基层治理现代化与被征地农民社会保障供给优化协同推进研究*

江维国，刘文浩

（湖南农业大学公共管理与法学学院，长沙410128）

一、引言

党的十八大以来，国家治理体系全面深化改革得以层层压实，持续推进，效果显著。党的十九届四中全会基于社会主要矛盾转变的时代背景，以“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”为中心，对国家治理作了更为全面的战略部署，开启了“中国之治”新境界。基层是人民群众社会矛盾汇聚的前沿，是“治国安邦”的微观基础，基层治理现代化无疑是国家治理体系与治理能力现代化的题中之义。社会保障既与社会发展休戚相关，与民生福祉密切相联，社会保障制度自然被赋予重要的治理功能（林闽钢，2017）。被征地农民是我国城镇化进程中逐渐形成的一个数量庞大的特殊群体，其衍生的治理问题是基层社会治理难题的突出代表（王轶等，2018）。被征地农民的群体性弱势特征非常显著，社会保障对其生存与发展具有至关重要的影响，但在实践中其社会保障供给依然存在诸多亟待优化的结构性障碍（杨晶等，2019）。因此，在加快国家治理体系和治理能力现代化建设的语境下，有关基层治理现代化与被征地农民社会保障供给优化协同推进的研究无疑富有现实意义。

近年来，有关基层治理研究与日俱增，主要围绕基层治理与国家治理的关系及基层治理的特征、基层治理现代化及其面临的主要困境和可能突围的路径等展开。基层治理体系在国家治理体系中占有极重要地位，基层治理是国家治理最基础的组成部分，而国家治理是基层治理的顶层设计（饶静，2017）。基层治理现代化是以党的领导为根本构建起“四个体系”，即科学的组织动员体系、法治的管理运行体系、精准的引领服务体系及严格的权责约束体系（中共四川省委中心组，2017）。建构权威结构与促进社会组织动员与控制能力提升是基层治理的本质特征（周庆智，2014），在人民群众需求日益多元化、个性化的时代，基层治理呈复杂化的新表象（袁方成等，2017）。在行政权力主导的特定语境下，治理结构形塑的行动者角色认知及行为偏好，在基层治理实践中呈现僵化与盲目的弊端，“行政之恶”得以滋生和蔓延（赵晶等，2015），陷入治理主体不平等、治理力量欠均衡、治理协同难一致、治理成效不理想的治理困境（吴映雪，2018）。要加快基层治理现代化建设，就要深入落实以人民为中心的发展思想，切实推动治理观念、体制与方式等的现代化转型（周少来，2019），即在激发基层社会内生活力基础上，逐步建构起基层社会的现代秩序（唐黄凤等，2019）。

在有关弱势群体社会保障问题研究中，被征地农民社会保障及其供给一直是学界关注的重点。被征地农民享有社会保障权，既是道德与法律的共同愿景，也是国民收入再分配摆脱“慈善”与“恩赐”走向公平正义的重要标志与内在要求（刘锦城，2015）。与普通农民不同，被征地农民在土地被征收后意味着依靠土地谋生方式的断裂，缺乏可持续性生计，因而社会保障水平在一定程度上决定该群体的生活水准与幸福指数（王芳，2016）。因农村集体土地产权、土地征用等立法对被征地农民权益保护不全及土地征收中权力代理人的私人性、社会保障需求评估管理机制缺乏等诸多原因（林俏，2016），被征地农民社会保障供给在供给主体、供给规则等方面存在明显结构性障碍（江维国等，2019）。要提升被征地农民社会保障供给水平，须通过立法确认其土地产权、通过完善监督机制以杜绝基层权力代理人的“寻租”行为，并适度提高征地补偿标准、保持利益诉求渠道畅通以及形成多元主体协同供给的局面（朱常柏等，2014；苏海涛，2013）。

