国有资本出资者财务监管问题研究

【摘要】以经济人假设为前提的美式财务学无须关注企业财务的外部监管问题， 但是同样的议题却是中国的国企财务研究绕不开的。 国企财务的特点之一是面对三重外部监管， 即政党监管、政府监管和产权监管， 其中产权监管就是国有资本出资者的财务监管。 针对国有资本出资者的财务监管， 本文从目标、内容和模式三个方面做了初步研究。

【关键词】国有资本;出资者;财务监管;国有企业外部监管

【中图分类号】F275      【文献标识码】A      【文章编号】1004-0994（2021）24-0009-6

2003年国务院国资委及地方国资委成立以来， 国有资本出资者视角的财务体系便由过去的“政资合一”转型进入了“政资分开”的新阶段， 国资委作为国有资本出资者代表， 承担出资者对国企和国资监管的职能。 尽管监管的范围和内容不限于财务， 但财务监管始终是国资委对国企监管的主要内容， 并且这部分内容构成国企财务体系的重要组成部分。 研究国企财务问题， 绕不开国资委出资者代表身份的财务监管问题研究。 并且， 从现实情况看， 国资财务监管的一些理论和模式也值得研究。

一、国企财务的外部监管体系

不同的社会背景造就不同的思维模式和研究范式， 并由此导致企业财务研究领域和问题的差异。 以企业财务外部监管为例， 西方主流的公司财务文献几乎找不到此类研究议题， 财务学教科书中更是难见此类问题的踪影， 但在研究中国企业特别是国有企业财务问题时， 外部财务监管却是回避不得的重要课题。 如此差别的形成， 概因财务研究范式及所根植的社会背景的差异。

业内熟知， 以美式财务为代表的西方主流财务学是秉承新古典经济学传统、按照新古典分析模型建构的。 新古典经济学传统有两个基石： 一是私有财产神圣不可侵犯， 也就是私有制; 二是经济自由化， 政府不干預。 新古典分析模型的核心概念是经济人假说， 而经济人就是理性的“万能人”。 “理性”一词意味着经济人非常清楚自身最大化的效用目标函数以及通往目标的最优决策之路。 这意味着经济人是可以自己主宰自己、自己管理自己的“自主人”。 在新古典分析模型中， 企业作为“经济人”能够自觉听从市场这只“看不见的手”的指挥， 也就是市场能够自动趋于平衡， 不需要政府这只“看得见的手”来干预和指挥。 在西方主流经济学家们看来， 一个好的政府就是不干涉企业、不干预经济的政府。 受此思想的影响， 西方主流财务学研究自然就不关注企业财务的外部监管问题。

而我国的情形则完全不同。 在“党政分工、政资分离、政企分开”的管理格局中， 国企主要面对三重外部监督管理：

1. 政党监管。 党管国企、党管干部、双向嵌入、党委前置研究讨论、纪检派驻、巡视巡察等已经成为国企治理基本制度， 确保了国企党委及其上级党组织在国企中的决定权、把关权和监督权。 其主要的外部监管方式有： ①党管干部。 国企的董监高接受国资委的直接管理， 其中“一把手”董事长是由中组部（中管央企）或国资委（委管央企）直接任命。 ②巡视巡察。 巡视和巡察都是在党内进行的， 是实现党内监督的重要形式。 区别在于： 巡视是由党中央或党的省一级委员会向下开展的党内监督工作; 巡察是由党的市县一级委员会向下开展的党内监督工作。 党内巡视制度诞生于建党初期， 十八大以后受到全面重视， 并被写进党章。 按照中央部署， 各级国企进行了全面巡视巡察， 并且实施了“回头看”。 ③派驻监督。 派驻监督是政治监督的重要组成部分。 2014年之前， 中纪委向同级党和国家机关派驻纪检组进行党内监督。 2014年国务院国资委纪委开始向央企派驻纪检组。 2018年统一更名为“派驻纪检监察组”， 职能也从之前的纪检职能（监督、执纪、问责）扩展为纪检和监察（监督、调查、处置）， 实现监督全覆盖。

