国土空间规划体系下用地协调机制的探讨

顾大治， 王志伟， 张艳艳， 王 彬

(1.合肥工业大学 建筑与艺术学院，合肥230601；2.安徽省交通规划设计研究总院股份有限公司,合肥 230088)

一、研究背景

国土空间规划体系的建立，标志着“多规合一”的局面已经退出了历史的舞台[1]。新时代的国土空间规划体系由“五级三类四体系”构成，“五级”对应规划层级、“三类”对应规划类型、“四体系”对应规划体系[2]。该体系一经确立便成为各类空间规划进行国土建设和保护活动的基本依据，在我国空间规划发展过程当中，具有重要的划时代意义。而国土空间规划作为统筹部署国土的开发与保护，协调不同空间类规划的总抓手，明确了国土资源的管理工作模式，映射了国家治理体系现代化建设，因此，如何落实土地管理工作的统一构想和解决不同空间规划带来的用地规划不协调等矛盾，是开展国土空间规划工作过程中亟需解决的问题，也是落实用地规划的前提条件。

二、当前各类空间规划在“用地”环节协调的现状

1.现行各空间类规划用地特征

据统计，当前涉及用地的空间类规划主要有土地利用规划体系、城乡规划体系、地理国情普查体系、林业部门规划体系和海洋部门规划体系五种(见表1)。

表1 现行空间类规划用地分类体系

其中土地利用规划用地分类体系包括现状和用途分类两种，该分类体系侧重于统计土地权属与农用地的保护，反映土地自然、社会经济的综合属性[3]；城乡规划用地分类体系，以分区来划定适用的分类标准，较为关注土地社会经济价值，对各项建设性用地分类较为完善[4]；地理国情普查体系、林业部门规划体系、海洋部门规划体系则是根据各自所侧重的领域对土地进行分类。

2.各空间类规划在用地规划协调方面存在的问题

(1)用地规划价值观取向不一致 当前，用地规划涉及从宏观到微观的统筹，不同的规划视角考虑的任务和重点不尽相同。区域规划注重于区域内部资源的调整与发展，着眼未来可持续发展，其建设或保护措施都是既定目标实施的过程，一切安排服务于区域的发展；土地利用规划与城乡规划落实在城市层面，致力于对城市土地的合理利用和发展，在用地规划时，需考虑管理土地和服务民生的需求。综上所述，这几种不同的规划所构建的空间规划骨架，在实际的操作中往往能够相互补充、相互协调，可一旦出现价值取向的偏差，就很容易给社会造成不良的影响。

(2)用地分类标准不统一 当前，涉及空间管控的部门各自构建了不同的用地分类标准，这些不同的用地分类体系彼此之间难以协调呼应[5]，甚至出现规划“打架”的情况，不利于对区域空间进行整体评估和统筹安排建设[6]。城乡规划侧重于土地的开发，指导城市建设区内空间的合理组织和布局，但本质上不重视农林用地、生态用地等，仅对非建设用地进行简单的划定；土地利用规划则侧重对土地资源的保护及综合管理，在用地类别上对农用类用地划分较细致，而对建设用地的类别划分较为粗糙[7]；林地分类基于管控的需要，以郁闭度、覆盖类型以及规划利用分类对林地进行细致的划分，但是在定义林地内容和方法上与土地利用规划差异较大。这些空间规划用地分类体系局限于自身规划体系的要求，彼此之间衔接程度不理想，在当前国土空间规划体系的构建中，需进一步整合。

(3)用地指标和布局不协调 各空间规划在管理土地空间的目标和出发点上不同，在用地指标和用地布局方面存在以下三点矛盾：

其一，用地统计的内容定义和方法不一致。比如在定义水库水面是否为建设用地问题上，城乡规划和土地利用规划便产生了分歧，而类似问题的积累最终会导致土地利用规划与城乡规划在建设用地规模统计方面难以同步。