截至目前，有关治理与社会保障内在关联及相互促进的研究主要聚焦于国家治理与社会保障的宏观层面。社会保障治理是国家治理不可或缺的组成，已从原来的“配套政策”发展成国家制度，特别是随着治理体系和治理能力现代化建设的提出，社会保障已上升为一个非常重要的国家治理主题（蒲晓红等，2019）。具体而言，社会保障制度是国家治理中经济治理现代化的关键工具，是社会治理现代化的重要内容，是政治治理现代化的重要表征，是文化治理现代化的应有机制（童星，2017）。同时，国家治理现代化建设的推进为社会保障发展创造了新机遇，社会保障的发展则为整体推进国家治理现代化工程夯实了社会认同基础（郑功成等，2017）。

综上，学界对基层治理及其现代化、被征地农民社会保障及其供给、国家治理与社会保障内在关联等的研究已取得丰硕成果。但有关基层治理现代化与被征地农民社会保障供给优化协同推进的微观视野研究尚不足。本研究试图对两者应然层面的相互促进、实然层面的彼此牵制以及协同路径的重构展开综合性探讨，以期为我国“推进国家治理体系和治理能力现代化”贡献理论智慧。

二、应然：基层治理现代化与被征地农民社会保障供给优化的相互促进

无论从缘起还是从目的看，被征地农民社会保障都内嵌于基层治理，且其供给优化能净化基层治理现代化建设环境。随着基层治理现代化推进，基层政府职能转变加快，法治化治理模式逐步形成，社会组织良性发展，被征地农民社会保障供给优化将迎来良好行政与法治环境，并获得更有力的组织保障。因此，从应然层面看，基层治理现代化与被征地农民社会保障供给优化具有相互促进的内在关联。

（一）被征地农民社会保障及供给优化是基层治理现代化的重要内容

从本质上看，社会保障是现代政府通过经济工具解决社会不公等问题，进而实现其政治目的的一种基本制度安排。可见，由政府主导的社会保障制度自诞生开始就具有社会治理的工具属性，社会保障是国家治理体系中不可或缺的组成要件。众所周知，农村土地天然为农民承担着重要的社会保障功能，承载着农民就业、养老、医疗等保障。当农民处于适龄劳动年龄具有劳动能力时，可依靠承包地的耕作产出收入获得相应的保障。即使农民不能再劳作时，也可将承包地出租，依靠租金收入获取相应保障。然而，当土地因城镇化建设等公共利益需要被征收时，土地对农民的保障功能不再存续，需要有专门的社会保障制度及其社会保障供给对此弥补。否则，被征地农民会因社会保障缺失导致预期安全不足，严重影响基层治理秩序及基层社会稳定与发展。因此，无论是从缘起还是从目的看，被征地农民社会保障均是基层治理的重要内容。

综上，我国各地以养老保障为主要内容积极探索被征地农民的社会保障供给，形成诸如北京“城保”、上海“镇保”、重庆“商保”、青岛“农保”以及南京“基本生活保障”等具代表性的保障模式，为被征地农民提供一定程度保障，为当地基层治理积累了经验。尽管各地积极探索并取得一定经验，但一直以来被征地农民社会保障并未得到妥善解决，因供给结构性障碍难以化解，制约被征地农民获得感、幸福感、安全感提升，也使其成为国家社会保障体系的“短板”。让包括弱势群体在内的全体人民共享改革发展成果，有必要加快多层次社会保障体系的建设与完善，实现养老、医疗、就业等社会保障供给的均等化，这其中包括被征地农民社会保障制度的健全及供给优化。被征地农民社会保障供给优化有助于其进一步消除对未来生活与发展的顾虑与担忧，根除可能引发的社会不安定因素，净化基层治理环境。只有良好的基层社会治理环境鼎力支撑，才能达成基层治理现代化的目标。

