对在华境外非政府组织的分类财务监管研究

2016-06-06张彪李昌姣

财经理论与实践 2016年3期

张彪　李昌姣

摘要：在华境外非政府组织具有活动目的多样性、组织形式复杂性及活动领域广泛性等特征，使得政府对境外非政府组织的财务监管制度难以统一。按照组织性质将在华境外非政府组织分为公益性和互益性两类，根据各自的特征构建差异化财务监管模式，在此基础上，完善分类财务监管的配套措施，形成一套完整的分类财务监管体系，有助于政府公共管理资源的优化配置，促进境外非政府组织在我国的持续健康发展。

关键词：在华境外非政府组织；财务监管；分类

中图分类号：F244.4 文献标识码： A 文章编号：1003-7217（2016）03-0083-06

一、境外非政府组织在华活动的概况

在1949～1978年间，受到国际国内形势影响，几乎没有境外非政府组织（简称境外NGO）在中国活动。改革开放以后，这种局面开始转变，政府采取灵活多样的方式使社会组织合法化，境外NGO开始进入中国。90年代中期起境外NGO加快了进入中国的步伐，尤其是在1995年中国举办第四届世界妇女大会之后，各种面貌和形式的境外NGO为公民社会增加了多样性和复杂性。目前，境外NGO在中国开展的活动已经具有一定的规模，在我国所发挥的作用和影响不可小觑。

境外NGO在华活动的作用具有两重性：一方面，境外NGO给中国带来了大量的资金，在扶贫帮困、灾难救助等方面发挥了积极作用，同时带来了先进的技术和管理经验，对国内非营利组织的发展起到了一定的促进作用。但是，另一方面，少数境外NGO广泛收集我国政治、经济和社会发展的各种信息，深入我国边境地区进行社会调查，借机对我国进行渗透与破坏，并在国际社会制造舆论，严重危害了中国国家安全和统一。例如，2008年2月27日，“国家民主基金会（NED， National Endowment for Democracy）”接受了达赖集团“九·十·三运动”紧急申请资金的请求，并向其提供了大量的资金援助[1]。境外NGO在华开展的这些活动，使我国政治、经济和社会的发展受到了较大负面影响，同时也不利于境外NGO在我国的健康发展。

财务是境外NGO得以发展的基础，对境外NGO财务监管不力是导致上述负面事例滋生的一个重要原因。境外NGO屡屡对境内的违法活动提供资金支持，也证实了政府对在华境外NGO的财务监管存在问题。由于境外NGO具有活动目的多样性、组织形式复杂性及活动领域广泛性等特征，使得对境外NGO的监管难度大大增加，很难统一监督管理制度。因此为了使监管更具有针对性，有必要对在华境外NGO按照组织的性质和目标进行分类，即分为公益性在华境外NGO和互益性在华境外NGO，进而对两个类别的境外NGO制定不同的政策法规，实施宽严有别的财务监管手段，将会大大提高监督管理的效率。

二、在华境外非政府组织现行财务监管存在的问题

（一）监管主体不明确，政府职责不清

目前，我国对境外NGO实行的是双重管理制度，即在同一行政层级上就存在两个监督管理部门（登记管理机关和业务主管单位）同时对境外NGO进行管理。其中，登记管理机关主要负责境外NGO设立代表机构的登记、开展临时活动的许可等，并对境外NGO在华活动的情况进行年度检查，对违法行为进行查处；业务主管单位的主要职责是对境外NGO代表机构的设立、临时活动的开展、新项目的实施等提出建议，对境外NGO及其代表机构依法开展活动进行监督指导，同时，要协助公安机关等部门查处境外NGO及其代表机构的违法行为等。

由于双重管理制度仅赋予了两个主管单位监管权，却没有明确其义务，致使境外NGO能否获准登记的前提是找到一个愿意承担责任的业务主管单位，而业务主管单位在衡量组织是否满足登记的条件时，往往关注的是该境外NGO能够为业务主管单位带来哪些利益，以及其发展可能会带来的政治风险和责任。因此，境外NGO的注册审批就过多的依赖于管理机关的主观意图，导致有些已经满足登记条件的组织不能够合法化，最终导致大批的社会组织法外运行。与这种繁杂的登记手续相反，一经获得批准注册成为我国合法的境外NGO即可高枕无忧，对其活动开展缺乏必要的引导和政策支持，对其行为的监督管理也极为有限。

