农村土地确权对土地流转的影响分析

□赵月旭

（鸦儿崖乡人民政府经管站 山西 大同 037000）

1 研究背景

近年，我国城镇化、工业化进程取得巨大成就的同时，大量农业劳动力向城市流动，农村老龄化问题凸显，农村土地“无人种植”问题日益突出，造成农村土地资源浪费。同时，长期以来我国农村实行家庭联产承包责任制，造成农村土地分布零散、经营规模小、专业化和科学化欠缺等问题，严重制约了我国新型农村经济发展目标的实现和乡村振兴战略的落实。解决农村土地闲置、利用率低、流动性较弱等问题成为重大课题。

十七届三中全会以来，党和政府制定了相关政策，加快推进农村土地流转和规模经营的进程。我国现行的农村土地制度提高了土地流转的交易成本，农地产权和使用权界定模糊增加了土地流转过程中存在的风险，土地流转规模和范围受到一定程度的限制，土地资源的配置效率降低，损害了农民的利益。因此，农村土地确权是土地流转的前提和基础[1]。

2008 年我国颁发《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，指出“要搞好农村土地的确权登记工作，并不断完善农村土地的管理制度”，正式拉开了我国关于做好农村土地确权、促进土地流转的重大战略决策的序幕。在接下来的12 年间，我国陆续出台了众多推进农村土地确权的政策。2019 年，中央提出“深化农村土地制度改革，做好农村土地确权工作，妥善解决确权遗留问题，颁发土地承包经营权证书给农户，完善土地流转规范管理制度，实行各种形式的农业适度规模经营，允许承包土地经营权进行抵押融资”等措施。一系列政策都表明农村土地确权是党和政府的重大战略部署[2]。

2 农村土地确权及土地流转概况

自2011 年启动试点以来，全国农村土地承包经营权确权取得了重大进展。截至2018 年底，我国土地确权工作基本完成。农村土地流转市场也同样发展迅速。土流网数据服务中心显示，2011—2016 年土地流转面积逐年增加，2016 年已达到3 134 万hm2，其中流转至农业大户的有1 865 万hm2、流转至专业合作社的有689 万hm2、流转至企业的有309 万hm2，流转后绝大部分用于非种植粮食作物用途。

3 农村土地确权对土地流转的影响

众多专家学者提出“确权是基础，流转是核心”的观点。“农村土地确权”与“农村土地流转”之间存在着紧密联系。土地承包经营权确权后，要想实现土地承包经营权的价值，就必须进行土地流转[3]。

3.1 提高土地产权稳定性，利于土地流转意愿增长

我国开展土地确权工作，更加明晰土地的各项权利（土地所有权、土地使用权等），相关权利保障更加充足。农村土地确权后，农民拥有的土地不仅是一种资源，更是一项资产。土地使用权牢牢掌握在农民手里，提高了产权的稳定性。当农民外出务工时，可以将土地流转出去，交给他人或者组织经营，得到租金，增加财产性收入。土地产权稳定极大地提高了农民对土地流转的信心和积极性，同时增加了土地流转市场资源的数量及交易质量。

3.2 降低土地流转交易成本，利于土地流转意愿增长

我国现行农地制度造成土地流转的交易成本过高。农村土地确权通过查清农村每一宗土地的权属、界址、面积和用途（地类），解决了地块面积不准等问题，使农民有了长期、稳定的土地承包经营权，降低了土地流转过程中的交易成本。

3.3 提高土地禀赋效应，抑制流转意愿增长

“禀赋效应”是指当个人拥有某项物品时，对物品价值的评价显著高于过去。长期以来，土地对于农民的意义十分重大，农民视土地为生活保障。这和我国农村社会保障制度不完善、农民收入不稳定及未来收入不确定有极大关系。因此，很多农民把土地握在自己手中，从而获得生活和心理上的保障。同时，农村土地确权使土地成为金融机构承认的有效抵押和担保产品。

根据“禀赋效应”理论可知，以上两点加重了农民对土地的重视，农民在土地流转过程中认可的转出价格往往远高于转入方可以接受的价格，导致土地流转交易双方难以达成一致意见[4]。

