行政合作视角下的生态 全面预算绩效评价体系构建

杨洁 周赟俊 金涛

【摘要】通过全面预算绩效管理， 生态建设一定程度上实现了财政资金的科学使用和自然资源的合理配置， 但生态预算面临的各自为政问题日益凸显。 基于生态建设的系统性和复杂性， 介绍生态建设中“碎片化”治理和多元生态要素交叉影响的客观现状和绩效评价困境， 提出运用行政合作手段开展预算绩效管理工作。 本研究从跨区域和跨部门两方面的行政合作入手， 建立生态全面预算绩效评价指标体系， 并以流域生态系统治理的空间难题和“山水林田湖草”生态项目多元生态要素共生发展的问题为例探讨其应用价值。

【关键词】全面预算绩效;生态建设;行政合作;跨区域;跨部门

【中图分类号】F812      【文献标识码】A      【文章编号】1004-0994（2021）24-0049-10

一、引言与文献综述

生态文明是以人为本， 围绕人、自然与社会三个核心元素， 旨在建立人与人、人与自然、人与社会和谐共生发展、持续良性循环的文明形态[1，2] 。 多年来我国经济飞速发展的同时， 受限于早期粗放式经济增长模式的弊端， 引发资源浪费、环境污染和生态退化等問题， 严重阻碍了社会发展。 由于生态问题的错综复杂， 其具体表现形式在不同区域大相径庭， 且由于生态系统在空间上盘根错节的相互影响， 生态问题形成了牵一发而动全身的连锁反应[3] 。 意识到生态问题的严重性， 党的十七大报告首次提出了“建设生态文明”新时代执政方针， 随后十八大将其重要性提升到突出位置， 确立了生态文明建设的国家战略地位[4] 。 这表明生态建设已经从概念转向实践， 将成为我国未来发展的主题[5] 。 因此， 我国政府在生态建设中扮演关键角色， 发挥领导带头作用。 一方面， 政府是生态建设的推动者， 应通过行政手段引导生态建设的方向; 另一方面， 政府也是生态建设示范者， 以身作则实施高效透明的生态文明政策， 引导社会组织和群众积极参与[6] 。

在生态建设项目中运用全面预算绩效评价， 可有效针对生态建设中存在的资源紧张、环境污染、生态退化等问题， 并根据生态建设的长期性和复杂性做出科学预算决策， 实施有效的生态管理。 当前生态预算绩效领域研究已取得一定的成果： 有学者分析我国地方政府在过去管理中“碎片化”的客观状态后， 提出缓解政治冲突是整合预算资源的关键[7] ; 有学者对生态预算模式进行研究， 提出各级地方政府要完善生态责任预算， 企业应建立生态责任评价机制[8] ; 有学者分析认为同质目标是生态预算系统合作的保证， 可通过财政转移手段， 实现不同主体功能区的合作[9] ; 有学者通过生态预算DSR， 制定生态预算能力的评价指标[10] ; 有学者提出预算流程是影响生态绩效最直接的因素， 应以定性与定量相结合的方式科学评价生态绩效[11] 。

国内学者的研究具有重要参考价值， 但忽视了传统治理在生态空间上“泾渭分明”的区域特点， 同多元生态要素交叉影响的矛盾。 传统生态预算绩效由地方政府部门决策、制定、执行和评价， 但是随着我国生态建设领域的问题日益多元化和复杂化， 这些问题往往超越了各个行政区域和部门边界， 由于认知偏差和利益诉求不同， 地方政府投入巨量资源后收效甚微， 既造成资源浪费， 又无法从根本上解决实际问题， 从而引起社会群众的误解和质疑。 究其原因有两点： 一是在生态流域治理上， 流域上下游污染转移的矛盾由来已久， 行政区域划分致使生态建设陷入 “碎片化”困境; 二是在“山水林田湖草”生态系统中， 传统绩效评价忽视了多元生态要素的复杂性。