（二）法律体系不健全，法制化程度低

境外NGO在中国的活动已经初具规模，其活动领域逐渐涉及救灾、教育、环保、卫生、贸易等社会生活的各个方面。在华境外NGO作为承担一定公共责任的社会组织，其活动应当受到法律的保护规制，在法律框架内享受相应的优惠政策并接受相关政府部门的监管。然而，从国内理论与实践来看，我国目前仅有《外国商会管理暂行规定》（1989年6月）、《基金会管理条例》（2004年3月）两部法规对境外NGO在华活动提供了监管依据。并且，这两部法规实质上是按照组织的形式，将在华活动的境外NGO简单的分为境外基金会和外国商会两种类型进行管理[2]。对于多数境外NGO在华的管理一直无法可依，“无法可依”造成两难：一方面是境外NGO感叹在华开展工作艰难，另一方面则是官方抱怨境外NGO在华活动难以治理。

考虑到我国境外NGO日益增多、活动状况日益复杂，且中国法治环境有了显著变化，过去零散的条例法规已无法适应当前的形势发展。而《中华人民共和国境外非政府组织管理法（草案二次审议稿）》目前还仅是初审，就遭到许多境外NGO的质疑和反对，可谓阻力重重。因此，要在总结这些年来对境外NGO管理经验的基础上，从加强党和政府执政能力建设、维护国家安全的战略高度，统筹考虑《境外非政府组织管理法》的框架结构和条文内容，最终实现科学立法、民主立法。

（三）对资金收支管理重视不足

境外NGO为我国的经济社会发展带来了大量的资金，在扶贫帮困和灾难救助等领域作出了积极而有意义的贡献，但往往忽视了对境外NGO的各种资金来源渠道进行深入分析和了解。中国政府虽然规定了境外基金会不允许在中国境内筹资①，但仍有些境外基金会通过与国内机构或跨国企业合作开发项目等方式在中国境内进行筹集资金。另外，有很多境外基金会并未进行登记而开展活动，其资金的筹集没有受到监管，资金来自于境内还是境外也就更无从知晓。

原则上，境外NGO在华活动的情况都要受到中国政府的监管，但是拥有大笔活动经费的境外NGO往往可以按照他们自己的意图来自主选择项目，在对中国本土组织了解不够透彻的情况下，对其进行资助，进而助长了有些本土社会团体的贪污挪用资金等问题。还有些居心叵测的境外NGO将资金用于窃取国家机密、危害国家安全、支持反动组织等方面，严重侵害了中国的国家利益。对在华境外NGO的资金筹集与运作模式进行严格的监督管理，能够及时充分的了解境外NGO在华活动的所有真实情况，进而对其活动的有效性进行衡量，与此同时，在华境外NGO的贪污、腐败、挪用资金和滥用资金等一系列问题还会暴露出来。

三、分类有助于实现政府对在华境外NGO的有效管理

当前活跃在我国境内的境外NGO已有数千家之多，其活动领域涉及救灾、教育、医疗、环保等20多个领域，境外NGO每年为我国带来的活动资金可达数亿美元，其影响力日益增强。由于注册困难，只有少数在华境外NGO是合法注册的，实际活动中，大多在华活动的境外NGO尚未进行注册，而在已注册的境外NGO中，绝大多数组织是通过工商部门登记注册成了外资企业，得以获取招募员工或转账等权限，显然这并非真正意义的NGO注册形式。表1反映了48家在华境外NGO的注册情况。

对在华境外NGO进行有效管理是促进经济发展、维护社会稳定的必然要求，通过对在华境外NGO的分类，可以帮助政府对其进行统计和管理，掌握它们进入中国的动机、目的和活动情况等，从而找出同一类别的境外NGO在华活动的共同规律，达到提高管理效率的目的。针对不同类型在华境外NGO之间的差异性特质，采取因地制宜、因时制宜的分门别类地管理措施，并采取不同的制度政策加以引导和规范，从而使政府公共管理资源得到优化配置。

