海关信息化四十五年发展模式探究——从H761到H2018

王 翔

信息化在促进口岸部门及进出口企业提升效率、消减成本方面具有重要作用，海关的信息系统应根据口岸环境持续改进，并积极加强数据共享，以提升口岸部门之间的作业透明度、效率和服务水平。[1-2]海关的信息化不仅仅是文档、单证的电子化，更需要从海关及口岸工作现代化全局角度，将信息化作为业务创新的载体和支撑手段。风险防控、能力建设、关企伙伴关系建设、供应链合作等只有与信息化配合，才可以构成一套完整的现代化管理闭环，有效平衡国门安全、税收征管及跨境供应链高效运行三者关系。[2-3]此外，为了从技术能力上有效协调各方，标准化也应成为海关信息化的一个重要支柱。[1]

中国海关是国内最早开展信息化应用的国家行政部门之一。1976年至今，紧跟国家现代化步伐和口岸监管形势需要，海关先后实施以H761、H883、H2000、H2010、H2018为代表的一系列重大的信息化建设工程，实现海关工作从手工向机械化、电子化至智能化的持续迈进。

一、海关信息化应用基本历程

在应用信息化之前，上世纪50年代，海关已经将X光机、紫外线检测仪用于旅检，这些设备在走私案件查处中发挥了较大作用。旅检过程中的征税、统计需要用算盘和手摇计算机手工作业，因此直到上世纪70年代中期，由于进出境旅检全都是手工作业，逢年过节口岸通常要通宵达旦。[1]以深圳口岸为例，遇到春节通常是凌晨2点开始查验，直至晚上11、12点；到了七十年代中期，每逢春节旅检就变成要连轴转，不光是海关关员要上，甚至于家属都要到现场进行协助，征税、统计需要用算盘和手摇计算机，在机械化、电子化需求的驱动下，海关信息化的起点从旅检业务开始。[4]

虽然新旧系统运行阶段存在重叠，但考虑到海关信息化范围很广，本文以通关系统为标志，分阶段介绍海关信息化发展历程。

(一)H761(1976～1988年)

这一阶段国内几乎没有可以作为参照的政务信息化样本，因此除了参考国际同行的经验，更重要是结合国情群策群力。这个过程奠定了未来40多年海关信息化的基础，尤其是确定金关工程的一些系统论思路和指导原则。

H761工程由4部分组成，包括：计算机硬件系统、操作系统和应用软件、机房建设以及海关技术人员培训。[1]这种安排超越了建设的单一维度，而是形成了“管-建-用”(管理、建设、使用)三个维度共同推动信息化工作的雏形[5]。H761包括计税、重点查控人员黑名单、重点物品查验、出入境车辆管理和工资发放5个系统。通过不断优化，当时一台主机可以支撑26台终端，响应时间不超过3秒，这在当时全球电子政务领域是罕见的，H761的经济效益和社会效益都处于国内领先地位。[2]

H761工程也催生了海关科技部门的分工，信息化技术(小型机平台、微机平台、不间断电源(UPS)、计算机网络设备)与检查技术(录像、录证、X光机等)、通信技术(无线技术、无线、短波、超短波和微波通信等)共同构成海关科技的“三分天下”。[6]H761工程为海关在信息化人才、技术和工程方法方面做了最初的准备，更重要的是它做了广泛的思想动员，让海关看到了业务科技一体化带来的生产率大幅提升，信息化逐步向更广泛的业务领域延伸。

(二)H883(1988～2000年)

上世纪80年代，中国海关监管业务的复杂程度和变化频度已经超过了发达国家。为此，H883正式立项前，海关总署提前两年选择了深圳海关(前称“九龙海关”)、上海海关、天津海关)3个海关试点，形成了“通关一条龙”理念，开启对“端对端”整条业务线的信息化改造，建设“报关自动化系统集中开发试点工程”(工程代号：H883)，将通关涉及的报关单预录入、审单、征税、查验、放行、税收管理、舱单管理、许可证、减免税、企业管理、保金保函、海关统计等工作纳入统一系统，一体化建设，自动化处理，形成了海关信息化方法论的顶层设计。[7-8]