将行政合作引入生态建设， 可以避免预算绩效发生价值偏离和功能异化， 也可有效适应生态建设多样性、复杂性等特点。 由于生态文明具有公共价值属性， 社会中任何个人、组织和群体都无法免受其影响。 因此， 单靠部分群众或者地方政府都无法解决生态问题， 建立行政合作势在必行。 行政合作可通过两方面开展： 其一， 在跨区域行政合作方面， 既可消除由政治压力和经济竞争带来的区域壁垒和利益冲突， 也可打破由区域政府的职能边界带来的行政约束和权力限制[12] ， 从而实施跨区域资源整合利用， 有利于流域生态建设中区域冲突和突发事件的解决。 其二， 在跨部门行政合作方面， 既可减少同一资源管理部门在履行自身职能的同时采取增加自身利益的政策的现象， 也可消除非同一资源管理部门由于管理目标的不一致性而出现资源浪费、重复使用和污染转移现象[8] 。 因此， 本文基于我国当代生态现实困境， 分析流域治理和“山水林田湖草”生态项目中的突出问题， 在行政合作的基础上， 提出跨区域和跨部门建立生态文明全面预算绩效评价体系， 具体如图1所示。

二、基于跨区域行政合作的生态预算绩效指标体系

跨区域行政合作为当下生态建设“碎片化”提供了新思路， 能帮助各区域地方政府厘清彼此责任， 做好利益分配工作， 提高合作信任度， 建立密切合作伙伴关系， 这就要求辩证地看待个性与共性的关系。 在合作个性方面， 通过区域需求偏好角度指标， “任其所长， 不任其所短， 故事无不成， 而功无不立”， 区分合作各方扮演的角色， 考虑其差异化利益诉求， 发挥协同作用。 在合作共性方面， 既要发挥主观能动性， 通过行政合作能力角度指标， 保证目标和行动的一致性， 提高整体合作效率; 又要尊重客观规律， 通过平台建设角度指标提供一个公平、公正、公开的合作舞台， 做到“人尽其才， 物尽其用”。

1. 区域需求偏好角度指标。 在生态建设跨区域行政合作中， 区域之间的地域特征和发展阶段各不相同， 根据各个区域的经济水平、行政目标以及社会公众公共偏好的客观差异， 应将区域需求偏好纳入生态预算绩效中。 有学者对不同区域生态环境特征以及资源环境开发承受力进行研究， 提出了有针对性的政策[13] 。 有学者指出不同行政区域之间的资源禀赋存在差异， 在遵循共性的同时， 要照顾彼此侧重点不同的个性化需求[14] 。 但是， 对不同区域地域性因素限制的研究， 忽视了对行政合作视角下区域需求偏好的考虑。

根据区域需求偏好来进行细分， 预算绩效指标体系在有所侧重的同时， 也要遵循全面综合的要求， 应以经济、社会和环境三者协同发展作为出发点和落脚点， 将区域需求偏好划分为经济发展、社会进步和生态环境保护三方面展開定性与定量分析（见表1）， 三者的协同发展将是未来的生态建设主题[15] 。

对于经济发展指标， 跨区域行政合作应该平衡经济效益和经济活力二者的关系。 经济效益方面， 在有限自然资源基础上， 提高资源利用效率， 促进环境资源的科学使用， 是形成良性循环的关键， 选取万元GDP用水量、万元GDP能耗两个指标进行评价[16，17] ; 经济活力方面， 经济活动带来的成果应该反哺全社会， 更新技术设备， 调整生产力地区分布以达到平衡， 缓解经济结构失调带来的生态问题， 为改善人民生活提供必要的物质条件， 选取全社会固定资产投资总额增长率和社会消费品零售总额进行评价[18] 。

对于社会进步指标， 跨区域行政合作应从环境资源消费、生活质量两方面进行考察。 环境资源消费方面， 在满足大众对自然资源基本需求的基础上， 要做到合理开采、节约利用， 转变粗放型资源使用习惯， 选取城镇居民人均生活用水量、城镇居民人均生活煤炭消费量指标进行评价[16] 。 生活质量方面， 不仅要关注生态环境的改善， 也要重视对生态建设起正向反馈作用的居民生活质量。 其中， 包括公共医疗卫生水平的提高， 满足社会公众对医疗服务的需求; 也包括对居民消费水平的评价， 反映生态建设对消费结构的改善。 因此， 选取每千人职业医师数和居民消费水平指标进行评价。