最早对NGO进行专门分类尝试的，应当说是约翰霍普金斯大学的莱斯特·萨拉蒙和赫尔穆特·安海尔领导的研究小组。他们对“联合国国际标准产业分类体系”（简称ISIC）、“欧共体经济活动产业分类体系”（简称NACE）和“国家免税组织分类标准”（简称NTEE）等分类系统进行评估，找到这些系统的不足，从而形成了“非营利组织国际分类体系”（简称ICNPO）。按照这个体系，世界上的非营利组织根据他们的主要经济活动都被划分到文化与娱乐、教育与研究、卫生、社会服务、环境等12个大类27个小类之中[3]。其后，按照不同的分类标准，联合国、世界银行、国内外各学术机构等组织提出了多种分类方法，这些分类主要可以归纳为以下几种（见表2）[4-6]。

了解在华境外NGO的性质和目标是对其进行分类财务监管的一个基本前提。只有明确了在华境外NGO的性质与目标，才能使政府部门对其的监管更具有针对性，因势利导，顺势而为，深入挖掘和充分发挥在华境外NGO的积极因素，来为构建中国特色社会主义和谐社会服务。

按照NGO的性质进行分类是国际上最常用的分类标准，结合在华境外NGO在我国境内活动的实际情况，在华境外NGO可以按照组织性质进行分类，即公益性的在华境外NGO和互益性的在华境外NGO。公益性的在华境外NGO是指通过准公共产品的供给使社会公众受益，而不以自身获得利益为目的的组织；互益性的在华境外NGO主要指通过专门的服务，使其会员能够受益的组织[7]。

四、在华境外非政府组织分类财务监管模式的构建

（一）构建在华境外NGO分类财务监管模式所遵循的原则

1.分类监管原则。在华境外NGO从性质和目标上来看，可以分为以社会公众利益为主的在华境外NGO和以会员利益为主的在华境外NGO。对于在华境外NGO个体而言，社会公众利益最大化目标与自身利益最大化目标无法并重，这两个目标在一定程度上存在着矛盾性，如果两个目标并存的话，将会导致境外NGO在华活动管理中的混乱，无所适从。在构建在华境外NGO分类财务监管模式时，不能采用统一的规则对不同性质的在华境外NGO进行监督管理，而是要根据不同性质目标的在华境外NGO的特点区别对待，实施差异化管理策略，制定不同的财务监督管理目标，并采取相应的监管方式，从而使具有相似管理特征的在华境外NGO聚合，节省有限的政府公共管理资源。

目前，我国对不同性质的在华境外NGO实施统一的监督管理策略，政策法规也未对不同类型的在华境外NGO进行区别规定，这种监管模式与差异化的分类监管不相符，不利于政府对其的管理，也不利于境外NGO在我国的可持续发展，因此，亟待建立一种分类监管模式来改善这种局面。将在华境外NGO按照组织的性质划分为两个类型，一类是以社会公众利益为主的公益性在华境外NGO，另一类是以会员及自身利益为主的互益性在华境外NGO。根据这两种类型的在华境外NGO的各自特点，制定不同的政策规定，并分别实施与之相适应的配套管理措施，从而建立起在华境外NGO的分类财务监管模式。

2.责权利平衡原则。为了保证在华境外NGO分类财务监管模式的有效运行，必须赋予监管者和组织管理者相应的责任及其履行职责所必须的权利，即要遵循权责利相对等的原则。责权利是相辅相成、相互制约、相互作用的，责任是指监管者和组织管理者必须对国家和社会承担的义务，权利是职责完成的必要保障。权利和责任是平等的，有多大的权利，就应负有多大的责任，同样，负有什么样的责任，就应具有相应的权力，并取得相对称的利益。明确各个监督管理部门的责任，赋予该部门完成其责任所必需的权限，并根据该部门的责任完成情况分配利益。

