后疫情时代政策工具视角下对地摊经济政策的文本分析——以四川省为例

桑思婕 童多娜 印泽宇

（1.山东财经大学，山东 济南 250000；2.重庆财经学院，重庆 400000；3.南京邮电大学，江苏 南京 210042）

地摊经济是指个体劳动者在城市公共空间贩卖合法商品并获取收入的一种非正规经济活动，具有低门槛、低风险、低成本等特征。在传统观念中，地摊经济背负着损害市容、占用空间、危害安全等“骂名”，长期受到政府严格管制。然而由于2020年初疫情的突然爆发，我国GDP同比下降1.6%，第一季度新增失业人口717万，经济受到巨大影响，政府急需发展地摊经济帮助缓解就业、恢复经济、维持稳定。各地纷纷出台新规以扶持地摊经济，引起全民“地摊潮”。然而各地出台的相关政策具有巨大差异性，且摊贩本身仍存在诸多问题，地摊经济未来走向具有不确定性。基于此，本文量化分析不同城市相关政策的差异性，最终发现由于不同城市的经济水平、受众人群、就业规模不一致，发展地摊经济的需求和方式也不同，因此，各地针对地摊经济出台的相关政策需要因地制宜。

一、政策工具视角下地摊经济政策的分析框架建构

政策科学也称政策分析，是对政策的调研、制订、分析、筛选、实施和评价的全过程进行研究的方法。而达到某一政治目标则离不开政策工具的使用。政策工具是政府用来影响政策变量的社会和经济变量即实现目标的政策措施，根据不同标准有不同的划分，了解不同类型的划分，有助于我们对政策知识的认识和了解，同时也有益于政府合理使用政策工具。在经济学中，市场供给端和需求端相互作用达到平衡，而在政治上也有两股力量，政策供给和社会需求。政策活动可以称是政府向社会的价值输入。当社会对公共政策需求和政府政策供给达到平衡，影响此平衡点的有供给、需求和制度环境这三个方面因素，Rothwell和Zegveld在此基础上将政策工具划分为供给面、环境面和需求面，并指出三种类型工具相互作用形成合力，才能使政策效果达到最优。这一划分最具代表性，国内学者将此分类思想广泛应用于政策的研究过程中，并取得相关研究成果。

本文借鉴Rothwell和Zegveld的划分思想，并结合四川省发布的地摊经济相关政策，将四川省地摊经济的政策分析作为X维度，地摊经济政策工具的价值目标作为分析的Y维度，以此构建二维分析框架，对四川省地摊经济政策进行分析与评价。

1.X维度：地摊经济政策工具的类型

Rothwell和Zegveld将政策工具划分为三个方面：供给型、环境型和需求型。供给型政策工具是指政府通过一系列政策扩大供给；环境型政策工具着重于对目标对象的影响作用；需求型政策工具主要表现于对目标对象的拉力（见图1）。

图1 政策工具对地摊经济的作用

（1）供给型政策工具。供给型政策工具在地摊经济的运用在于扩大供给，提供资金投入和基础设施，设置便民服务点。具体包括：推出”地摊贷”，对地摊主进行授信；允许互联网租赁自行车企业临时扩大停放区域；设置隔离栏等；指导安全用气、用电等；排查消防安全、食品安全隐患；根据群众需求，科学合理安排医师开展急诊、夜诊等；鼓励设置临时便民服务点，开展农户自产自销果蔬、熟食等经营买卖，实行社区自治管理。政府政策对地摊经济的发展提供必要的保障。

（2）环境型政策工具。环境型政策工具是指通过一系列外部条件的构筑，构建发展地摊经济的良好环境，营造有序的市场氛围。它主要可分为营造氛围、柔性执法、环境卫生、保险政策和监管巡查。具体内容有城管部门加强管理指导，做到摊点卖场规范布置、贩卖商品有序摆放；合理设置垃圾分类收集容器；坚持服务为先，全力支持企业和经营者集中精力恢复生产经营，对轻微违法的，不予或免于处罚；鼓励符合条件的低收入家庭、困难下岗职工、农村贫困人员等进入划定区域经营；贯彻落实对办理了就业困难人员的扶持政策；对临时摊区内部及周边市容秩序实行定点值守。以此打造繁荣和发展的地摊经济环境。

（3）需求型政策工具。需求型政策工具在地摊经济的运用不仅有助于吸引消费，还为发展地摊经济减少阻力。就地摊经济的需求型政策工具而言，指政府为其经营和发展打造消费市场、贸易管制、宣传等措施。具体包括：科学划定区域，鼓励发展夜市；允许流动商贩在小街小巷等区域贩卖经营；择优拓展，打击不良摊贩，引导优质商贩到自摆区；允许临街店铺商家在门外摆放促销宣传品、招揽顾客；允许大型商业卖场在商场红线范围内开展占道促销活动。通过采取以上政策，引导消费者在地摊消费，培育地摊经济的消费市场。