2. 政府监管。 我国对政府的基本定位是经济调节者、市场监管者、社会管理者和公共服务者， 这些角色的扮演和职能的履行必然涉及对企业的财务监管， 比如工商监管、证券监管、财政监管、税收监管、政府审计等， 都包含对国企的财务监管， 体现政府在国企财务管理中的重要作用。 这些监督主体中， 最值得关注的是财政监管。

历史地看， 财政机关曾扮演国企财务主管机关的角色， 当时的背景是计划经济， 政资合一、政企不分， 财政部门相当于国家这个“大企业”的财务部， 统管全国国有企业的财务工作， 国企财务构成国家财政体系的基础性环节。 国企改革的重要方向和内容是政资分离、政企分开。 2003年国资委的成立标志着政资分离迈出关键一步， 国资委作为国有资本出资人代表， 对国有企业“管人管事管资产”。 管资产就是管财务， 因此， 国资委成立后， 出资人角度的国企财务管理职能也应该从财政机关转移给国资委， 财政机关只需要保留财政性资金管理所需要的国企财务监督管理职能。 问题是， 国资委监管的国企只是国企中的一部分， 还有大量国企在国资委监管范围之外分别由宣传、财政、教育等主管部门管理。 所有国企， 不管由哪个部门主管， 都应当有统一的财务规则和标准， 对通用规则和标准的制定， 现阶段最适合的还是财政部门， 这应该是财政部制定国企财务通则的最好解释， 但是， 要协调好财政部与国资委在国企财务规则制定方面的关系。 笔者认为， 财政部出台的《企业财务通则》应该是原则导向的， 适用于全部国有企业， 国资委针对管辖范围内的国企制定相对具体的财务规则， 二者在逻辑和内容上应保持一致， 不能有矛盾。

3. 产权监管。 指国资委作为国有资本出资人代表实施的对国有企业的监管行为。 现行的国有资产管理体制是“国家统一所有， 政府分级监督管理”， 即在坚持国家所有的前提下， 由中央政府与地方政府分别代表国家履行出资人职责， 分级设立国资委对国企实施监管。 中央政府管理少部分国企， 大部分国企由省级、地市级、县区级三级地方政府管理， 分级设置管理权限和分级享受国有资本收益。

总体来看， 国有资产分布和管理处于条块分割的状态。 纵向来看， 国有资产分四级政府管理， 各级政府相对独立运作， 自成体系， 层级间投资重复、结构雷同; 横向来看， 2009年出台的《企业国有资产法》规定国资委代表政府对国家出资企业履行出资人职责， 同时还规定可以授权其他部门、机构代表政府对国家出资企业履行出资人职责， 结果导致国资监管主体多元、监管规则不一。 国有资产的“横向分割、纵向分级”的格局， 严重影响了国有资产的优化配置和动态调整， 影响国企的运营效率和高质量发展， 客观上需要打破这种条块分割的格局， 建立全国“一盘棋”的大国资监管新格局。 事实上， 早在2019年国务院国资委就提出要凝聚全系统之力， 争取用2至3年时间， 推动实现机构职能上下贯通、法规制度协同一致、行权履职规范统一、改革发展统筹有序、党的领导坚强有力、系统合力明显增强， 加快形成全国国资监管“一盘棋”。

二、国有资本出资者财务监管目标

主流观点认为， 国资委作为国有资本出资者的代表， 对国有资本和国有企业进行监督管理， 目的就是在确保国有资本保值的基础上最大限度地实现资本增值， 此为“资本增值论”。 另有学者在把国资委与国企董事会的关系界定为委托代理关系的基础上， 将国资委财务监管的基本目标定义为最大限度地降低代理成本， 此系“代理成本论”。 两种理论看似逻辑严密、科学合理， 但细加推敲， 均存在一定的理论和逻辑缺失。