其二，用地配套指标体系不协调。土地利用规划侧重于对土地资源的保护和管控，对于土地利用规划中应当设置的配套设施考虑不足，而城乡规划则侧重于公共、基础设施配套的完善，而对土地资源的保护和管控考虑不足。

其三，用地规模不协调。城乡规划用地规模的确定是依据预测的人口规模、城镇化水平和人均建设用地指标，受上级规划约束较小，而土地利用规划则是以上级规划来严格控制规模，两者都是用各自的一套体系去划定用地规模，相互间缺乏协调性。因此，在实际工作中，往往会因这两种规划的用地指标不一致而出现规划频繁改动的情况。

(4)用地管控交叉重叠 之前，不同的空间规划从属不同的部门管理，各类规划都只对各自部门负责，就会存在“谁也不服谁”的问题，必然会在用地管理上产生诸多矛盾。比如城乡规划与土地利用规划对彼此之间的关系如何认定上就存在矛盾。《城乡规划法》认为“土地利用规划必须服从城市规划”，但是《土地管理法》却要求“城市总体规划不得超过土地利用总体规划”，这就导致土地资源开发和城乡规划之间矛盾一直难以调和[3]。

3.国土空间规划体系下对各类用地协调整合的原则与路径

空间规划须重视空间布局与协调，而当前各部门制定的规划在概念和内涵上都存在较大差异，就单个空间规划而言可能是合理的，但多个空间规划共同作用时就会有矛盾，这些矛盾分别体现在用地分类体系、用地规模、用地布局等方面，不利于区域发展的整体协调和统筹安排。因此，国土空间规划体系构建中的首要任务，就是要对各类用地进行协调整合。

(1)构建统一的国土空间规划基础数据平台 在国土空间规划体系中，打破空间类规划的藩篱，实现用地判断的价值论、方法论、实践论的统一，首要的任务，就是构建统一的空间规划数据平台，真正实现信息的互通互享。构建共同的规划话语体系，是解决空间规划之间在用地属性、规模、界定等问题上存在冲突的有效途径，从而实现国土空间规划体系下用地编制共建共享，达到对土地资源的有效调控。

(2)构建完善的国土空间规划用地指标体系 各类空间规划的用地控制指标体系都是各部门在自身发展的不同历史阶段或不同环境背景下构建的，其出发点和目的都不尽相同。国土空间规划需要寻求最大公约值，破除各空间规划指标衔接时存在的壁垒，以构建更科学、合理的用地指标体系，从而协调城乡用地布局，强化对用地指标规模的管控。

(3)提升国土空间规划的土地有效供给 各类空间规划在编制的时候，不可避免地产生规划编制的部分重复，而通过用地规划协调可有效形成用地指标和空间管控一张图，使得各类空间规划能够真正融入到国土空间规划体系中，规避各种用地规划间的矛盾，从而增加土地的有效供给。

三、国土空间规划体系的用地协调机制探索

1.国外空间规划经验对我国国土空间规划体系用地协调机制的启示

(1)国外空间规划研究 用地的利用和协调都是各国规划的重点，由于不同的发展背景及制度管理体系的不同，用地协调的手段也因此存在差异，但仍可以通过对这些发达国家的研究来获取经验，本文将对英、美、德等国的空间规划经验进行概述。

英国的用地体系中规划编制和开发控制引导是彼此独立的，对应为功能性和政策性用地体系[8]，其中功能性分类体系是作为规划审批的依据，而真正指导、开发、控制土地利用的是地方政策性用地规划。这种用地规划体系能够协调和促进中央政府与地方政府共同发挥作用，中央政府把各地方政府的行为装在法律的框架内，同时地方政府以一种指导性的规划手段，在市场的作用下，实现用地规划的多方参与和多方协调[9]。