1.结构化分解(《报关自动化系统标准化规范》，又称“蓝皮书”)：对法规文件按照计算机的处理习惯进行拆分。

2.逻辑化综合(《报关自动化系统集中开发试点工程总体方案》，又称“黄皮书”)：对法规内容做剖析和解读，梳理线条、建立关联，并据此研究确定工程进度安排、提出保障措施要求等。

3.数字化表达(《报关自动化系统集中开发试点工程系统说明集》，又称“红皮书”)：法律条文的数字化、参数化实现。

通关系统建设的同时，计算机与监控、检查、通信、交通等方面的技术装备也逐步集成，海关监管手段的现代化、信息化不断增强。同时，与跨境贸易领域国际先进技术趋势接轨，海关遵循国际EDI规范和标准，1994年开始初步实现了网上报关、网上付税等工作。[9]

通过H883工程，海关实现电子计算机技术对进出境货物管理过程全覆盖，包括前期管理、现场监管及后续管理，其记录和存贮的数据信息已经能较为全面地反映进出境货物及其监管过程全貌。但是，随着计算、网络、数据库技术的快速发展，尤其是个人计算机(PC)和互联网的普及，H883相对封闭的技术架构需要更新，而外贸规模的快速发展则成为系统升级换代的直接驱动力。

(三)H2000(2000～2010年)

世纪之交，国内网络条件有了很大改善，在海关垂直管理体系下，部署全国“一张网”的统一大系统成为可能。海关适时启动H2000工程，统一开发、统一版本、分布式部署，完成了数据大集中，为海关主动应对入世后快速发展的外贸形势提供了有力支持。

H2000推进中面临的最大挑战是H883系统仍在高负荷运行，部分直属海关还根据改革先行先试需要，建设了一批“外挂系统”。如何在H883到H2000的升级切换中确保数据不丢、业务不断、现场不乱，这是当时面临的最大挑战。海关部门另辟蹊径，通过自主建设的自动化交接系统，确保H2000系统可以按照关区(甚至现场)、业务条线或者两者的组合逐步切换，既能升级也能回退，全力确保业务安全和数据安全，凭借这个被世界海关组织(WCO)专家评为“开着汽车换轱辘”的切换方法，化解了这一难题。2003年，H2000在国家部委中率先实现了数据全国大集中之后的核心业务系统异地容灾，主要信息系统在超过2000公里的距离之间，每隔一段时间完全自动化切换，异地之间不同节点均处于在线活动状态，而不是有的处于活动状态、有的作为备份。

与H2000系统集成联动的各领域大型信息系统也陆续建立，仅“十五”期间就陆续实施了物流监控系统、数据交接系统、跨关区快速通关系统、出口加工区管理系统和ATA通关系统等多个应用项目，对海关信息化的应用深度和服务广度做了进一步延伸。同期，海关统一的办公自动化系统也全面应用，从海关信息化全局看，形成了电子海关、电子总署、电子口岸的“三电”格局，构建了覆盖海关工作各版块的信息化体系，基本实现了业务“面”上的信息化全覆盖。随着海关监管工作量的快速提升，信息化在海关各业务领域的技术外溢效应日趋显著，法规制度、作业流程、数据单证的关联性日趋紧密，如何将多方汇聚的信息转变为可直接辅助海关各级工作的决策，就需要对H2000进行全面升级，为它增加专门用于复杂数据分析的“协处理器”。

(四)H2010(2010～2018年)

为有力应对国际经济发展形势，海关监管资源必须精准投放，数据分析和风险防控需求日趋迫切。H2010不仅逐步应用大数据技术，并且将大数据与通关作业集成，支撑能力逐步从传统职能向非传统职能延伸，并为各类新贸易业态的快速发展提供充分的技术准备。该阶段，WCO发出建设全球海关网络(GNC)的倡议，[10-11]中国海关积极响应，加大与相关国家、地区海关同行及国际组织之间的互联互通。为更好适应改革步伐，支持关联项目建设，项目管理也逐步从单一项目(Project)管理提升为组织级项目集(Program)管理。[12]

