城乡一体化进程中农村土地流转问题研究

□程雪娟

（闽侯县南屿镇人民政府 福建 福州 350109）

我国农村土地流转制度从最初的禁止流转到有限制性的流转，再转到允许流转，最后到今天的鼓励流转，可以说历经了十分坎坷的过程，但这也充分说明了农村土地流转是循序渐进的过程，需要长期不断实践。2017 年发布的中央一号文件明确指出，在农村土地流转中支持经营权流转、股份制合作、代耕代种以及土地托管等多种方式并存，加快发展多种形式的规模经营[1]。

1 城乡一体化和农村土地流转的内涵

1.1 城乡一体化

20 世纪90 年代以来，我国工业空前发展，农村与城市的发展差距日益增加。为了全面促进我国经济发展，我国提出城乡一体化发展战略。城乡一体化是指把城市和农村看作一个整体，统筹规划，通过制度改革和政策调整的方式，逐渐破除二元化城乡经济结构，缩小城乡差距，促进生产要素在城市和农村之间的合理流通，形成城市和农村在经济、文化、教育、环境方面协调发展的局面，使城市和农村共同发展。

1.2 农村土地流转

从字面意思理解，土地流转就是土地的流动。从实质意义上定义，土地流转有狭义和广义两种。狭义的土地流转指土地使用者的改变，即土地产权在不同主体的流转。而广义的土地流转指土地使用者的改变和土地用途的变化，例如把原来的农田变成建设用地。农村土地流转的模式包括土地承包经营权流转、集体建设用地使用权流转、宅基地使用权流转等[2]。

2 农村土地流转对城乡一体化进程的重要意义

改革开放以来，城市化建设进程不断加快，各个城市不断向周边扩张。在我国耕地资源有限的情况下，土地资源相对紧缺。由于农民的收入较低，农村发展较慢，大量劳动力开始涌入城市，导致农村很多耕地闲置，大量农田荒芜。这时，土地流转和土地征用成为解决问题的关键。通过流转将土地交给农业生产大户或大型经济团体，实现农业规模化生产经营。土地规模化经营能有效引入先进的生产技术和现代化的生产设备，提高我国农业的生产效率，促进农民增收，还能有效利用荒地，加快我国城乡一体化建设进程。

3 城乡一体化与农村土地流转之间的关系

农村土地流转是城乡一体化建设的基础和前提，而城乡一体化建设也离不开农村土地流转，二者相辅相成。

4 农村土地流转的影响因素

4.1 农民收入

从主观上来讲，农民将土地流转后获得收入的多少是影响土地流转数量的关键因素。农民将土地流转后，如果土地流转带来的收益和从事非农业带来的收入相对于以前有明显提高，那么农民就更加愿意推动土地流转工作的开展。

4.2 土地产权资本化

土地产权资本化分配即土地流转过程中，在确保土地所有权的基础上将土地放入市场中进行盈利，一般是承包给农业生产大户或者大型经济团体。农民作为农村的重要群体，由于文化水平较低，对于土地流转政策了解较少，这也是土地产权资本化的主要对象是生产大户或大型经济团体的重要原因。

4.3 农村劳动力迁移

相关数据显示，我国有近50%的劳动力从事农业生产方面的工作。要想使劳动力大规模迁移，就必须从宏观层面上调整产业结构，加快发展第二、第三产业。

5 我国农村土地流转中出现的问题

5.1 农民缺乏对土地流转的正确认识

我国土地流转还处于初级阶段。大部分农民文化水平不高，没有认识到土地流转的重要性。同时，农民受传统思想影响，念土情结比较重，视土地为“生命”，没有意识到土地流转带来的好处。这也从侧面反映出基层单位对土地流转的宣传工作没有落实到位。

5.2 土地产权不明确

我国法律对农村土地的归属未作出明确要求和规定，一般都是直接划归至农村土地归劳动群众集体所有，导致土地的主体所有权不明确，在土地流转过程中，势必会出现矛盾。21 世纪以来，我国先后颁布了《农村土地承包法》和《物权法》。在土地流转方面，土地承包者只拥有土地的经营权，而不赋予其他权利，但并未明确指出承包经营权属于农民。关于这部分内容目前缺少法律规范。