美国作为一个联邦制国家，联邦政府没有全国统一的规划，也没有统一的用地管控标准，空间规划较为自由，规划体系是以州为核心，并只对州政府负责，因此空间规划大多集中在州政府与地方政府间纵向的二级传导[10]。土地规划是州政府制定各种规划工作的重点以及基础，作为城市管理指导类政策文件，要求地方政府根据地方发展情况制定地方土地利用规划，包括对土地总量、建筑开发量以及土地区划控制，由于地方政府只对州政府负责，故用地规划的落实在纵向上传递明晰。而美国对于用地的开发是采用区划技术[11]，即运用一系列的指标来控制对应土地的用途，土地被分为不同的分区，并按照级别设置保护或限制条件，将彼此有冲突或不兼容的用地分离开，且每种区划都被政策条例所明确规定并向公众公开，因此，用地规划落实在横向上，各部门分工明确，相互协作。

德国的空间规划体系等级清晰，联邦政府确立空间规划的总体架构[12]，并将州发展规划及区域规划作为承上启下的桥梁，地方规划是土地规划的具体层面，分为预备性土地利用规划和建设性规划[13]，预备性土地利用规划充分协调城市与乡村的关系，通过确定土地利用类型、规模和市政公用设施的布局，从而为建设性规划的制定提供依据，实现对用地的统筹发展。

(2)国外用地协调机制启示 西方国家空间规划体系的经验对我国国土空间规划用地协调方面的参考价值主要体现在以下四个方面：第一，在用地价值观层面，明确统一的价值取向，并自上而下地贯彻这种用地价值观。第二，在用地分类体系层面，借鉴美国的区划法，将规划的价值观与用地的功能结合，从而通过价值取向限定用地的分类，避免产生较大分歧。第三，在用地规模层面，学习德国的预备性土地利用规划，通过与田地重整部门的共同参与，在确定土地利用规模时，充分统筹城乡，确保用地规模的划定有利于农业生产结构的改善。第四，在用地管控层面，统筹学习美国、英国、德国的做法。美国的空间规划中，州政府与地方政府的二级传导，非常明确地划定了政府之间的责任田，而德国采用的垂直型的空间规划体系，将用地管控进行分层落实，此外，英国空间规划将用地的审批与开发控制分开，使得用地管控更加灵活高效。

2.国土空间规划体系下用地规划协调机制

建立国土空间规划体系下用地规划协调机制，前提环节是协调各方用地价值体系，基础环节是重构统一的用地分类标准，关键环节是用地规模指标的制定与传递落实，根本环节是用地管控的协调与反馈调节(图1)。

图1 国土空间规划体系下用地规划协调机制

(1)用地价值体系协调机制 为统一各方的认知，实现各方协调，合力地完成用地规划，应充分尊重各方原有的价值诉求，建立鲜明的价值导向，作为开展用地协调的前提。

统一各方的用地价值导向，纵向上，从中央、省政府层面上统一用地价值体系，将市级政府作为用地规划管控的核心，地方政府对市级政府负责，贯彻市级政府的用地价值取向。横向上，用地规划价值的研判，需要谋求各方的最大公约数，做到“保底线”“划边界”“谋支撑”的原则。“保底线”，即底线思维的考虑，建构开发与保护的二元壁垒，进一步突出保护自然类的生态空间和人文类的历史文化空间，在用地分类上进行明确；“划边界”，即划定若干利益群体，有效地界定其利益边界，按照“三生”空间的战略布局，明确不同主体的空间边界，全覆盖国土用途管制制度；“谋支撑”，即确保区域设施体系的完善，将区域的安全和健康与城市挂钩，切实保障民生事业的发展。

(2)用地分类协调机制 用地规划协调机制的基础环节是建立统一完善的国土空间分类标准[4]。按照国土空间规划开发保护的总体格局，根据“山水林田湖草海”的保护要素，构建全域一体、海陆一体、城乡一体的国土空间开发保护系统。以现行的各种用地分类规范等为基础，参考林业、农业、交通、海洋等部门的规范及标准，采用用地价值协调中“保底线”原则，将大类中的三类作为开发、限制开发和保护用地，基于“谋支撑”原则，加入区域设施用地，此四大类用地根据“划边界”的原则进行进一步分级，将其细化分类成三级，纳入各空间体系，生成基本适合国土空间开发的、具有可操作性的统一标准(见表2)。