海关信息化方法论的技术框架——“四横四纵”总体技术架构得到确立，信息化实现从分散向集约的转变。尤其是2013年开始，随着金关工程二期建设的全面启动，大数据、云计算、地理信息、物联网等技术得到普遍应用。为更好落实国家电子政务相关要求，H2010建设目标上也从单纯解决海关自身工作需要，向有效解决社会问题转变；建设方式向跨部门、跨区域的协同互动和资源共享转变；建设内容从完成海关自身监管职能，向加强关境保护、改善通关环境转变。与此同时，海关信息化技术的演变也逐步从量变进入到质变的临界点，需要一次新的升级换代，让技术架构、工程设计、数据体系、网络安全从对接互联网，变为自身就是互联网形态，通过“破茧成蝶”适应全面互联互通的需要。

(五)H2018(2018年至今)

为推动海关数字化转型，更快响应新一轮改革开放需要，H2018以建设“智慧海关”为目标，大数据、人工智能持续深化应用。其间经历机构改革，工程的范围和内涵获得充实。依靠海关信息化方法论和金关工程二期建设的集约化平台，不到2个月全面取消通关单，不到4个月实现风险防控指令的统一下达。国际贸易“单一窗口”实现覆盖全国各口岸，与20多个部委实现“总对总”对接。

新技术应用实现了诸多突破：一是在全世界率先使用人工智能技术开发出实用化智能审图，实现对无序堆叠、未知物品扫描后生成的二维、三维图像的快速自动识别，取得重大突破并在全国海关推广。二是集成各类物联网技术，持续推广智能卡口、智能理货等应用，持续加速监管一线作业效率。三是跨境数据交换从应用上升为平台，采用WCO数据模型，通过多种云计算技术，发起设立了“一带一路”海关信息交换和共享平台，为沿线国家开展电子联网、共享项目数据提供支持，加速相关贸易便利化措施落地。四是在总结海运、空运、特殊监管区域、展会经济、国际贸易“单一窗口”相关试点的基础上，参考“四色猜想”(也称为“四色定理”，Four-Color Conjecture/Theorem)，[13-14]逐步形成了包括贸易、物流、金融、监管四个业务域在内的“4+1”可持续跨境贸易区块链应用方法论。[15]

二、海关信息化发展历程分析

(一)基本发展模式

回顾海关信息化45年历程，经过几代工程的接续建设，呈现出“点-线-面-网”的特征，如图1所示。

图1 海关信息化基本发展模式

总体发展路径如下：

1.点。选择1～2个应用场景进行试用。

2.线。逐步将整个业务线串起来，功能点前推后移。

3.面。总结经验，复制推广到其他业务线应用，系统、工具和平台逐步覆盖整块业务领域。

4.网。随着应用的深入，不同业务线、不同执行层级和地区之间纵横交叉关联，需要信息化与相关部门、企业及主要贸易国家(地区)的口岸监管部门进行协同。

(二)特定技术发展模式

不仅是信息化整体，以大数据为例，海关应用特定技术也遵循类似的模式。图2显示了大数据技术在海关的演进：

图2 海关特定技术发展模式(以大数据为例)