（二）基层治理现代化为被征地农民社会保障供给优化提供多重保障

当前，我国正处于社会主要矛盾转化后的社会结构形成时期，经济社会和民生领域不平衡、不充分的矛盾主要集聚在基层，实现基层治理现代化变得极为紧迫（郑秉文，2018）。新时代推进基层治理现代化，首先要在加强基层党组织建设的基础上实现政府职能转变，为基层治理创新提供广阔空间，基层政府职能转变能有效抑制“懒政”与“滥政”两个极端问题。解决这两个问题，将改变基层政府过往简单、粗糙的作风与行为，防止权力异化、与民争利等现象。被征地农民社会保障供给结构性障碍的产生，与基层政府“懒政”和“滥政”均有关联。“懒政”对被征地农民的补偿会倾向于采用简单省事的货币方式一次性了断，不再提供就业、养老、医疗等后续责任强的社会保障；“滥政”则可能利用垄断权力低价征地高价卖地，侵犯被征地农民征地补偿、社会保障等合法权益。随着基层治理日益现代化下政府职能转变，民生为本将成为基层政府行政的刚性主张，被征地农民社会保障及供给优化等民生问题的解决将迎来良好的行政环境。

基层政府在落实上级政策时，时常出现象征性、替代性或附加性执行，导致执行表面化、局部化或执行扩大化等虚化、异化等问题；在制定与实施地方政策时易出现朝令夕改、连续性不强等问题（唐磊，2019）。要有效防止政策执行中的虚化、异化及不稳定性，真正实现以权利、机会和规则公平为核心要义的社会公平正义，法治将成为基层治理现代化建设的重要原则。在基层治理法治化情景下，有关被征地农民社会保障的地方性立法工作必将提上议事日程，有关社会保障资金筹资、资金管理及待遇水平提升等的监督管理与运行机制必将逐步健全，养老、生育、灾害救济等方面的生存保障权及就业培训、子女教育、公共服务等方面的发展保障权将得到进一步落实。总之，实现基层治理现代化，基层治理法治环境日益夯实，被征地农民社会保障供给优化也将水到渠成。

新时代推进基层治理现代化，需促进社会组织良性发展，使其成为基层治理的重要主体。因历史原因，我国社会组织发展较为缓慢，独立性不强，自治能力薄弱，社会自治与基层治理难以有效互动。然而，社会组织具有弥补基层政府公共服务供给不足、代表公民表达利益诉求、培育公民自治能力等基层治理方面的功能（陈柏峰，2019）。在发达国家，社会组织在促进基层治理与群众自治良性互动方面扮演着极其重要角色。因此，新时代推进基层治理现代化，有必要加快培育和引导社会组织发展，促进其结构与功能不断健全，使其成为依法自治的合格主体。被征地农民社会保障供给存在结构性障碍，一个重要原因就是该群体分布零散，没有组织能够代表其与具有权力或资本优势的基层政府和开发商平等谈判。随着基层治理现代化推进，能真正代表被征地农民利益并合法参与基层治理的“居民议事会”等社会组织将日趋成熟，被征地农民社会保障供给优化将获得有力的组织保障。

三、实然：基层治理缺陷与被征地农民社会保障供给结构性障碍

基层治理现代化与被征地农民社会保障供给优化在应然层面具有相互促进作用，但在当前的实然形态中，基层治理缺陷降低自身的治理效率，导致被征地农民社会保障供给的结构性障碍。具体而言，基层治理的组织动员机制欠科学化、管理运行欠机制法治化、引领服务机制欠精准化、权力约束机制欠严格化造成被征地农民社会保障供给中的多元主体协同局面难形成、法制保障规范性不足、供需失配、保障水平偏低。