对于生态环境保护指标， 从压力改善和生态承载力两方面进行细分。 压力改善方面， 经济发展过程中产生的环境污染压力是加强生态建设的驱动力量。 其一， 在工业发达地区应该严控污染， 建立环保负面清单， 淘汰高消耗、高污染的传统企业， 鼓励技术创新、绿色低碳发展; 其二， 在城镇发达地区， 应集中高效处理生活垃圾， 减少二次污染。 因此， 选取工业废水排放总量、万元工业增加值废气排放量、工业固体废物产生量和生活垃圾无害化处理率四个指标进行评价[19] 。

在生态承载力方面， 应弱化经济指标评价， 强化生态系统自身承载、维持和调节能力的评价， 其作为关键的环境要素， 直接约束经济行为和影响群众生活质量[20] 。 因此， 可选取城市环境空气质量优良率和建成区绿化覆盖率两个指标进行评价。

2. 行政合作能力角度指标。 在跨区域行政合作中， 要避免“集体行动困境”， 发挥多方合作的协同作用， 关键是要提高行政合作能力。 首先， 在生态文明建设公共事务中， 设立合理目标， 满足合作各方利益诉求， 保证合作成功率; 其次， 建立支撑性的法律政策环境， 为合作保驾护航; 最后， 最大限度地发挥参与者的积极性和主观创造能力， 推动合作取得最大效益。 因此， 对行政合作能力， 应从生态预算目标、法律政策和预算参与度三方面进行评价（见表2）。

在生态预算目标设计方面， 生态预算目标作为预算绩效的中心， 应根据不同区域的地域特点， 进行量化分析， 作为评价预算绩效的依据。 一方面， 预算目标应以生态文明建设受众群体需求作为出发点， 充分考虑其切身利益， 以及受众群体对成果的认可和满意程度， 以受众群体需求为结果导向; 另一方面， 预算目标应符合相关法规政策， 生态建设工作应在法规政策框架下有序开展。 因此， 选取预期目标实现率和预算目标合规合理度两个指标进行评价[21] 。

在法律政策方面， 生态预算绩效离不开健全的法律法规， 只有通过法律法规确立区域政府自治权力， 才能保证其拥有足够资源和能力来与其他区域政府开展稳定的行政合作[22] 。 同时， 由于各区域行政主体是相对独立的利益关系方， 基于自身利益制定的行政政策容易陷入“囚徒困境”， 阻碍生态文明整体目标的达成， 应通过统一执行政策， 以执行政策支持度来规范各区域政府的行政行为， 从而形成合力。 因此， 选取生态预算法规健全和执行政策支持度两个指标进行评价。

在预算参与度方面， 一方面， 对预算绩效的管理应从内部和外部同时进行， 既要考虑预算供给方， 也要考虑绩效需求方， 避免单一内部参与者导致的机会主义和形式主义， 并由外部参与者平衡内部单独预算的风险。 另一方面， 应对预算绩效参与程序和操作范围进行必要规范， 避免产生利益分歧时的操纵行为， 保证公众参与者能对生态预算做出真实评价[23] 。 因此， 选取预算决策的公众参与程度和公众参与的独立性两个指标进行评价。

3. 平台建设角度指标。 在平台建设角度， 生态建设领域的跨区域社会组织数量有限， 公共资源未能得到有效整合利用， 政府作为生态建设的主导者， 应发挥推动和引导作用， 并通过统一的平台建设来实现（见表3）。

在管理平台方面， 首先， 通过成立相关组织机构， 一方面发挥宏观协调作用， 推进不同区域地方政府开展行政合作， 提升信任度。 另一方面要厘清各方责权利关系， 建立资源相互依赖、权力相互制约的合作关系， 实现互补增效共赢[24] 。 其次， 建立多元化合作治理模式， 以根本性解决合作中的冲突对立。 将政府在生态公共服务方面的职能通过转让、招标等形式授权社会组织参与， 以低成本、高效率推进生态建设[25] 。 最后， 生态奖惩机制能对偷懒者和损害者进行有效处罚， 对利益贡献者进行奖励， 从而调动各方积极性， 并形成包含奖惩情况的动态综合评价值[26，27] 。