1. 资本增值论。 资本增值论与西方主流的股东价值论或股东财富论在逻辑上是一贯的。 股东价值论的逻辑是： 企业是由股东出资创办的， 股东就是企业的所有者， 管理者经营管理企业的根本目的是为股东创造更多的价值， 或说股东财富最大化。 资本增值论是把国有资本出资者视同或类比为国企的股东或所有者后形成的国资版的股东价值理论。

把国有资本出资者视同或类比为国企股东， 看似合理， 其实是错误的。 一般情况下， 企业的出资者就是股东， 但是国企例外。 对国企来说， 不管其组织形式是国有独资公司还是股份公司或有限责任公司等混合所有制形式， 国有资本提供者的定位都是“出资者”而不是“股东”， 换句话说， 国有资产监督管理机构（国资委）以国有资本出资者（国务院）代表而不是国有股东代表的身份履行对国有资本和国有企业的监督管理职能。 称为资本出资者而非股东的主要原因是：

第一， 国有资本出资者是特殊出资者。 出资主体是国家。 按照《物权法》的规定， 属于国家所有的财产即属于全民所有， 由国务院代表国家行使所有权。 国务院通过特设机构（国资委）具体行使国家作为所有者对国企的所有权， 因此， 国资委所代表的出资者是国家而不是一般的出资者。 从国资委实际扮演的角色和所发挥的作用看， 与其说是“股东”， 倒不如说是类似“上级主管部门”的对国企重大问题的“决策者”和运行的“监管者”。

第二， 国资委监管的国企是特殊企业。 首先， 国企不仅仅是创造价值的经济组织， 还是承担政治使命的政治组织和承担社会责任的社会组织。 国企不仅要算经济账， 而且要算政治账和社会账。 其次， 并非所有国企都能创造价值， 都能实现资本增值。 国企并非都是追求利润最大化目标的盈利性组织， 有些国企的初始定位并不是盈利或不完全是为了盈利， 即“公益类国企”。 即使是“商业类国企”， 当盈利性与社会的或政治的利益冲突时， 企业的首选也不是盈利性。 企业层面都不把盈利作为唯一目标或首选目标， 国资委则更不会将对企业的财务监管定位在“国有资本保值增值”上。

国有资本出资者及其监管的特殊性， 决定了国有资本出资者财务监管的目标函数与其说是“股东利益”， 不如说是“国家利益”。 而国家利益的内容包括政治利益、经济利益和社会利益等诸多方面， 远非经济利益所能涵盖。 而经济利益也不限于通常意义上的“国有资本收益”， 即使是国资委， 也应该站在国家的立场、立足国家利益来定义“国有资本收益”。 国家利益就是人民利益， 人民利益在国企中的具體表现形式为“相关者的共同利益”， 在微观层面的经济表现形式是“增加值（V+M）最大化”。 也就是说， 站在国家立场， 国企新创造出来的价值（V+M）都是国有资本收益， 它是微观利益和宏观利益的经济基础[1] 。

2. 代理成本论。 美国经济学家Jensen等[2] 于1976年提出的具有里程碑意义的代理成本模型， 被广泛地应用到公司治理和财务决策分析领域。 但是， 其代理决策成本模式是新古典意义的。 在新古典范式下， 企业决策分析的基本方法是成本收益分析， 且作为决策分析变量的成本与收益只是微观企业的经济成本（财务成本）与经济收益（财务收益）。 Jensen等[2] 的代理决策模型所涉及的代理成本和代理收益正是新古典意义的成本和收益， 具有三个特征： 一是股东立场， 是因代理关系或代理契约发生的、对委托人（股东）而不是受托人或代理人（经理）的成本和收益。 股东立场的代理成本包括委托人的监督支出、代理人的保证支出和剩余损失。 代理收益是委托人通过对代理人的激励与约束促使代理人的行为选择能使委托人的福利最大化， 实际上就是股东财富最大化。 二是微观性， 是微观股东个体的成本与收益， 排除任何宏观意义上的成本和收益。 三是经济性， 不包含任何非经济性的社会成本和社会收益。