（一）组织动员机制欠科学化与多元主体协同供给难形成

尽管在改革开放和市场经济的洗礼中我国基层治理已发生许多可喜变化，但客观上不少基层政府在治理实践的组织动员中依然延续着计划经济语境下“行政压迫”式的“组织动员”逻辑，导致组织动员能力差，多元主体共治局面难形成。从内部动员看，基层政府是一个结构体系庞大的科层组织系统，但不同科层机构均有追求部门利益最大化的偏好，在制定、执行基层治理政策时，不同部门“讨价还价”式的博弈客观存在，导致基层政府内部“行政动员”阻力重重（屈群苹，2019）。从外部动员看，因基层社会组织能力大都不足，可利用资源稀缺，对基层政府具有较强依赖性，使基层政府习惯于用“行政动员”替代“社会动员”对体制外的社会组织进行组织动员。这就产生两个后果，一是社会组织对基层政府依附性进一步增强而独立性消退，二是不屈从于“行政压迫”的社会组织退出，导致基层政府与群众的连接纽带断裂。因此，无论从内部还是从外部看，基层政府的组织动员方式与效果离治理现代化的目标尚有较大距离，有待进一步科学化。

被征地农民社会保障之所以从农村社会保障体系中分离出来，关键原因是其承包的农村集体土地因公共利益需要被征收。作为公共利益的代表方，基层政府理应在被征地农民社会保障供给中承担主导责任。开发商是征收地的直接使用者和未来增值收益的主要获益者，被征地农民及所在村集体是征地补偿款的受偿者，这些主体也应承担相应责任。在被征地农民社会保障供给实践中，尽管基层政府制定制度、出台政策，但因政府内部相关部门沟通不畅，导致政府这个占主导地位的供给主体难以发挥应有作用。开发商基于自身利益最大化，倾向于与基层政府串谋，使基层政府对开发商缺乏组织动员力，导致后者容易在被征地农民社会保障供给中出现责任“缺位”现象。农村税费改革之后，基层政府公共产品和服务供给能力消弱，对村集体和农民的影响与组织动员力也日渐式微。许多力薄才疏的村集体很难利用征地补偿款发展集体经济，为被征地农民持续缴纳理应承担的保费。被征地农民也因上述原因与村两委、基层政府渐行渐远，游离在组织动员体系之外，很难听取相关工作人员的善意建议，积极参加各类社会保障。

（二）管理运行机制欠法治化与社会保障供给法制规范不足

基层政府的管理运行包括决策、利益疏导、矛盾处理、评价考核等方面的内容（袁方成等，2015）。当前我国基层治理中管理运行的法治化程度不深。从决策看，有些基层政府在决策时缺少法治素养和规范意识，导致决策内容与实际需要偏离，群众无法接受，工作也不能顺利开展。从利益疏导看，尽管近年来我国群众利益表达机制建设取得长足进步，但法治化保障并不完善，实践中利益表达渠道堵塞、利益疏导梗塞等问题依然较突出。从矛盾处理看，随着社会发展，基层社会矛盾呈现历时性、跨界性等新特征，但有基层政府未依法制定规范的应对流程，导致具体处理时主观因素过多，公平正义难以兼顾。从评价考核看，基层工作具有碎片化特征，使相应的评价反馈较为复杂繁琐，加上缺乏法治规范的刚性约束，基层政府在设计评价指标时会有意“避重就轻”，考核过程中出现“懒怠评估”甚至“腐败评估”，导致评价结果偏离实际，考核流于形式。

受基层政府治理管理运行法治化不足的影响，被征地农民社会保障供给同样缺乏有力的法制保障。基层政府尽管制定有关被征地农民社会保障的政策或者出台相关意见、通知，但鲜有出台法律法规对其权威规范。非法规性的政策、意见、通知往往存在法理不清、标准不统一、连续性难保证、执行随意性强等方面不足。特别在基层治理实践中存在政策制定者和政策执行者之间不协调的现象，导致政策效果严重偏离政策初衷。在此情况下，被征地农民的社会保障等合法权益被损害而与政府或开发商产生直接利益冲突时，拥有政策解释权的基层政府会做出有利于政府或开发商而非符合国家有关法律法规精神与被征地农民利益的“解释”。