大数据技术发展模式大致如下：

1.H2010系统上线前，海关统计分析工作已经采用多种统计分析工具、平台，并将数据仓库与作业系统集成，开辟了大数据应用的先声。

2.H2010系统启动动态数据仓库，开始在部分功能“点”应用大数据技术，重点在风险分析和防控方面发挥精准分析和布控作用。

3.大数据功能点优化和业务线延伸同步进行，逐步在风控、查验等业务上开展覆盖全业务“线”的大数据应用。

4.大数据应用效果的不断强化，海关开始建立面向监管前、中、后全链条的大数据应用，与应用平台同步开始信息采集交换，为海关开展覆盖业务“面”的大数据应用提供支撑。

5.随着机构改革的推进，海关聚焦国门安全，形成以风险管理为主线的监管新模式，监管范围也从口岸通关向出入境全链条更宽领域扩展。大数据应用跨业务域、跨业务层级、跨业务条线，形成结“网”的应用态势。尤其是2018年机构改革后，中国海关制定并发布《共推“智慧海关、智能边境、智享联通”建设与合作的倡议》，大数据应用也从智慧海关自身向智能边境、智享联通领域扩展，针对更宽范围的重点货物、关键领域、合作事项的大数据应用与作业系统深度集成，并根据海关工作需要持续外延。

(三)技术特征演进

与发展模式配套，历代通关系统在开发语言、信息化方法论、数据部署和系统部署方面也同步迭代，如表1显示了几代通关系统的主要技术升级：

表1 历代通关系统的主要技术特征

(四)时机选择

除了技术的持续更新，通关系统升级时机的选择也非常关键。系统建设与海关发展改革同步，甚至先于改革措施布局：[16]

1.H761系统正式上线是1978年，恰逢海关的第一个关键发展时期，也就是1978至1986年这一阶段[16]。

2.H883结合当时国内外技术发展趋势，与1987年正式实施的《海关法》进行配套。

3.H2000有力支撑了中国入世后，对外贸易快速发展的需要。

4.H2010配套大监管体系，为进一步优化海关监管服务、完善制度、优化机制提供信息化技术保障。

5.H2018根据改革和数字化转型需要而启动，期间又恰逢机构改革，是适应新海关职能而建设的。

简言之，信息化在海关改革发展中起到“穿针引线”的作用，尤其是进入二十一世纪，改革的千根线、万根线，最后都会穿到信息化这根针上。

(五)政治经济学分析

信息化所生产、加工、交换的数据要素边际成本几乎为零，它不仅持续提升海关的生产力，也在不断优化海关内外部生产关系，支持两者双螺旋迭代上升。

1.点。开始时，信息化如何应用存在不确定性，为了降低风险、减少投入，海关通常会选择1～2个场景，也就是“点”进行验证。

2.线。在验证能够有效提升生产力且实用管用好用的基础上，逐步向整条业务线推广，确保信息化能够提高“端对端”的生产力，进行了“线”的尝试。

3.面。在确认整条业务“线”的生产力获得提升后，总结可复制推广的经验，逐步将信息化向海关工作的更多业务条线进行扩展，覆盖到“面”。

4.网。生产力提升的同时，需要考虑用信息化手段解决制约多部门、多地区、多层级之间工作协调的问题，逐步从单纯解决生产力问题向部分解决内部生产关系协作问题进行拓展，将海关置身于整个跨境贸易生态环境及相关监管服务链条中，以数据为手段，开始优化提升“网”的效能，强化内外部互联互通。

(六)信息论分析

如果将图1、图2中的通关系统或大数据应用，甚至整个海关的信息化整体视为一个系统，可以从信息论角度分析该模式的成因。

式1式2式3式4式5式6

进入新世纪，各类颠覆性技术正在创造并重塑包括跨境贸易在内的全球经济，也对各国海关把关服务能力提出了新挑战、带来了新机遇。海关作为跨境监管部门，通过信息系统整合优化共享，在逐步强化自身信息化、智能化的基础上，按照式6的结论，从系统层面参考香农定理，持续增加内外部信息渠道和协作节点，不断扩大互联互通范围。

(七)数字政府成熟度分析

对照Gartner的5阶段数字政府成熟度模型，如果从价值重点、平台重点、技术重点、引领因素、服务模式、关键指标6个维度分析，如图3所示，可以将海关信息化成熟度划分为如下5个逐步提高水平[18]：

图3 数字政府成熟度模型(跨境贸易场景)

1.电子海关(E-Customs)。强调海关执法要求的数字化表达，关注流程的合规性，以满足海关自身需要的系统功能实现为中心，实现海关内部信息系统之间的整合共享，引领因素是技术，关键指标是电子化率。