在信息平台方面， 与生态建设相关的社会咨询服务机构数量不多， 面临服务内容和质量的客观限制。 因此， 在行政合作中， 应建立一个信息共享平台， 既方便合作各方开展信息交流， 也能保证其他参与者共享相关信息。 这就要求信息平台符合两个基本要求： 第一， 在获取预算信息的程度上保持基本一致， 消除信息不对称导致信任缺失的非理性博弈行为， 避免发生“搭便车”的情况[28] 。 第二， 对预算进程及时跟踪反馈， 保证取得的信息数据真实可靠。 因此， 应通过生态预算信息透明度与生态预算信息真实性两个指标评价[29] 。

在成果共享平台方面， 只有达成各方利益平衡， 实现合作多赢局面， 并就整体利益达成共识， 才能保证跨区域行政合作持续长久[30] 。 这可以通过两个指标进行衡量： 一是利益整合机制， 根据参与者投入资源贡献度， 匹配其利益收入， 统一分配， 减少利益冲突; 二是生态补偿机制， 由于不同区域的社会地理特征、发展阶段和实力强弱各有差异， 应通过横向利益转移支付， 补偿处于不利位置的参与者， 满足其利益补偿诉求， 保证合作可持续开展[31] 。

4. 实证研究： 以流域生态系统治理为例。 生态全面预算绩效评价离不开对流域生态系统的讨论， 人类文明的起源与流域息息相关， 即使是在科技高度发达的现代社会， 大型城市的建设依然是沿着流域规划发展的。 但是， 流域本身自然资源的有限性、整体性和流动性， 与传统行政区域分割治理相互冲突， 导致流域生态问题频发与污染转移的客观现实。 但是， 马克思曾经提出“人们所争取的一切， 都同他们的利益相关”， 通过行政合作来统一目标， 协调各方利益关系， 消除生态治理“碎片化”和治理主体“单边化”， 使得流域生态治理有了可行性。

在国家政策实践方面， 流域生态建设取得的成绩也为生态全面预算绩效评价奠定了坚实基础。 《生态文明体制改革总体方案》由国务院在2015年颁布， 作为生态跨区域行政合作的雏形， 在国家层面制定了关键决策部署， 并提出“建立污染防治区域联动机制， 开展环境保护管理体制创新试点”的初始方案， 迈出实质性第一步。 随后， 在次年提出《关于全面推行河长制的意见》， 国务院强调跨区域合作主体的责任规定， 将“河长制”从局部试点向全国推广， 建立“省市县乡村”五级河长制纵向体系。 对于新时期的流域环境治理， 十九大报告提出要立足可持续发展， 从流域区域间水污染联防联控联治着手发力。 2020年《关于构建现代环境治理体系的指导意见》再次强调推动跨区域污染防治联防联控的重要性。 由此可见， 生态建设跨区域行政合作既是国家大力支持和推广的工作， 也是生态预算的大势所趋。

在国家支持下， 汀江—韩江跨省流域生态补偿试点工作顺利开展， 福建省和广东省政府部门签署相关补偿协议， 实现“权责共担、环境共治、效益共享”， 正是实施“2省+3市”跨区域行政合作的具体体现。 行政合作开展以来， 财政投入补偿金16億元， 带动试点项目投资32亿元， 取得优异成绩。 其成功体现在： 其一， 在生态方面， 改善流域水体质量， 保障居民饮用水安全; 在经济方面， 引导流域周边行业成功转型， 鼓励建立高效益、低污染的蓝莓、茶油等基地， 实现生态保护与经济效益同步发展。 其二， 在行政合作目标方面， 坚持统筹治理， 系统修复， 降低污染物浓度， 提高水质达标率， 实现了上下游环境质量全面提升; 在法律政策方面， 制定实施《汀江（韩江）流域水污染防治规划（2016-2020）》， 统一执行政策， 规范治理行为， 建立深度合作关系。 其三， 在组织机构方面， 成立区域环境执法联动工作领导小组， 明确合作各方责权关系; 在信息共享方面， 实现常态化联合工作， 定期监测水质， 实时获取真实流域信息; 在生态补偿上实行“双向补偿”原则， 上游水质改善时由下游资金补偿上游， 上游水质恶化时由上游资金补偿下游， 提高双方的主动性、积极性。 因此， 汀江—韩江跨省流域生态问题通过跨区域行政合作手段， 很大程度地推进了生态预算绩效体系的建立完善。