3.4 农村土地确权背景下，农户土地流转意愿与流转行为产生差异的原因

农民土地流转意愿与行为产生差异的原因主要是外部环境的影响。“想要流转但是没有合适的流转对象”“没有法律保障，不敢流转”“家庭劳动力较少、缺少资金”等原因占比较大。

第一，虽然我国在农村土地确权等方面的优惠政策不断增加，但是基层政策引导农业生产不到位、农业信息渠道不畅通、农民缺乏相关法律和政策知识、基层政府人员宣传不到位等问题制约了农民进行土地流转的意愿和积极性。

第二，我国农村人均耕地面积较少、农村土地流转信息不畅等，使土地流转价格过高，降低了市场供给效率[5]。

第三，由于农民缺乏相关政策和法律知识、农村社会保障机制不完善等原因，农民担心土地流转后收益无法长期保障，一旦产生流转纠纷无法得到法律保护，进一步限制了农民进行土地流转的积极性，转而选择继续享有国家给予的土地补贴收益。对于那些想要转入土地却无法实行甚至选择转出的农户来说，究其原因是家庭缺乏资金或者劳动力数量不足，农户缺少好的农业产业项目而担心无法承担转入土地的风险。从事农业生产一般很难在短时间内获得收益，转出部分甚至全部土地马上就可以获得流转收益，因此农民在土地转入方面仍有顾虑。同时，从农村土地流转大环境角度来说，当地农民选择转入的较少，缺少流转氛围，缺乏风险保障机制等都限制了农民的土地流入意愿。

4 政策建议

4.1 完善农村社会保障体系，解决农户的后顾之忧

农村土地确权完成后，农民土地流转意愿未达到预期，很大一部分原因在于农村社会保障体系不完善。大多数农民担心土地流转后，由于缺乏谋生技能而没有长期稳定的收益，以致未来生活得不到保障。因此，建立完善的农村社会保障体系，可以从根本上解决农户的后顾之忧，让农民获得安全感，提高其适应市场风险的承受能力。建立完备的农村社会保险、社会救助、社会福利等相关制度，将农村社会保障与城市社会保障联系起来，从而避免城市农民工“二次返乡”出现众多权益问题。

4.2 构建土地流转信息平台

政府应建立起农村土地流转信息平台，在平台上及时发布农村土地流出、流入相关消息以及土地流转等政策，从而解决土地流转时供需双方信息不对称等问题。

同时，还需要建立专门的服务咨询机构，向土地流转双方提供法律政策咨询服务、合同签订指导服务、纠纷调解服务等，以维护农民的合法权益，促进土地流转顺利进行。我国农村居民知识水平有限，运用电子设备接触、了解相关政策的技能不足，因此政府还要重视土地流转信息平台的使用培训工作，或者安排专门的工作人员负责相关政策的传达、解释工作，帮助农民更好地理解相关政策的内容。

4.3 加强农村土地确权及流转相关政策宣传

农村土地确权完成后，农民土地流转积极性不高的一部分原因是不了解自己的权利、不熟悉土地流转过程中如何维护自己的合法权益等，并且自身缺乏学习相关政策和法律知识的渠道以及主动性、积极性。因此，为了更好地促进农村土地流转、提高资源配置化效率、提升农民权利意识、保障农民权益不受侵犯，加强相关政策宣传十分必要。

4.4 推动金融配套体系建设

土地流转市场交易规则尚不完善。建议在规范土地经营权交易流程的基础上，对各方权利义务作出详细规范，对后续可能产生的问题提出明确的解决方式和流程。鼓励社会资本进入农业农村领域开展投资经营，完善相关的金融配套服务，依托土地流转交易市场建立农村金融综合服务平台，盘活农村产权的金融属性，合理引导社会资本向农业农村流动。

5 结束语

土地为农民日常生活和生产提供了有效保障。现代农业发展需要规模化的农场，而现有的土地制度流转交易成本高，阻碍了农业规模化发展。土地确权制度明晰了农户承包地的具体面积和位置，为农用地规模流转奠定了基础。土地确权颁证后，农民对于土地的管理支配形式更加丰富，土地流转将成为农民获取收益的有效途径。调查显示，外出打工农户出租土地的愿望和需求较为强烈，农村中生产效率低的老人、妇女等弱劳动力更愿意出租土地。这样可以解放自身投入到二三产业中，实现人力和土地资源优化配置，提高出租户和租户收益。