想要监管者履行好职责，必须授予其一定的权力，否则有责无权将会造成监管机构的架空。相反，如果监管机构仅拥有权力，而不负其责或滥施其责，将会侵害国家利益，危害国家安全。而利益（包括经济利益和名誉利益等）又能产生动力，能把监管者的积极性充分调动起来，因此，必须给予与监管者所承担的责任相应的利益，如若责任大于利益，对于监管者的积极性无疑是一种打击，最终将导致对在华境外NGO的监管大打折扣。因此，在构建在华境外NGO分类财务监管模式时，必须要遵循责字当先、以责安权、以责定利，责到权到、责到利生，责权利三位一体、相互平衡的原则，使监管者真正成为责任的承担者、权力的拥有者和利益的享受者。

（二）不同类型的在华境外NGO的财务监管模式

1.监管方式的选择。NGO的决策和治理要依靠一定的组织结构和制度，在许多NGO中，均设有理事会（董事会）、高级管理层（秘书长）和监事会三个机构，形成相互分立与制衡的格局。理事会通常经由选举产生，作为该组织决策和治理的最高权力机构，其职能通常包含：决定组织的宗旨和目标、决定组织的计划和发展、筹款以及招聘和解聘领导人等重大事项的决策。高级管理层（秘书长）是NGO的领导的核心人物，是行政主管和日常负责人，理事会的上述职能是否能够有效发挥，在很大程度上取决于高级管理层（秘书长）的作为[8]。监事会是NGO的内部监督机构，主要对理事、理事会以及执行层进行监督。在这一格局中，理事会与监事会功能的发挥直接影响到NGO的治理状况，决定着组织的社会公信力。

由于监管目标不同，对不同组织实行宽严有别的监管手段是国外多数国家的通行做法，监管部门应对不同类别的在华境外NGO采取不同的考核与激励约束机制。公益性在华境外NGO大多数致力于推动我国社会的各种面向弱势群体的社会公益活动，涉及扶贫、环保、教育、卫生等各领域，影响范围广，因此对其的监管也比较严格。监管部门可以通过干预公益性在华境外NGO的监事会成员任免权，来监督检查其活动领域、管理者是否存在腐败行为、组织的可持续发展性、资金的来源以及是否将资金用于支持违法活动等问题。对于互益性在华境外NGO的监管，可以借鉴对外资企业的管理方式，重点关注前置审批证件是否齐全、有效、生产经营是否超越经营范围以及其合作的对象是否合法等方面。

2.信息公开披露的程度。建立公开透明的运作机制，虽然理论上与利益相关人有关的信息都应该公开，但是对于互益性在华境外NGO，其组织自身利益与成员利益密切相关，因此应当按照其成员以及捐赠者的要求进行信息公开披露，而政府部门一般不宜过多的主动介入，更无需向社会公众进行过多的说明。而对于公益性在华境外NGO，由于资金来源的特殊性和以社会公众利益最大化为目标的属性，另外考虑其利益相关者的不固定性，故而，严格的社会监管和政府监管是十分必要的。

在我国对境外NGO的管理实践中，对不同性质的在华境外NGO信息公开的要求却进行了同质化的规定，因此，必须调整这种局面，充分体现公益和互益性在华境外NGO的信息公开差别，从而使有限的政府公共资源更加有效。一般来说，互益性在华境外NGO信息公开的内容相对简略，特别是对于那些不享有税收优惠的在华境外NGO，对其信息公开披露的要求则更低；而公益性在华境外NGO信息公开披露的内容则要求较为周密和全面，除了需要提交年度报告外，还应当公布开展募捐活动、公益资助项目的信息等。除了定期信息公开外，在华境外NGO还应向社会公布日常活动中发生的影响组织发展的重大事件。在公开的渠道上，要建立信息社会报告制度。公益性境外NGO在华活动的信息公开不仅要面向捐赠者、组织成员和政府机关，而且还要面向社会公众，接受公众的监督检查，并在有关媒体公布其定期和不定期报告。另外，政府部门还要对公布虚假信息的在华境外NGO明确其应当承担的法律责任，以维护在华境外NGO的信息公开秩序。