三、基于跨部门行政合作的生态预算绩效指标体系

随着生态预算财政管理制度的日趋完善， 我国初步建立起生态预算绩效管理体系， 但预算绩效改革不仅是技术导向的改革， 更是预算权力结构的调整[32] 。 绩效管理不是单独某个部门的事情， 而是多部门有效配合的综合性工作。 跨部门行政合作以联合治理的形式进行分工协作，强调效率导向[33] 。 一方面既能发挥各个部门的职能， 以专业化的治理操作来解决实际问题， 另一方面又能提高职能部门的协作能力和支持水平， 有效应对多元生态要素交叉影响的现状。 2018年国务院出台的《关于全面实施预算绩效管理的意见》中指出， 通过政府各职能部门的互相配合， 来推动我国预算绩效管理的深化改革[34] 。 因此， 应根据“预算编制→预算执行→预算监督”的逻辑顺序， 推进生态预算绩效管理， 构建跨部门行政合作的生态预算绩效指标体系（见表4）; 并以闽江流域“山水林田湖草”生态修复项目为实证对象， 检验生态预算绩效指标的科学性。

1. 预算编制协作绩效评价指标。 生态预算编制涉及多方面内容， 若缺少部门协作， 则无法收集其他相关部门对应的基础信息， 将造成预算编制部门在实际工作中举步维艰[35] 。 由此导致预算编制部门在未征询其他各部门意见的情况下， 无法取得精准预算决策数据， 从而与实际工作脱节， 出现较大偏差[36] 。

在预算编制协作方面， 主要细分预算编制法规制度和预算编制协调度两个角度。 首先， 预算编制法规制度方面， 从生态预算相关法规之间协调度和法律体系完整性两个层面考察各部门生态预算的协作程度。 其中， 生态预算相关法规之间协调度指标适用于评价各职能部门编制预算的能力， 建立跨部门沟通协作机制， 避免法规内部以及与其他法规之间的矛盾， 消除在后续合作中可能出现的工作冲突; 法律体系完整性指标为生态预算提供必要法律依据， 作为生态预算操作指南[11] ， 使预算编制有法可依。 其次， 预算编制的协调度指标用于评价行政单位内部各部门预算编制配合度及行政部门和财政部门预算编制的配合度， 避免不同职能部门预算编制绩效管理出现利益冲突[37，38] 。 其中， 建立生态预算系统的前期论证指标用于评价行政单位内部在生态预算环节的沟通合作机制， 明确各个部门的任务目标和职责; 信息组织管理指标用于评估跨部门合作中组织分割情况， 考察是否存在各部门信息管理层级太多的不合理情况[39] 。

2. 预算执行协作绩效评价指标。 预算执行协作指标， 用于评价生态预算执行过程中政府各职能部门之间的协同度。 由于各职能部门预算管理制度的差异性， 在执行过程中， 应规范预算执行过程， 建立高效沟通机制， 统一生态预算标准， 整合各职能部门的财务信息， 根据生态建设项目的不同性质， 合理制定预算绩效指标， 完善跨部门合作形式，形成不同主体间的跨部门协同机制[40] 。 在生态预算执行过程中， 财务部门应将执行进度及时准确地反馈给各业务部门， 督促、加快生态建设项目的推进; 同时各业务部门要严格执行统一的预算标准， 确保生态资金落到实处。