其一，开发用地。主要按照土地利用的切入点进行划定，大多延续城乡规划用地体系对于城市建设用地的分类，将城市与乡村的建设用地进行统筹考虑，打破城乡之间界限。一是将与人们生产生活息息相关的、可以连片布置的用地归为城乡建设用地[7]，包括城乡住宅、城乡商业服务设施、城乡公共服务设施、城乡公用设施、城乡道路和城乡其他建设用地；二是把二产及其以上产业作为开发类用地进行分开归类，工业用地、物流仓储和采矿用地从城乡建设用地分离出来；三是把城乡绿地及广场用地也作为开发用地，一方面可以保障城乡开发用地的环境品质，另一方面可以作为城市发展的备用地。

其二，限制开发用地。限制用地主要参考国土资源部门、城乡规划部门、林业部门、海洋部门的用地分类规范，将既有开发类性质也有保护类性质的土地分为限制开发用地，即农林生产用地、生产水域和生产海域三大类。首先，农林生产用地的分类，主要继承了国土资源部门三大类的农用地类别，以一类产业的生产用地为主，把具有生产性的林地和草地纳入到农林生产用地，突出这部分用地的生产性；其次，进一步引入生产要素，将海域跟水域也细分出生产水域和生产海域，将原国土资源部门与原城乡规划部门对于水库用地的建设性与非建设性定义不一致进行协调，把水库水面和坑塘沟渠统一归类成生产水域，将交通运输用海和旅游娱乐用海、特殊用海作为生产海域。

其三，保护用地。保护类用地主要是出于对土地的保护或防护功能方面的考虑而划分的。首先，从自然角度分类的是海域、水域、林地、草地、未利用地、防灾生产保护用地。其中海域主要作为保护性海域，水域作为保护用地，主要是河流、湖泊、滩涂、沼泽、冰川积雪用地，除去了可以为生产提供作用的水库、坑塘沟渠；林地和草地中只是将具有生态保护用途与特殊用途的用地划入；未利用地中，为当前技术难以利用或经济价值不高的土地；防灾生产保护用地是为人们的生产生活提供保障的和需保护的用地，包括饮用水水源保护区、河流水体控制区、地质灾害密集区、其他保护控制区。其次，从人为干扰控制角度分类的用地作为专项保护用地，包括风景名胜用地、自然类世界遗产、文物古迹用地和其他专项保护用地。

其四，区域设施用地。区域设施用地既有开发的作用，又有保护的作用，并且无法划定为限制开发用地，故将之与其他三大类用地独立，作为独立的对开发和保护都起到辅助作用的用地。此分类基本延续了国土部门与城乡规划部门的用地标准，在进一步细分时特别注重其区域性，从而分出与开发用地中的公用设施以及基础设施不同的用地。

(3)用地规模的协调机制 国土空间规划中用地规模的协调是用地规划协调的关键，住建部曾要求城市总体规划与土地利用规划的城市建设用地规模应保持一致。在实际工作中，各类空间规划在用地规模方面因存在不同的需求，彼此之间缺乏必要的联系，从而导致规划之间的矛盾与重叠，国土空间规划体系需要整合用地规模，可以从以下两个方面考虑。

其一，综合协调。摒弃各自为政的用地指标体系，以用地分类中的国土保护开发为价值取向，通过对国土自然环境、社会经济发展状况等进行综合研究，以此作为用地指标规模的基本依据。国土自然环境研究可通过“双评价”研究，客观地反映现状资源环境的开发条件，评估未来发展潜能，通过“三区三线”的划定，确定开发、限制开发和保护用地的范围红线。在社会经济研究方面，主要是研究经济规模、人口基础和社会文化等要素，作为开发、限制开发、保护和区域设施用地的具体指标规模的宏观依据[1]。