几乎没有人去怀疑代理成本模型的普遍适用性。 国内一些学者将其用于国企治理问题研究， 认为国资委与国企董事会之间存在委托代理关系， 国资监管的目的就是控制和降低代理成本， 增加国有资本收益。 代理理论能否适用于我国国企， 代理成本可否用来解释国资监管的目的， 代理决策模型是否可以作为国企问题的分析工具， 都还值得研究。 笔者认为， 国资委与国企董事会之间不存在委托代理关系， 代理理论不适用于国资委出资财务监管问题的研究。 主要原因如下：

第一， 经典代理理论的核心概念和逻辑前提是经济人假设， 该假设不适用于国企组织和国企主要领导的研究。 就企业组织而言， 国企并非单一的经济组织， 是具有经济、政治和社会三重属性的特殊企业; 就国企主要领导即国企董事长和总经理来说， 基本上都是中国共产党党员， 极个别是党外人士。 中国共产党是中国最先进生产力和最先进文化的代表， 代表中国最广大人民群众的根本利益。 从党性角度看， 共产党员显然不应该是经济人。 换句话说， 经济人假设不适用于共产党员。

即使不考虑党员身份， 纯粹从董事长或总经理的职位考虑， 正所谓环境造人、时势造英雄， 国企董事长或总经理与私企董事长或总经理处于不同的职业环境中， “人性”的实际内涵和表现状态也会有差别。 一方面， 国企董事长或总经理等领导人员面对比私企高管大得多的高强度监督约束。 2009年出台的《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》、2012年中央发布的“八项规定”以及财产和重大事项申报、巡视巡察和纪检监察等党内监督、外派董事和离任审计等， 极大地遏制了国企领导人员的“私欲”及其表现程度。 另一方面， 与私企高管比较， 国企领导人员因有较高的预期收益而能够自我约束、主动配合、勤勉履职， 极大地降低了国资授权经营的道德风险。 从短期薪酬激励看， 国企领导人员也许比不上私企高管， 但决定职业和职务选择的收益因素不是短期薪酬， 而是终身总收益， 包括终身薪酬收益和非薪酬收益， 其中非薪酬收益包括职务的稳定性和持续能力、职务所能带来的社会关系、职务带来的工作压力等。 若是考虑终身总收益， 国企领导人员明显占据优势地位， 这就是年薪较低的国企领导人员不愿意去年薪较高的私企工作的主要原因。 国企领导人员高强度的外部监督压力和较高的预期终身总收益， 促使国企领导人员自觉克服“人性”弱点， 积极回应出资者的要求， 类似“代理问题”的授权经营风险会大大降低， 国企领导人员的“经济人”属性也因此得到极大的改变。

第二， 国资委与国企之间不存在代理关系。 在我国， 作为国有资本出资者代表的国资委与国企董事会的关系， 在性质上不能类比西方国家股东与董事的关系。 在西方公司法和公司治理理论中， 针对股东与董事关系的解释主要有信托关系论和代理关系论两种。 被英美法系国家首推的信托关系论， 显然不适合用来解释国资委与国企董事会的关系， 因为信托关系论根植于英美法系中衡平法和普通法两分的传统。 在信托关系中， 信托财产的所有权转移， 委托方失去控制权， 这不符合国有资产管理的性质和要求。 国内一些学者用代理关系论来解释， 并认为国有资产管理中存在多层委托代理关系链， 这是国有资产运营效率低下的重要原因。 是否存在委托代理关系链不在本文的讨论范围内， 但把国资委与国企董事会的关系定性为委托代理关系也实属不妥。 一方面， 国资委并非严格意义上的委托人。 国务院国资委是国务院的特设机构， 履行国有资本出资人职权， 实施国有资本监管职能。 从实际扮演的角色和所发挥的作用看， 与其说是“股东”， 倒不如说是类似“上级主管部门”的对国企重大问题的“决策者”和运行的“监管者”。 另一方面， 代理关系就是一种契约关系， 而国资委与国企董事会没有代理合同， 不存在代理契约关系。 双方签订的经济责任书或绩效合同， 是对国企进行绩效管理的组成内容， 不属于代理契约范畴。 国资委与国企董事会的关系既非信托關系亦非代理关系， 而是以授权经营为基础的监管与被监管的关系。