在预算执行协作方面， 主要从生态预算业务协作、生态资金落实程度两方面评价。 其一， 生态预算业务协作指标用于评价业务部门向上级管理部门和财务部门递交生态预算执行申请的跨部门协作业务[40] ， 由两个三级指标构成。 其中： 生态预算执行相关管理制度指标用于评价业务部门预算执行环节管理制度是否健全、制度执行是否有效可控， 以期通过规范化的管理制度加强业务协作， 发挥协同效应; 建立信息共享机制指标， 保证跨部门合作中各个部门都能获取其他单位的预算信息， 突破部门间信息资源割据困境， 提高预算信息的使用效率， 进而提高预算绩效。 其二， 生态资金落实程度指标用于评价资金的利用效率， 以推进财务平衡， 达到经济与环境的双赢[42] 。 环保资金违规拨付率指标用于考察各部门是否根据业务的不同， 保证资金合规审批拨付以及分配合理; 环保资金占用率指标用于评价生态资金是否遵循原有的预算使用途径， 督促环保资金准确落实到相关的具体生态建设项目上， 实现合规使用。

3. 预算监督协作绩效评价指标。 生态预算监督不是一项简单的工作， 而是基于各监督主体互相协作的复杂工程。 生态预算监督主体分为外部和内部主体， 内部监督主体为财政部门， 外部监督主体为人大、审计部门、纪检部门和公众。 在生态预算监督工作中， 各监督主体要密切配合， 共同构建纵向联动、横向联合的协作体系。 纵向上， 上下级监督主体之间要建立信息沟通机制， 上级要及时准确地将监督任务下达给下级监督主体， 下级监督主体要充分利用对监督对象的信息优势开展预算监督工作; 横向上， 同级监督主体之间要密切协调， 对于发现的问题要及时通报， 提供材料， 提高监督效率。

在预算监督协作方面， 主要从内部监督和外部监督两方面进行评价。 其一， 内部监督指标用于评价财政部门对业务部门预算编制和执行的监督工作[43，44] 。 其中： 决策、执行与报告合作程度指标用于评价财政部门在预算编制执行过程中通过跨部门合作取得的效果， 监督生态预算与绩效考核是否达到预期目标; 生态预算执行合规指标用于评价财政部门对业务部门预算执行的监督工作， 保证监督的实时、准确。 其二， 外部监督指标用于评价人大、审计部门等外部监督主体对内部单位预算的问责工作， 其设有问责主体专业水平和问责机制兼容性两个三级指标。 问责主体专业水平指标用于评价外部监督主体的相关专业知识水平， 做到严格执法， 以保证监督的独立性; 问责机制兼容性指标用于评价生态问责体系的适应性， 形成各监督主体之间的沟通协调机制， 统一办理生态预算处理处罚工作， 从而打破不同监督主体之间的隶属关系和地域界限[45] 。

4. 实证研究： 以闽江流域山水林田湖草生态修复项目为例。 随着经济社会的持续发展， 自然生态系统多样性遭到持续破坏[47] ， 生态问题受到社会大众广泛关注， 是当代中国亟待解決的重大问题。 其中， “山水林田湖草”生命共同体理念的提出， 可有效促进多元生态要素统筹规划， 通过跨部门行政合作， 摆脱多元生态要素交叉影响下的环境污染困境， 对生态保护修复工作具有重要意义。

十八大以来， 习近平总书记提出了“山水林田湖草是生命共同体”的概念[47] ， 明确了“对山水林田湖草进行统一保护、统一修复”的工作思路， 布局了我国生态保护修复的试点工程[48] 。 在此背景下， 2018年福建闽江流域“山水林田湖草”生态保护修复项目入围全国第二批“山水林田湖草”生态保护修复试点， 该项目制定了由福建省财政厅牵头， 生态环境厅、水利厅等多部门配合的协同工作机制， 明确部门职责分工， 形成了“省级协调、市为主体、县抓落实”三级联动推进机制。 该项目一共投入120.91亿元生态资金， 耗时3年， 取得巨大成效。 由此可见， “山水林田湖草”保护修复不仅是中央倡导的工作内容， 也是地方政府解决实际环境问题的关键所在。