3.税收优惠政策。目前我国将对在华境外NGO的监管工作重点放在登记环节，而不重视对境外NGO在华活动的非营利性监管，偏离了监管的重心，而在华境外NGO需要通过税务部门的审核以确保其“非营利性”，故税务部门对境外NGO的免税资格审查和认定尤为重要。要使税务部门确实能够运用税务杠杆的作用来实现对在华境外NGO的监督管理，必须要建立一套系统的税收优惠政策。在制定在华境外NGO税收政策时，要对在华境外NGO的公益性和互益性进行区分，给予它们不同的优惠政策。公益性在华境外NGO是通过向不特定的多数人无偿或低偿提供服务，通过改善服务对象的生存状态和生活质量，以增进社会整体利益的组织，如抗震救灾组织、医疗卫生组织、环境保护组织等。互益性在华境外NGO是为特定群体利益服务的组织，如行业协会商会、联谊会等。

尽管在华境外NGO大部分活动都是政府职能的有益补充，但公益性和互益性组织所提供的服务或从事的活动性质、指向和社会效益存在着差异。公益性组织通过对弱势群体和特殊群体的帮助，通过致力于社会公共问题的解决等实现社会的公平正义，敦促政府依法行政，以增进社会福祉为目标，其资金主要用于提供公共服务、资助贫困地区或救助受灾群众等，受益群体是社会的多数人群。互益性组织虽然有助于促进经济社会的发展，但它服务对象主要是组织的内部成员，而不是向社会公众提供服务，其直接目的是满足成员利益，而不是社会福祉。因此，在税收优惠政策上，公益性在华境外NGO和互益性在华境外NGO要有所不同。公益性在华境外NGO不仅自身可以享受较高的税收优惠，对其进行捐助单位和个人也应享受较高的税收优惠；互益性在华境外NGO仅其自身活动可以享受有限的税收优惠，但向其捐赠的单位和个人不能享受税收优惠待遇。通过这种方式可以鼓励更多的社会资源向公益慈善类组织流动。

五、境外非政府组织分类财务监管模式有效实施的配套措施

（一）完善相关法律法规制度

长期以来多数境外NGO在华活动都无法可依，仅有《外国商会管理暂行规定》和《基金会管理条例》两部法规，对部分境外NGO进行保护和管理。随着在华境外NGO更加广泛深入的开展活动，其遇到的风险和矛盾等将逐渐增多。法律是保护境外NGO在华活动的最有利武器，只有依法治理、规范管理才能最大限度保护其合法权益与促进其持久发展。当前我国对境外NGO立法明显落后于在华境外NGO的发展，因此，推进在华境外NGO完整法规政策体系的建成已经成为一项刻不容缓的工作。

2014年12月22日，第十二届全国人大常委会第十二次会议审议了《中华人民共和国境外非政府组织管理法（草案）》，这是我国首部针对境外NGO的专项法律③。2015年4月，《中华人民共和国境外非政府组织管理法（草案二次审议稿）》提交至第十二届全国人大常委会第十四次会议进行审议，草案规定了境外NGO在中国境内设立代表机构和开展一次性临时活动的申请登记许可程序，确立了政府有关部门及其授权的组织为境外NGO依法开展活动提供政策咨询、业务指引、活动便利的法律义务和责任，为保证和规范境外NGO在中国境内合法开展活动、促进交流与合作提供法律保障。草案还对境外NGO违反本法规定的行为，明确了相应的法律责任④。制定境外非政府组织管理法，不仅是依法引导和规范境外NGO在华活动、依法保障境外NGO在华合法权益的客观要求，也是全面推进我国建设社会主义法治国家的重要举措。

（二）改革管理体制

目前，登记管理机关和业务主管单位对在华境外NGO的“双重管理”体制，在管理主体的职责划分上存在缺陷，不仅管理职能的可操作性不足，并且相互之间的管理职责交叉和模糊地带较多。严苛的登记准入条件限制了部分境外NGO在华活动的合法权利，而一旦境外NGO在华活动获得批准成立，登记管理部门就很少来履行监管的职责。而业务主管单位业务活动与在华境外NGO有千丝万缕的联系，因此难以真正落实其监管职责，造成了政府监管缺位的状况。