（三）引领服务机制欠精准化与社会保障供需失衡

在生活水平日益提升带来的美好生活需要日益多样化驱动下，人民群众对公共服务的期望与需求逐渐呈个性化、综合化等新特征，公共服务需求面临跃升式转型。如基层政府依然沿用投入增加、规模扩张型的粗放式供给模式，必然造成公共资源浪费及公共服务供需失配。在此背景下，如何精准识别并精准回应人民群众的公共服务需求成为基层政府面临的一项新的治理问题。在现代技术条件下，构建一个集收集、处理、分析和应用于一体的公共服务需求评估管理系统在技术层面是可实现的。然而，较长期以来，联系公共服务供需的需求评估管理系统在基层治理中并未得到应有重视。在公共服务需求识别与管理缺乏科学化机制支撑的局限下，基层治理的引领服务做不到精准化。

从内部构成看，随着中国社会经济快速发展及其结构转型持续推进，农民内部分化在不断强化。被征地农民本身并非一个完全同质的群体，其群体的异质性不仅表现在年龄、职业、收入等客观因素方面，同时也表现在价值观念、风险态度等主观因素方面，这种多元异质性导致该群体社会保障需求的多元化。在被征地农民社会保障供给实践中，因基层治理中未建立健全公共服务需求评估管理系统，基层政府对被征地农民社会保障需求信息的采集、评估、整合未形成稳定、长效的调查与应对机制，在设计和实行社会保障制度时通常采用“一刀切”的办法。因缺少有效的需求分析，有关医疗、生育等基本型保障及培训、子女教育等发展型保障的需求均在该群体中表现比较强烈。

（四）权力约束机制欠严格化与社会保障供给水平偏低

国家组织结构不仅决定政策制定主体、程序与规则，同时也规定政策参与者之间的权力关系（韩志明，2015）。作为国家和上级政府的代理人，基层政府具有实施国家和上级政府政策的公共权力。公共权力是全体公民共同所有的权力，具有典型的公共性，但其在现实社会体系运行中只能由法律授权的被委托人行使，公共权力被附上行使主体的私人性（马晓星，2018）。因而加强基层治理中的权力监督与约束就显得尤为重要。尽管基层政府的绩效考核制度、责任追究机制近些年日益健全，但有关权力约束机制尚需不断完善。特别是基层政府的内部监督存在监督主体、监督对象为同一集团人员的弊端，导致监督独立性不足，说服力不强。群众对基层政府及官员的督促很难产生实质性威慑，在基层治理中易出现权力约束“漏监”或“虚监”现象。

被征地农民社会保障供给水平偏低是多因素共同作用结果，但基层治理中权力约束欠严格化是一个极其重要的关键性因素。一方面，因个体缴费越多，供给水平越高。征地补偿标准通过个体缴费多少直接影响被征地农民社会保障供给水平。因权力约束不严格，基层政府在农村集体土地征收过程中会出现利用制度漏洞谋求“寻租”的行为，其结果是导致征地补偿标准偏低，被征地农民利益受损，个体社会保障支付能力不足。另一方面，因权力约束不严格，大多数地区的被征地农民社会保障基金管理缺少一套严格的监管体系，没有单独建账、专款专用，不能实现基金的保值增值，反而可能出现挪用或贪腐问题，进一步制约被征地农民社会保障的供给水平。

四、重构：基层治理现代化建设与被征地农民社会保障供给优化的协同路径

要协同推进基层治理现代化与被征地农民社会保障供给优化，就要针对基层治理存在的问题，推进组织动员机制科学化、管理运行机制法治化、引领服务机制精准化及权力约束机制严格化。