福建闽江流域“山水林田湖草”生态保护修复项目的开展， 正是跨部门行政合作的具体体现。 省财政厅牵头， 与多个相关部门建立联席机制， 围绕中央下达的生态绩效目标， 明确彼此目标任务和权责关系， 于2018年制定并实施《闽江流域山水林田湖草生态保护修复攻坚战实施方案》。 经过三年努力， 闽江流域水质改善， 生态环境得到优化， 生态系统稳定性和生态价值整体提升。 该项目体现了跨部门合作的重要贡献： 一是在预算编制协作方面， 《闽江流域山水林田湖草生态保护修复攻坚战实施方案》在制定过程中多次征求福州、三明、南平多地相关单位意见， 协调各方工作， 统一方案政策; 并且， 省财政厅与多个相关部门合作行动， 减少不必要的治理层级， 完成执行度较高的生态预算编制工作。 二是在预算执行协作方面， 资金实现多元化筹资， 通过EPC等模式吸收民间资金26亿元， 统一资金分配; 信息共享方面， 根据“全流域整体规划， 上下联动， 持续共享”的思路， 各地多部门紧紧围绕“污染减排、环境增容”来开展协作工作， 保证信息畅通无阻， 及时跟进治理。 三是在预算监督协作方面， 以各部门权责关系为基础， 严格考核问责， 确保生态目标任务及时保质完成。 因此， 福建闽江流域“山水林田湖草”生态保护修复项目通过跨部门行政合作， 能有效处理多元生态要素交叉影响的复杂生态关系， 推进了生态预算绩效体系的建立完善。

四、结论

行政合作视角下的生态全面预算绩效评价体系， 最终目的是解决生态预算各自为政的问题， 满足生态建设的系统性和复杂性内在要求， 走出生态文明“碎片化”治理困境， 并妥善处理多元生态要素交叉影响的问题。 在行政合作视角下， 本文分别从“跨区域协作”和“跨部门协作”两个层面， 构建了生态预算绩效评价指标体系。

基于跨区域行政合作视角的预算绩效管理， 有助于生态建设工作的顺利开展， 强化跨区域政府合作的能力， 提高生态预算绩效管理效益， 最终实现跨区域生态预算绩效管理工作的制度化、常态化。 一方面， 对区域需求偏好的预算绩效评价， 考虑到不同区域地域特征和发展阶段带来的客观限制， 协调经济、社会和生态三者共同发展进步， 有效识别各方利益诉求， 从而充分发挥各区域优势， 产生协同效应。 但是， 在后续指标权重的设定上， 应区别各区域优势对行政合作的贡献度。 另一方面， 对行政合作能力的预算绩效评价， 减少行政合作中“搭便车”的行为， 帮助生态建设走出“集体行动困境”， 进而提高主观能动性。 同时， 如何有效衡量公众参与的独立性， 在后续工作中应进一步规范。 此外， 对平台建设的预算绩效评价， 能够保证生态预算绩效的公共、公平和公正， 保证信息的公开、透明、可靠， 实现合作成果的利益共享、利益补偿， 建立行政合作各方的信任关系。 因此， 跨区域行政合作视角下的生态预算， 立足区域利益诉求、建立合作信任关系、发挥参与者协同合作能力， 最终推动生态文明建设的合作共赢。

跨部门行政合作方面， 在借鉴国内外学者关于生态文明建设全面预算绩效评价的研究成果基础上， 按照“预算编制→预算执行→预算监督”的逻辑顺序， 构建基于跨部门行政合作的生态预算绩效指标体系， 不仅可以科学客观地评价生态建设过程中的预算绩效情况， 还能对生态预算绩效管理工作的各个环节进行监控， 从而为工作的顺利开展提供有力保障。 一方面， 对于预算编制协作指标， 以法规制度协调各部门工作， 明确权责关系， 统一预算编制基础。 另一方面， 对于预算执行协作指标， 严格把关预算申请， 保证预算指标和工作计划的一致性， 从而合理分配预算资金， 保证资金落到实处。 此外， 对于预算监督协作指标， 公开预算信息， 健全问责机制， 以内外结合的方式进行监督管理， 能够一定程度地避免“懒政怠政”的发生。 因此， 对于跨部门行政合作视角下的生态预算， 只有厘清部门权责关系， 统筹部门联动， 统一预算目标与计划， 以内外结合的方式监督预算绩效工作， 才能有效推进生态建设的稳定发展。

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