2.Y维度：地摊经济政策工具的价值目标

政府活动输出的价值目标有着不同的层次，本次我们将价值目标由低维到高维划分为提高就业、刺激消费和有序发展。其中，提高就业隶属于个人层面，刺激消费和有序发展属于社会层面的价值目标。首先，新冠疫情的冲击导致很多人失业在家，社会失业率大大增加，整个社会经济发展速度放缓甚至停滞。为了解决后疫情时代的失业问题和经济复苏，发展地摊经济有着其必然性，而失业人口的就业问题也是其最初要克服和解决的。其次，社会经济放缓带动着居民消费水平的降低，为了促进经济发展必定要刺激消费，地摊经济因其自身的特点好吃不贵，也是促进居民消费和恢复经济发展的一大手段，因此发展地摊经济的第二目标是刺激消费。最后，地摊经济实质上属于非正规经济的范畴，有着其缺陷和局限性，如占用道路、弄脏市容等问题，为了将地摊经济更好地融入社会，必须对其加以治理和规范，从而以地摊经济的有序发展约束到整个经济的有序发展，实现地摊经济的最高价值目标。

综上所述，政策工具对地摊经济的作用机制如图2所示。

图2 基于政策工具的地摊经济政策二维分析框架

二、二维视角下的地摊经济政策分析

1.地摊经济政策文本的内容单元编码

针对表1的14份文件，我们按照“政策编号——内容分析单元（具体条款）”的编码分类方式并结合X维度下的政策工具方法视角对其进行了归类整理，最终形成了编码图如表1所示（因篇幅限制，仅做部分展示）。

表1 四川省九个地级市地摊经济政策性文件编码图

2.X维度视角下的政策工具分析

如表2所示，四川省各地政府偏好环境型政策工具，总体占比53%，其次是供给型政策工具，占比27%，最后是需求型政策工具，占比最小为20%。

表2 地摊经济政策X维度关键词频数统计

（1）环境型政策工具分析

环境型政策运用占比大是四川省各地地摊经济政策的一个突出特点，其中“完善日常管理”（23%）和“摊点摊区设置引导”（21%）出现频率最高，这是基于环境型政策的主要核心就是为地摊经济打造良好的外部环境；根据频率排名，其次是“卫生责任”（14%）问题，地摊经济与城市管理的最大冲突点之一就是摊贩对城市市容的破坏问题，体现了各地政府对地摊经济鼓励发展的同时依然坚持了底线原则；因国家经济发展需要，各地政府对地摊经济的态度由打压、取缔转变为了引导、鼓励，即对摊贩进行“柔性执法、包容监督”（10%），以劝导说理为主，刚性手段为辅；紧接着频率最高的是“加强执法协作”（8%）、“城管巡查”（6%）、“应急处理”（6%）等常规性管理政策，表明了各地政府对于地摊经济秩序性发展的高度重视；最后，“疫情防控”（4%）、“投诉处置”（4%）和“摊主榜样示范”（2%）等政策体现了后疫情时代大背景下疫情防控和运用创新性机制推动地摊经济复兴的结合发展。

（2）供给型政策工具分析

运用次数排名第二的是供给型政策工具，总体占比27%，数量上与环境型政策工具差距较大，这也体现了四川省各地地摊经济政策的一大特点，即环境型、供给型、需求型三类政策工具分布不均衡。供给型政策主要从为摊贩提供支持角度出发，除基础的准入性和引导性政策如“允许设摊设点”（23%）、“基础设施设置指导” （17%）、“科学划定区域”（12%），“商贩摊区择优拓展” （6%），个别城市针对当地消费潜力设置了“临时便民服务点” （12%）——社区根据辖区需要，使农户自产自销并实行社区自治管理；为减轻低收入家庭经营成本，“扶持政策”（12%）如免费提供经营场地和为困难家庭提供补助等也同时推出；为进一步鼓励创业，遂宁市农商银行推出了“地摊贷”（6%），为地摊主进行授信。

（3）需求型政策工具分析

需求型政策工具主要从消费者一侧出发，起到刺激需求，进而带动消费的作用。“促销宣传”（38%）作为频率最高的关键词，说明允许摊贩在人流量较高的区域进行占道促销并宣传是最为直接吸引消费者的方式，其次是消费者关心的街边摊贩的“食品安全”（23%）问题，将由市场监管部门不定期进行抽查管理。除了开放地摊经济外，“夜间开放”（23%）作为推动夜间经济发展的一大亮点也出现在一些城市的政策文本中，但除了成都市提到的延长夜间开放时间，其他城市仅对夜间经济粗略提及，创新性手段如打造夜市品牌文化等并未出现。最后是“摊主容错纠错机制”（8%）和“网络理政”（8%），两类政策都是从维护消费者利益和经营秩序角度出发，运用了同“互联网+”相结合的更为灵活和人性化的机制，从而达到间接促进消费的效果。