（一）推进组织动员机制科学化，促进多元主体协同供给

组织动员并非资源新投入，而是对已有资源重新配置与整合，目的是提升资源利用率和组织运行率。现代治理理论认为，多元主体的有效协商配合，是创新社会治理和推进社会治理现代化的有效途径。可见，在资源约束条件下，提升基层政府治理绩效的关键是形成科学化的组织动员机制，以此为基础构建多元主体协同参与的治理新模式。因此，基层政府要尽快建立健全遵循不同动员逻辑的体制内与体制外相结合的双层结构动员机制，促进组织动员科学化。体制内组织动员科学化的路径主要是进一步完善综合服务管理平台，培养跨部门合作精神，将分散职能部门有效整合，提升基层治理的协同性和凝聚力，消融基于部门利益偏好出现的“讨价还价”式博弈导致的内部组织动员阻力；体制外组织动员科学化的路径关键是遵循社会组织的内在生成逻辑，在注重社会组织培育及其独立性维护基础上，合理运用经济、法律等非行政手段组织动员，推动多元主体参与治理，开创民主、高效、共建、共享的社会治理新局面。

政府主导与多元主体共同参与有机结合是中国特色社会保障体系建设的重要方向，被征地农民社会保障同样需要以此为目标。作为被征地农民社会保障供给中责无旁贷的主体，基层政府要利用基层治理现代化建设的契机，强化内部组织动员，消除跨部门合作壁垒，提升部门间协同执行能力，有效承担起被征地农民社会保障供给的主导性主体职责。合理运用“社会动员”方式和经济、法律等动员工具，组织动员开发商这个重要主体，激发其企业家精神和社会责任意识，使其在被征地农民社会保障供给中更好履行资金承担、就业与培训等社会保障责任。合理运用产业发展规划、贷款贴息、销售支持等手段组织动员被征地村集体发展集体经济，努力营造良好发展环境。村集体要合理利用征地补偿款发展民宿旅游、劳动密集型加工等产业，壮大集体经济实力，为被征地农民社会保障供给提供可持续资金支持。被征地农民也应增强组织纪律性与集体意识，以主人翁态度参与村社公共事务，积极融入基层治理及现代化建设进程中，特别是要积极听取相关工作人员的宣讲，深入了解社会保障相关知识及参保好处，积极参加社会保障。

（二）推进管理运行机制法治化，促进社会保障供给规范化

推进管理运行机制法治化，既是国家治理法治化的重要内容，也是基层治理现代化的关键环节。基层政府要进一步增强法治意识，弘扬民主法治精神，改变以往定势思维与路径依赖，让群众参与决策、拥护决策；以普法教育为切入点，提升人民群众法治素养，夯实基层治理管理运行机制法治化的群众基础（阳盛益等，2018）。通畅的群众利益表达机制是基层治理现代化的重要标志。基层政府要在完善法律体系基础上，对利益表达主体、范围、程序、方式等进行明确规定，保证群众表达渠道的充分性。面对基层社会矛盾演化的新趋势，健全法律援助、人民调解、司法调解制度，以法治思维和逻辑规范矛盾处理机制，避免主观因素干预，切实维护基层社会公平正义。实现基层政府工作评价考核的法治化同样是推进管理运行机制法治化的必要举措，因而健全评价考核制度与内容体系，明确考核主管单位及考核主体、对象等行为人的法律责任，切实维护考核的法治权威性。

全面推进依法治国是建设中国特色社会主义伟大事业的重要保障，为中国社会保障法治化建设创造良好的宏观环境。基层治理的管理运行机制法治化建设，将为被征地农民社会保障权的实现和社会保障供给规范化营造出适宜的微观土壤。基层政府要树立“立法先行”和“科学立法，民主立法”理念，在确保被征地农民代表有效参与决策并吸纳其利益诉求的基础上，遵循“该废除则废除、能合并则合并”准则，将地方为数不少的政策、意见等整理成操作性强、兼顾公平与效率的地方性被征地农民社会保障法律文件。这些法律文件要明确界定基层政府在被征地农民社会保障供给中主体地位、法律责任及评价考核机制，明确被征地农民在相关社会保障项目中参保资格、筹资方式、待遇水平等具体内容，增强操作规范性、连续性。特别是要通过法制化途径，规定开发商、村集体等主体在被征地农民社会保障供给中的法律责任，从法律高度规范不同利益主体间的矛盾处理程序。

