。FAO呼吁各国满足弱势群体的粮食需求，加强社会保障，促进全球粮食贸易的发展，保持国内供应链运转，并加强对小农户支持。同时，FAO正在评估新冠疫情对人们生活和生计、全球粮食贸易、粮食供应链等方面潜在影响，向贫困国家提供资金支持，并与世界卫生组织、世界粮食计划署、国际农发基金和世界动物卫生组织等相关国际机构开展密切合作，了解新冠肺炎病毒的传播方式，加强信息分享并推动进一步研究。2020年4月22日，二十国集团（G20）农业部长发布《应对新冠肺炎特别会议声明》，承诺开展紧密合作、分享经验教训、打击虚假信息、提供能力建设和技术援助、推动创新与改革，努力提高农业和粮食系统的可持续性和抵御能力，保障全球粮食安全和营养水平。这些国际行动有助于各国预见并缓解新冠疫情对粮食安全和生计造成的可能破坏，避免引起恐慌从而威胁弱势群体粮食安全，为各国共同维护国际农产品供应链稳定指明方向，但实际效果仍主要取决于各国粮食安全领域采取的具体行动，需要各国加强政策沟通与协调，制定具体的全球性方案，以应对新冠疫情对全球粮食安全的冲击。

（二）应对启示

1.完善全球粮食治理机制。

新冠疫情对全球粮食供应链的冲击凸显出加强全球粮食安全治理的紧迫性和重要性。在应对新冠疫情过程中，FAO等国际组织在加强粮食生产信息共享、经验交流、技术合作、粮食救济等方面发挥重要作用，各国也颁布了多项政策措施保障粮食安全，但在具体实施过程中也暴露了当前全球粮食治理机制仍存在应对举措缺乏针对性、国家间政策缺乏协同性、对破坏粮食安全的行为缺乏约束性等问题。目前，全球粮食安全治理变得日益复杂，有必要重新设计全球食物和农业治理体系，建立全球治理及其与本地治理间相互有效协调机制（樊胜根等，2019）。首先，在国家层面，应尽快制定落实具体的全球性应对方案，建议成立由外交部门牵头、多部门参与的联防联控合作机制，建立重要商务、物流、生产和技术服务急需人员往来“快捷通道”，保持国际农产品产业链、供应链稳定畅通。其次，各国除了在国内实施紧急措施外，国际合作和开放的全球贸易也是关键，需支持和加强公平、透明和包容性的贸易体系，避免采取任何可能导致国际市场粮食价格过度波动的不合理限制性措施，使所有国家平等地进入粮食和农产品市场。最后，随着新冠疫情在全球加速蔓延，全球粮食治理体制应突出和加强粮食系统的适应性和抗风险能力，凸显FAO等已有国际粮安平台的重要作用，协调解决国家间政策冲突，为合理的政策制定提供支持。

2.关注弱势群体粮食安全。

与发达国家相比，疫情给发展中国家带来的健康和经济冲击更大，更易导致贫穷和饥饿。新冠疫情爆发后，全世界大约有1.35亿人滑向饥饿的边缘，大部分位于非洲和中东国家。目前，弱势群体的粮食安全问题已引起FAO、非洲联盟等国际组织高度关注，并采取了粮食援助、提供资金和技术支持等措施，帮助发展中国家尤其是最不发达国家提升粮食安全保障水平，维护全球粮食安全。但发展中国家粮食生产能力有限、经济发展水平低，援助措施效果有限。为从根本上改善发展中国家粮食安全状况，支持、援助措施应聚焦这些不发达地区的可持续发展能力建设。一方面，应投入更多资金用于粮食系统的研究和创新，增强粮食系统的抗风险能力，使其能更好地应对危机及适应气候变化，同时也能使生产者受益，提高粮食生产可持续性。另一方面，通过建立社会保障体系缩小贫富差距，帮助穷人和弱势群体在短期内获得食物和其他服务，并可长期从事经济活动，增加就业和收入。

3.保障重点农产品供给。

尽管农业早已成为一个深度全球化的产业，全球抵抗粮食危机的能力也得到显著提高，但新冠疫情对农产品供应链的阻断依然对粮食安全构成严峻挑战，运输延误造成的成本增加最终将反映在消费端，造成粮食价格上涨，影响低收入群体的粮食购买能力（王帅，2018）。保障重要农产品有效供给，对于保持经济社会稳定发展具有重要意义（蒋和平等，2020）。世界各国做好本国疫情防控、维护公共卫生安全的同时，一方面应当努力稳住国内粮食生产、维持农业生产秩序，维护粮食供应和价格稳定，并为疫情延长或复发导致全球农产品供应链被持续阻断甚至是全球农业减产做好应对准备。另一方面要密切跟踪相关动向，重视贸易渠道掌控与风险防控，针对人民群众日常生活所需，确保农产品进口来源和渠道多元化，减少贸易限制，保障全球粮食供应链通畅，充分利用国际市场稳定食物供求。为改善欠发达国家粮食安全状况，应鼓励负责任的农业跨国投资，尤其是应加大对农产品加工、仓储、物流等供应链关键环节的投资力度，并加强技术溢出，带动提高欠发达国家农业生产能力和就业水平，合理分配生产出的粮食，关注并改善当地民生（樊胜根等，2019；陈秧分等，2015）。此外，各国应进一步加强与相关国际机构在数据共享、信息通报、国际农产品市场监测、跨境动植物疫病防治等领域的合作，把握和了解最新动向，及时做出政策调整与响应，增强粮食系统的适应性和抗风险能力，在确保国家粮食安全的同时推进全球粮食治理合作。