2.开放海关(Open Customs)。强调海关执法流程的公开且透明，建设过程中以打通内外部执法流程中的“堵点”为中心，强调通过数据接口的方式加强内外部数据采集和处理，引领因素是流程，关键指标是系统支持的政务公开事项数量。

3.数据海关(Data-Centric Customs)。强调资源优化配置，系统设计从以流程为中心转向以数据为中心，引领因素是业务。信息化必须把握服务业务改革发展这个要求，强调通过使用外部数据，尤其是外部公开数据，满足海关自身迫切的数据分析和使用要求，关键指标是政务流程的改进效果(关键绩效指标：KPI)。

4.数字海关(Digital Customs)。强调信息化服务改革创新，通过洞察力实现准确的转型决策，建设内容从集中式系统向各类前端设备、装备延伸，为他们提供数字化实时互动能力，技术内容强调模块化，强调可复制、可推广、可替换以及结合改革创新场景进行组装的技术支撑能力，引领的因素是信息(将数据转换为具有业务含义的信息)，关键指标突出政务服务转型升级。

5.智慧海关(Smart Customs)。强调创新的可持续性，建设中不仅关注海关自身，更强调营造外部良好的技术生态环境。建设重点是实现全方位的智能化，在创新引领下，对行政对象服务不是“等、靠、要”，而是通过主动预判，预先布局，精准投放技术资源和技术服务，关键指标是新增政务服务的数量。

对照海关信息化发展历程，可初步分析几代通关系统的成熟度大致如下：

1.H761系统部分实现了监管领域的电子海关目标。

2.H883系统初步实现了监管领域的电子海关目标。

3.H2000系统使用后，配合电子总署、电子口岸类项目，不仅基本实现了电子海关，并且初步具备了开放海关的特征。

4.H2010系统运行后，随着大数据、人工智能技术应用的逐步展开和深入，海关基本完成从开放海关向数据海关的演进，而且随着物联网技术在口岸、物流等领域的推广、集成、融合，逐步从数据海关向数字海关过渡。同时，随着海关信息化方法论、总体技术架构等逐步成熟，为全面融入内外部技术生态做好技术准备。

5.H2018系统上线后，信息化应用研究与工程项目建设、技术基础设施部署、科技装备研发及应用相互融合，通过“政产学研”多方面合作，信息化与海关科技各学科交叉渗透、技术汇聚融合，成为赋能海关监管持续创新的重要因素，海关逐步从信息驱动的数字海关向创新驱动的智慧海关迈进。

三、结语

作为国内最早开展信息化应用的国家行政部门之一，从H761到H2018的45年里，海关的信息化一开始就从一线执法出发，抓住一系列重大工程契机，逐步按照“点-线-面-网”的模式持续演进，其中三点经验凸显：一是业务科技一体化。业务、科技呈现双螺旋结构，互为驱动力，“一体化”理念入脑入心，贯穿信息化整个生命周期。二是管用好用实用与对标国际统一。信息化坚持问题导向，从解决实际问题入手；同时，始终对标国际同行信息化各领域最高标准，互学互鉴。三是坚持研发建设思路。尊重科学规律，将系统升级与人才、技术储备相融合，科研与工程相衔接，预研一代、试点一代、部署一代，力争不示人以璞。

未来如图3所示，信息化将加强科技供给，继续有力支持海关工作的现代化，在持续集成并创新应用各类新技术的同时，[19]探索采用新的架构风格，持续服务更大范围、更深程度的互联互通，推动贸易安全和通关便利合作，[20]包括：一是打造智慧海关。加强监管过程自动化、智能化水平，提高资源配置效率，提升监管透明度、精准度。二是构建智能边境。创新边境治理理念，突出信息共享和技术赋能，加强口岸部门联防联控和执法互助。三是推动智享联通。呼应全球海关网络(GNC)倡议，推动跨境供应链无缝对接，强化贸易安全和便利智能合作。