3.X-Y维度交叉视角下的政策工具分析

将X、Y两种视角相结合，得到的频数统计图如图3所示。

图3 X-Y维度交叉视角下的政策工具频数图

（1）提高就业类政策分析

以上对该频数图的简略分析表明，各地政府针对疫情时代下地摊经济发展出台的政策大多为准入性和规范管理类政策，对于提高就业和刺激消费出台政策较少。根据地摊经济的自然属性来讲，绝大部分摊贩属于低收入人群，其存在形式具有较强的流动性，并且追求的是最低成本和最大利润，因此多地政府发行的提高就业类政策如临时摊点设置和社区便民服务点与大部分摊贩的强流动性相悖并且收取一定经营场所费用，因此只能吸引或是适用于部分摊贩，这也体现了出台提供免费经营场地和对困难人群进行补助政策的必要性，但可惜的是明确提出帮扶政策的城市只有雅安市与达州市，其中雅安市政府指出将为困难人群免费提高经营场地，解决门店经营费用高的问题。

（2）刺激消费类政策分析

而针对地摊经济的第二层目标拉动消费、搞活经济，其政策工具绝对数为最小，主要政策为允许占道促销和食品安全类。一方面是基于将地摊经济合法合章地引入城市需要多部门联合协作的难度所在，所以大部分政策目标倾向于如何让地摊经济的存在规范化，对城市市容和城市管理不造成过多的负面影响。另一方面也可以看出各地政府的保守性和创新性的缺乏，如针对夜间经济的发展即夜市的打造仅在成都、绵阳、雅安、达州四市政策文本中出现，除成都市提出延长夜间开放时间外其余三市仅限于准许和鼓励夜市设置，创新性手段如夜市品牌化或本土化均未提及。

（3）有序发展类政策分析

最后，对于地摊经济的最高级目标，即有序发展并实现社会融合，其关联的政策工具绝对数最多，但地摊经济与城市融合的实现是建立于失业率的下降和地摊经济对城市经济的有所贡献，是秩序性与经济性的权衡发展，如将其经济价值过多地让渡于秩序维护，对于地摊经济助力经济复苏并发展的作用具有一定的局限性。

三、研究结论与建议对策

1.四川省地摊经济政策存在的问题

（1）政策工具分布不平衡

我国现有政策工具总体呈现偏环境型而轻供给型和需求型的情况，整体发展不平衡。各项政策主要体现在为地摊经济提供经营环境，而对地摊经济的长远规划、吸引摊贩和参与者上较为缺失，不利于地摊经济的可持续性发展。

（2）价值目标分布不平衡

以四川省为例，政府在制定相关政策时，主要目的仍是维持市场有序发展，而较少以刺激消费和提升就业为目标导向。由于相关政策的缺失，不能有效提升消费者的消费欲、缓解就业压力，最终无法使地摊经济发挥最大效益。

2.现有地摊经济政策优化的建议对策

（1）优化政策工具结构

在地摊经济持续发展过程中，随着市场风险提升，为避免地摊经济迈入发展瓶颈，政府应着重发展需求型政策工具，在各方面提供支持以降低准入门槛。基于现有政策文本，适当降低环境型政策工具的占比，丰富供给型政策工具，着重发展需求型政策工具，建立健全完善的政策工具体系。

（2）均衡价值目标配置

各类政策的价值取向不应只局限在维持稳定中。后疫情时代，解决就业压力、促进经济发展乃是当务之急，随着城市化进程的推进，刺激消费和提高就业更将成为阻碍城市化发展的首要问题，政府应在后续的政策设计中，加强对这方面的关注度。

（3）制定地区性政策

地摊经济政策的制定和完善应充分考虑到地区差异性。不同城市在制定政策时，应结合当地环境特点，在一致和差异中寻求平衡，制定符合当地特色的政策，使其能发挥最大用处。

（4）将发展地摊经济作为长远目标

地摊经济往往被视为应对特殊状况的“纡困之举”，只在特殊时期通过“悬置”相关法律政策来容许和鼓励地摊经济发展，帮助恢复经济，维护社会稳定，平时则高高挂起。地摊经济作为非正规就业的一环，在人口中所占比例巨大。我们应正视地摊经济所存问题，提出科学有效的管理和解决办法，将发展地摊经济作为长期议题实施精细化管理。