第三， 国资委授权经营的成本和收益在性质和内容上不同于代理成本和代理收益。 国资委将国有资本授权国企董事会经营是有成本和风险的， 但授权经营成本的性质和内容取决于国企的性质。 如上所述， 国企是具有经济属性、政治属性和社会属性等三重属性且兼具微观与宏观双重功能的复杂组织， 这决定了国企监管分析中的成本是综合了经济成本、政治成本和社会成本后的综合成本， 收益也是综合了经济收益、政治收益和社会收益后的综合收益， 这就是中国式现代国企监管决策分析模型的独特之处。 很显然， 新古典意义上的代理成本理论不适用于解释国有企业的出资者监管问题。

三、国有资本出资者财务监管内容

财务是有主体的， 企业财务是以企业为主体的财务， 企业财务根植于利益相关者关系网络或财务支持网络并与利益相关者保持一定财务关系。 不同利益相关者与企业财务的关系性质、在企业财务运作中扮演的角色和所起的作用不同， 于是便形成了所谓的“利益相关者财务”。 利益相关者财务涉及股东或出资者、债权人、经营者、员工、政府以及供应链上的客户和供应商等， 分别形成以企业财务为基础的股东或出资者财务、债权人财务、经营者财务、员工财务、政府财务和供应链财务等。 在利益相关者财务体系中， 股东或出资者财务有其特殊的地位和作用。 因为， 在公司法及主流的社会思想体系中， 企业就是归股东或出资者所有的， 其享有企业的剩余收益和承担企业的剩余风险。 这意味着股东或出资者有可能是企业风险的最大承担者， 也有可能是企业收益的最大分享者。

出资者的主要行为是财务行为。 从一般意义上说， 出资者财务行为涉及的内容主要包括：

1. 投出资本。 包括投资和出资两个主要环节。 投资的财务问题并不限于美式教科书中所关注的投资方案的设计、分析、比较和选择以及资本预算问题， 还涉及投资规模、投资时机、投资地点等问题的决策分析以及投资管理体系的构建等。 出资环节涉及的问题至少有： ①注册资本规模。 注册资本规模决定企业的经营和融资能力， 出资者应和相关方根据预期经营和融资能力合理测算注册资本的最佳数额。 ②出资方式。 出资者可以用货币资金出资， 也可以用实物资产、知识产权和土地使用权出资。 合作企业还可以用劳务出资。 ③出资进度。 是一次全额出资还是分期或分次出资， 需要合理筹划。 ④出资时间。 涉及认缴时间与实缴时间的安排。 ⑤出资足额问题。 出资者用非货币资产出资时存在估值和作价的足额性问题， 也会涉及超额出资的补偿问题。 当出资者用品牌等无形资产出资时， 由于无形资产出资在法律上有最高比例限制， 有可能会出现价值较高的无形资产被折价折股的问题， 于是就存在对出资者损失进行补偿的问题。 国际上有特别分红和一股多票两种补偿方式， 尚未听说我国企业出资补偿的案例， 但这个问题是存在的， 需要研究。 ⑥出资程序。 出资者无论以何种方式出资都必须履行一定的决策和执行程序， 何种程序合规高效就值得关注。