5.3 土地经营规模小，流转不集中

在土地流转过程中，应当明确农业生产规模化对城乡一体化的重要意义。必须明确土地流转规模，对固有资产和成本进行统筹规划，确保农业经济持续增长。但是，在目前的土地流转中仍然存在较多问题。例如福州市闽侯县南屿镇多山地丘陵，河道众多，总耕地面积876.2 hm2，农业人口61 486 人，人均耕地面积仅0.014 hm2，劳动力32 745 人，每个劳动力承担耕地0.027 hm2。土地流转过程中，大部分包产到户都是将水田、旱地分包给以村民小组为单位的农业生产户，导致闲置土地流转分散、不集中，经营规模小，给农业生产结构的调整和农业发展带来极大影响。在大力发展订单农业的过程中，外来业主没有成片土地生产，不能长期立足，很难实现规模化生产[4]。

5.4 人多地少，土地流转对农民收入拉动作用不明显

我国是人口大国，虽然内陆土地总面积达到了960 万km2，但人均占有量却很少，不到世界人均水平的1/3，再加上我国耕地稀缺的基本国情，使得农村土地流转存在一定局限。土地是农民物质生活的基础，而人均占有量少使得农村土地流转面积减少。土地流转给农民带来的经济收入较少，使得农民对土地流转的积极性不高。

5.5 城市化发展阻碍了土地流转进程

随着城市化发展脚步越来越快，城市的发展建设也在不断更新变化，很多土地可能因为城市化建设而影响土地流转。

6 在城乡一体化进程中土地流转问题的优化措施

6.1 改变农民的思想认识

土地流转的主体是农民。要想增加土地的流转数量，促进城乡一体化的建设进程，就必须提升农民对土地流转的认识。各级政府必须加大对土地流转的宣传力度，如对土地流转的法律法规、政策调整、土地流转的典型及土地流转的经济效益进行重点讲解，消除农民思想上对土地流转的误区，使农民看到土地流转带来的积极效应，引导农民在合法、自愿、有偿的前提下主动进行土地流转。

6.2 引进业主大户，实现大规模经营

要想切实改变以前分散种植、分散流转的方式，地方政府、村委会要发挥主导作用，积极引进农业生产业主大户对荒废农田进行现代规模化经营，让没有经济实力的农民将土地转让或承包给大型经济团体经营，自身则收取承包费。这种方式既能调整农村产业结构，实现农业现代化，促进农民增收，又能让土地资源有效利用，提高土地资源的配置效率，促进城乡一体化的建设进程。

南屿镇的福建省捷胜农业开发有限公司总占地面积约22 hm2，租赁村集体土地6.7 hm2、三南农场土地15.3 hm2；旗山花卉公司经营土地总面积约290 hm2，涉及农户1 000 多户。

6.3 培育龙头企业，带动土地流转

要想大力发展当地的农业龙头企业，就要在项目、技术、资金、政策等方面给予支持倾斜。招商引资，让企业家在农村投资、兴办企业，在一定程度上带动农村土地流转。

6.4 出台土地流转相关的法律法规

目前，虽然我国拥有多条保障土地流转实施的规定，但缺少与土地流转相关的具体细则，这是由于我国农村土地流转处于初级阶段导致的。要想解决农村土地流转过程中存在的问题，需要政府制定并健全与土地流转相关的法律法规，对土地流转中的产权、农民的使用权、集体土地的转让方式等作出具体阐述，使土地流转更加规范化[5]。

7 结束语

随着我国经济社会不断发展和城市化建设进程不断加快，城乡一体化发展需求也愈加迫切。这就需要处理好农村土地流转的相关问题，实现城市和农村生产要素之间互通，促进农业生产规模化和现代化。应调整农村产业结构，最大程度保证农村土地资源的有效配置，使资源利用最大化。只有保障土地高效流转，才能更好地完成城乡一体化的建设要求，实现城市与农村协调发展。