（三）推进引领服务机制精准化，促进社会保障供需匹配

引领服务精准化彰显马克思主义唯物史观与精准治理的理论精髓，是基层治理现代化的重要趋势和建设方向，映射当前我国公共服务供给侧结构性改革与国家治理现代化持续推进的实践效用（徐增阳等，2019）。在社会主要矛盾转化的语境下，基层群众服务需求新特征凸显且成为常态，推进引领服务机制精准化以提升公共服务供给效率理应是基层治理现代化建设的题中之义。基层政府要高度重视群众公共服务需求及变化趋势，加强服务能力建设，尽快实现从“增数量、扩覆盖”粗放式供给方式向“瞄靶心、重效果”内涵式方式转变，以不断提升公共服务供需匹配度与供给效率。应以“服务人文化、管理精细化、手段信息化”为基本导向，以需求精准识别与准确响应为核心目标，以促进资源整合为宗旨，以公共服务网站、信息系统及公众手机APP、社区信息资源库等为实现载体，构建智能化、综合性的公共服务需求管理平台，通过现代技术的应用推进基层政府引领服务机制精准化建设。

社会的温度取决于“底线”的刻度，“底线”刻度很大程度取决于社会保障制度及其供给效率，而供给效率取决于社会保障的供需匹配度。面对具有多元异质性的被征地农民群体社会保障需求的多元化现状，基层政府要以公共服务需求管理平台为基础，建立起需求评估管理系统，精准识别需求，避免信息不对称下的供需错位现象。具体而言，在土地征收前，全方位掌握被征地农民的人口特征变量，准确记录并输入专用数据库，做到精准建档立卡。在安置时，要深入调查、广泛收集并利用需求评估管理系统科学、精准地评估被征地农民的养老、医疗、生育及就业、子女教育等各种类型的社会保障需求。在设计和实行被征地农民社会保障制度时，以科学评估结果为基础，以需要满足为导向，坚持“保民生、促发展”并举的理念，实施差别化供给方式，做到供需精准匹配。

（四）推进权力约束严格化，提升社会保障供给水平

法国启蒙时期思想家孟德斯鸠曾提出“一切权力不受制约必然产生腐败”。权力运行制约与监督机制的完善程度，已成为现代化政党执政能力的重要衡量标准。推进权力约束严格化，促进权责一致，是基层治理现代化建设极其重要的环节。而实现权力约束严格化，最关键是要完善权力的监督机制（王春光，2015）。要进一步规范和落实权责清单制度与行政审批制度，以制度的刚性约束基层治理中可能出现的权力运行异化现象，使权力能在与资本和社会的互动中找到符合公众利益最大公约数的合理定位。坚守“法无授权不可为”与“法定职责必须为”的基本准则，积极完善审查与责任倒查机制，杜绝基层权力行使主体在基层治理实践中的一切“私人性”行为。在健全基层政府内部监督机制基础上，激励各类社会主体充分发挥其在基层治理中的民主监督作用，确保权力行使主体选择符合治理现代化标准和公众利益的施政行为。

努力健全社会保障制度，提高公众社会保障水平，提升公众幸福感、获得感、安全感，是新时代我国各级政府的重要施政目标。既然个体社会保障支付能力不强、基金保值增值难是导致被征地农民社会保障供给水平偏低的直接因素，基层政府就应在推进治理现代化进程中通过权力约束严格化来适度提高征地补偿标准、促进基金管理科学化，以提升该群体的社会保障供给水平。按照2019年中央一号文件中“继续深化农村土地制度三项改革”的精神，坚持公平、共享的价值取向，参照国有土地使用权招拍模式，有序推进农村土地征收制度改革，弥补当前征收制度的漏洞，封闭权力运行异化下的“寻租”空间，适度提高征地补偿标准，提升被征地农民保费缴纳能力。进一步完善社会保障基金监管体系，既通过权力约束实现专款专用，杜绝基金挪用等现象，通过科学投资实现保值增值并将收益最大限度返回给被征地农民，增强其持续缴费能力。