2. 资本监管。 作为公司最直接、最重要的利益相关者， 出资者或股东不可能做“甩手掌柜”， 多少都会影响、干预或监督管理层的行为， 促使管理层为股东利益最大化尽心尽职。 出资者监督管理层的方式多样， 不同国家会有不同的模式选择， 同一国家的不同时期也会有不同的选择。

3. 收益分配。 出资者参与收益分配通常有对称分配与非对称分配两种典型模式。 其中： 对称分配要求按出资比例分配， 分配比例与出资比例呈正相关关系; 非对称分配则强调分配比例不与出资比例直接挂钩， 典型的非对称分配是倒挂式分配， 股份合作制企业存在这种倒挂式分配模式， 体现在财务股东与管理股东的收益倒挂上。 财务股东只出钱不出力， 股份可能占80%， 而其参与分配的比例可能只有20%; 管理股东既出钱又出力， 股份可能只占20%但其分红比例可达80%， 这就是典型的非对称分配。 国企对出资者的收益分配属于非典型的非对称分配， 表现为国企税后利润上缴财政比例与国有资本比例呈现非对称特征。 以央企为例， 央企国有资本经营预算制度始于2007年， 当时的央企总部基本上都是国有独资企业， 但是上缴利润比例则是根据行业盈利水平差异分三类确定的， 均与出资比例不相关、不挂钩。

4. 资本调整。 出资者的资本规模和结构不是一成不变的， 而是处于动态调整、适应和优化状态。 资本调整的内容主要包括： 一是资本规模调整。 合并整合成规模更大的资本或将大资本分拆成若干小资本。 二是产业和地区结构。 采用出售、收购、投资、置换等方式， 调整资本的行业和地区分布。 三是产权结构。 包括纵向压缩产权链条和横向产权结构多元化。

经过多年的发展， 国家已经积累了规模庞大的国有资本， 且国有资本的分布结构一直处在调整过程之中， 尤其是进入21世纪以来， 国有资本战略性调整和国有企业重组的进程明显加快， 国有资本布局持续得到优化， 国有资本配置效率明显得到提高。 当前的突出问题有三项： 一是资本的产业布局不尽合理。 这个问题在地方国企中表现得更加突出， 有些地方国企在产业布局上追求“小而全”。 调整的方向是进一步推进国有资本向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域集中。 二是国企运营呈封闭化和孤岛化态势。 国企、民企和外企分而治之， 彼此缺乏资本的渗透与融合， 调整的方向尚未形成国企与民企、外企双向渗透式混合发展的新格局。 三是国企运营呈差序化发展状态。 央企、省属国企、市属国企和区县国企四级相互独立、自成体系、彼此隔绝。 调整方向是打开各层级间国资国企通道， 形成相互渗透、统一布局、协同发展的新格局。

5. 资本退出。 出资者可以长期也可以短期持有投资， 可以持有也可以退出。 资本退出有主动退出和被动退出。 设定的投资到期或投资任务完成而退出投资系主动退出， 因筹集偿债资金到期积累的一批资不抵债、扭亏无望的“僵尸企业”政策性关闭破产是被动退出。 主动也好被动也罢， 只要是资本退出， 就涉及债务重组、企业重整、资产清算等财务问题。

一般情况下， 出资者或股东财务体系是由投出资本、资本监管、收益分配、资本调整和资本退出等构成。 但是我国国企情况特殊， 国资委被赋予国有资本出资者代表身份， 却不能完整地承担出资者的全部财务工作。 国资委管国企主要是管人、管事、管资产和管资本， 不管现金。 出资者财务体系中， 涉及投出资本和资本退出等， 是以企业为主体展开; 涉及国有资本收益及其收缴， 是由财政机关实施; 留给国资委的主要是财务监管或资本监管。