为改善这种局面，要改革现行双重管理体制，专门设立一个针对在华境外NGO的管理部门，并建立全国性的境外NGO监管体系，将登记管理机关、业务主管单位以及其它各相关部门行使的对于在华境外NGO的各种监管职能，逐步统一到该系统中。一方面，统一各种有关境外NGO在华活动的信息，统一政令，协调各职能部门之间围绕在华境外NGO监管问题的关系，明确不同政府机关之间的责任、权力和义务等，将中国境内的所有境外NGO置于国家统一的行政监管体制和相关政策的框架内。另一方面，分析未进入我国活动而影响力又较大的国际NGO，了解其组织宗旨，分析未入华活动原因，对我国经济、政治、社会发展确实有促进作用的境外NGO要积极引进。从而建立一个统一的在华境外NGO监督管理体系。

（三）建立对监管者的监督与评价体系

监管者作为理性的“经济人”，也会追求可以使其收入或效用最大化的目标，监管者又具有一定的权利可促使其达成目标，从而造成“监管失灵”的可能。因此，有必要对监管者进行再监管，建立一套考核评价体系对监管者进行必要的激励和约束，定期对监管部门进行考核，将考核的结果作为对监管部门或监管者奖惩的依据。该考核评价体系要明确监督管理者的责任、权力和利益，明确监管过程中的职责、程序和惩罚措施。

对于监管者的考核与评价，不仅仅要看其所监管的在华境外NGO是否参与违法活动，还要看监管者是否能及时发现在华境外NGO在运营中存在的风险（如组织管理者的中饱私囊、组织信息的失真等情况），是否能采取相应的措施来防范组织的这些重大风险，是否能预测组织的未来发展趋势，是否能对在华境外NGO的发展进行积极的引导等，这些方面都应作为奖惩监管者的考核指标。另外，必须建立严格的责任追究制度，一旦在华境外NGO的监管出现问题要对其监管者进行经济或行政处罚，并且处罚要从重。这样才能预防和矫正监管者可能存在的侵犯和异化行为，促使监管者去了解境外NGO在华活动的真实情况，有效避免监管者的不作为。

（四）建立境外NGO信息公开披露制度

在华境外NGO的良性发展有赖于社会公众的支持，而社会公众的支持又取决于组织的财务透明度。在华境外NGO的财务透明度缺失，使得社会公众无从了解组织的筹资动态、资金用途以及活动领域等，从而降低组织的公信力，制约在华境外NGO筹资能力，不利于其可持续发展[9]。在华境外NGO在财务不透明的环境中开展活动，容易使得一些居心叵测之人有机可乘，用公众捐款谋取个人私利，甚至做出危害国家安全，侵犯国家利益的行为。

政府需要建立一套针对在华境外NGO的信息公开披露制度，并保障该制度的具体实施。不仅向社会公布所有在华境外NGO的基本管理和财务信息，让社会公众来监督检查组织的具体运营情况；还要对国家制定的各项管理制度和政策措施进行公布，使大众亦能对监管部门的监管成果进行监督，促使监管部门努力做好监督管理工作。另外，必须对不按规定发布信息的在华境外NGO给予一定处罚，如对其进行罚款，取消境外NGO在华的税收优惠权，甚至注销其在华的合法资格。

注释：

①《基金会管理条例》第四章财产的管理和使用，第二十五条基金会组织募捐、接受捐赠，应当符合章程规定的宗旨和公益活动的业务范围。境外基金会代表机构不得在中国境内组织募捐、接受捐赠。

②该表格根据《境外在华NGO：与开放的中国同行》表格部分内容汇总制作，反映了目前境外在华NGO在中国开展活动的尴尬处境。

③来源：新华网北京，2014年12月22日电。

④来源：中国人大网。

参考文献：

[1]金彪.外国非政府组织在中国活动的影响[J].云南社会科学，2008，（4）：118-122.

[2]施卓宏，陈晓春.在华境外非政府组织的注册制度探析[J].湖南大学学报（社会科学版），2015，29（6）：58-61.

[3]Smith，David Horton.Improving the international classification of nonprofit organizations[J].Nonprofit Management and Leadership，1996，6（3）：317-324.

[4]杨青.对在华外国非政府组织的分类研究[J].新远见，2008，（5）：22-38.

[5]徐莹.当代国际政治中的非政府组织[M].北京：当代世界出版社，2006：162-163.

[6]Vakil， Anna C.Confronting the classification problem： toward a taxonomy of NGOs[C]. World Development，1997，25（12）：2057-2070.