其二，方法协调。主要基于土地利用规划和城乡规划关于用地规模预测的方法进行优化[1]，国土空间规划的战略思路是“开发保护”，这就涉及土地的需求和供给两个方面。城乡规划是以预测人口规模以及城镇化水平，结合人均建设用地指标进行推算的，仅考虑土地的需求侧，而忽视了土地资源的稀缺性。土地利用总体规划是以土地的供给侧角度出发，但在指标制定时缺乏必要的研究支撑。因此，国土空间规划在进行用地规模预测时需对这两种方法进行协调，从宏观层面进行分析，综合考虑供给与需求两种因素，以优化空间格局和资源配置为目的，合理预测各类用地规模。

(4)用地管控协调机制 用地管控是用地规划协调的根本所在，国土空间规划体系的构建，打破了各类空间规划在管理上各自为政的局面，这为健全用地管控提供了制度保证。

其一，构建用地管控数据平台。构建统一的用地管控信息数据库，对各类空间体系用地进行梳理，消除重合矛盾的用地，确定统一的用地信息,为用地规划编制、传递和实施等过程提供基本技术支撑，实现各类空间规划在统一国土空间体系下用地信息管控的互联互通，提升用地管控效率，规避各类矛盾冲突[14]。

其二，纵向落实用地管控。在纵向落实用地管控方面需要厘清上级政府与地方政府在用地规划管控中的事权关系，进一步加强上下级政府之间的对话机制，将用地的价值取向在中央和省级政府层级确定，用地分类体系在市县级政府层级统一，并落实到地方政府层级具体实施。用地规划规模指标落实在不同层级的国土空间规划编制，省级以上的国土空间总体规划确定核心控制指标，并进行总量控制和分解下达，层层传递到市、县、乡级，建立分级指标体系，下级国土空间规划严格落实上级空间规划的要求，同时，地方政府还可以对用地指标进行反馈，最终由上级政府进行统筹优化。

其三，横向协调用地管控。在国土空间规划体系框架下，自然资源部统一行使用地规划权力，横向整合各部门用地空间管控职能，提高用地治理效率。在用地规划编制时，可考虑构建用地规划多方共建平台，透明编制工作环节，联合部门、社会公众和第三方组织共同参与共建、共担用地规划的重任，参考美国的区划法制度实施经验，根据用地保护与开发间的价值取向，出台土地使用方式的相关法律和条例，向社会公开，接受社会的监督。

其四，反馈循环调节管控。用地规划在从上到下的编定、传递和实施的全过程中，加入反馈循环调节管控机制，改变以往的单向传导过程，在用地价值、用地分类和用地规模指标的传递过程中允许下级部门提供修正、反馈意见，增强规划传递的科学性，在用地规划落实之后进行闭合评估反馈，鼓励公众参与，接受第三方组织的监督，最终将反馈的结果作为上位规划或政府的修编、计划和指标的重要调整依据，最终完成反馈循环调节。

四、结 语

国土空间规划体系的建立终结了各类空间规划各成体系的历史，在此背景下，如何解决各类空间规划在用地规划上的矛盾成为国土空间规划体系开展与落实中不可回避的重要议题。

本文从用地价值、用地分类标准、用地指标和布局、用地管控不同层面存在的问题进行剖析，探索出用地从现状整合到规划全过程的协调思路。

在用地价值协调方面，统一各方的价值取向，将开发和保护作为用地价值取向的基本思路，并体现在用地分类标准中；构建统一的用地分类体系，解决因为分类标准不同而产生争议的用地功能；再通过用地价值协调建立用地指标规模体系，融合土地利用规划和城乡规划用地指标确定的方法；在用地管控中，构建统一的用地管控信息数据库，从纵向层面落实上下级政府在用地规划管控中的清晰、高效传递，从横向上整合各部门之间重合、模糊的用地管控，建立反馈循环调节机制，尤其是引入公众、第三方组织在编制和管控反馈过程中全程参与。

国土空间规划体系构建背景下，通过重构统一的用地价值、用地分类、用地规模协调、用地管控的协调等方法，建立一个规范有序的用地开发和保护的机制，这对提高土地的科学化利用、可持续化的保护与发展均会产生深远的影响。