四、国有资本出资者财务监管模式

从一般情况看， 出资者或股东对企业及其管理者的财务监管有消极模式和积极模式两种。 消极模式是“用脚投票”， 积极模式是“用手投票”。 以美国为例， 20世纪80年代以前属于消极模式， 80年代以后转为积极模式。

20世纪80年代之前， 美国公司的股东（包括机构投资者）奉行“华尔街准则”， 不会对其所投资的公司进行过度干预， 即使公司经营业绩不佳或者其自身权益受到侵害， 通常也是消极对待。 80年代之后， 美国的并购浪潮在给机构投资者带来投资机会的同时也带来了投资风险。 对股东而言， 继续采取消极模式来治理公司可能会带来灭顶之灾。 股东特别是机构投资者不得不放弃“用脚投票”， 主动利用股东身份积极参与公司治理以维护其自身权益。 在消极模式下， 股东全权委托董事会来监督公司管理层， 自己则置身事外、消极处理; 一旦改为积极模式， 股东便想方设法掌握更多的决策权， 主动参与公司的经营管理活动， 以维护自身利益。 从美国的情况看， 股东争取权力的方式主要有投票权争夺、争取股东提案权、私下协商、劣迹公司曝光和集体诉讼等[3] 。

我国国企财务监管模式也经历了一个从行政化到市场化的变革过程。 2003年国资委成立之前， 国企财务由政府主管， 主管机关是财政部门， 国企财务是国家财政体系的基础性环节， 财政部门负责制定统一的财务制度， 并通过预算、审批、检查等方式直接管控国企财务。

2003年国务院国资委成立后， 国资委作为国务院特设、代表国务院并经国务院授权专司出资者职能的机构， 取代财政机关成为国企财务的“主管部门”。 国资委成立之初， 便提出了“管资产”模式。 完整的说法是“管资产与管人、管事相结合”的监管思路或模式， 即通过“管资产”这一履行出资人职责的核心手段， 实现对国企重要人事安排和重大经营事项的有效监管。 “管人”， 是依法定程序对国企少数关键负责人的任免、考核与奖惩管理; “管事”， 是针对涉及出资企业改革、重组与保值增值等重大事项的监管。 “管人”与“管事”是实现“管资产”的必要条件， 否则， “管资产”就是一句空话。 “管资产”的监管模式有效解决了国有资产和国企多头管理、出资人权力分散、政企政资不分等问题， 但也存在国企监管越位、缺位、错位问题。 之后， 国企经过多年的改革发展， 出现了资产资本化、股权多元化、组织集团化、运营市场化、管理法制化、竞争国际化、发展高质量化的新格局， 对“管资产”模式提出挑战。 在这样的背景下， 国有资本出资者的财务监管模式选择进入第三阶段： “管资本”模式。

“管资本”是十八届三中全会的一个新提法， 是在“管资产”基础上的发展， 是国企投资主体多元化和发展混合所有制的必然结果。 在新一轮国企改革之下， 混合所有制将成为国企的基本生态。 混合所有制最大的优势在于， 不同投资主体交叉持股， 形成相互监督与制衡的公司治理机制。 这种监督与制衡表现为， 公司各投资主体按照《公司法》和公司章程规定， 在股东会、董事会、监事会中各自主张权利， 约束国资大股东越过公司决策程序直接干涉“人”和“事”的監管能量。

“管资本”模式的基本特征及其与其他监管模式的比较见表1。

【 主 要 参 考 文 献 】

[1] 李心合.国有企业财务决策机制的特殊性研究[ J].财会月刊，2021（18）：3 ～ 10.

[2] Jensen M. C.， Meckling W. H.. Theory of the firm： Mana-gerial behavior， agency costs and ownership structure[ J].Journal of Financial Economics，1976（3）：305 ～ 360.

[3] 金宪宽.美国股东积极主义的兴起与对我国的启示[ J].法制博览，2019（15）：76 ～ 77+80.