乡村产业振兴中的政企关系研究*——基于不完全契约视角

贺林波，谢美娟

（湖南农业大学公共管理与法学学院，长沙410128）

一、问题的提出

如何实施党的十九大提出的乡村振兴战略，习近平总书记提出了“五大振兴”科学论断。其中产业振兴作为“五大振兴”之首，是乡村振兴的基础和突破口。因此，实施乡村振兴战略，应以开发乡村产业为首要任务，以维持乡村产业兴旺为基本目标（贺林波等，2020）。在国家进入项目制时代背景下（渠敬东，2012），产业振兴作为促进乡村发展的国家行为，政府掌握其产业项目资源配置，引导产业实施及监督产业发展成果，居于主导地位（孙兆霞，2015）。地方政府作为产业振兴的重要行动主体和治理主体，代表国家正式合法权威，根本目的在于执行产业振兴政策，促进乡村稳定发展。政府主导的产业振兴具有“公益型”特征，可有效推进贫困地区产业发展，带动贫困农户脱贫致富（陈颀，2018），但也存在资金有限、市场信息不足、资源分配不当等缺陷，易引发市场风险（邢成举，2016；马良灿等，2017；黄承伟等，2017）。

产业开发作为一种经济活动，需遵循市场经济规律（王兴国等，2017）。乡村产业发展的开放性、竞争性及乡村产业自身弱质性，决定在推进乡村产业发展时，地方政府需妥善处理与企业等市场外部力量关系。与政府相比，企业全面掌握市场信息，更具备生产要素集聚和组织能力及开拓和承受市场风险能力，对产业振兴产生积极作用（李先军，2019）。许汉泽等（2017）研究指出企业参与对产业开发成效的可持续性和长效性作用至关重要。通过签订订购协议、劳动合同、土地流转等方式，企业挖掘、培养和吸纳贫困户参与产业发展，形成利益联结机制，有利于发挥农民主体作用，很大程度上弥补了产业振兴中“政府失灵”（汪三贵等，2016）。但胡振光等（2014）研究指出，现阶段企业参与乡村产业开发的行为多为政府主导下的被动参与，政企双方并未形成良性平等协商合作关系，导致企业进驻乡村发挥效力有限。

现阶段，农村产业开发大多采取企业带动农户模式，使得企业可广泛参与到乡村产业项目开发中，而政府凭借产业项目发包者及行政管理者双重身份发挥主导和监督作用。地方政府和企业作为产业开发两大重要参与主体，厘清政企边界、明确政企角色定位，可有效发挥政府和企业功能，从而构建适合乡村产业开发的政企关系，对乡村产业振兴的实践具有重要意义。事实上，在乡村产业项目实施过程中，政府和企业会通过签订一系列产业项目开发协议形成契约关系，理解两者间契约关系对于明确政企角色定位和发挥其功能，解决政企合作中出现的问题及提高乡村产业项目的实施质量均非常关键。基于此，本文在湖南省A县特色茶产业开发调查基础上，从不完全契约视角分析乡村产业项目实施过程中政企双方行动逻辑关系，并为构建适合乡村产业开发的政企关系提出政策建议。

二、研究视角：不完全契约理论

不完全契约理论源自科斯的交易成本理论（Coase，1937），由Grossman和Hart（1986）共同提出。不完全契约理论指出，由于人的有限理性、所获信息不完全性及事物发展的不确定性，签订契约时无法将所有事项均精准表述成毫无争议的契约内容，契约必然是不完全的（Williamson，1985）。根据不完全契约理论，在签订契约中，契约权利由两部分构成，一是约定明确的权利，即所谓的“特定权利”，“特定权利”是指契约明确约定且双方认同不受争议的权利；二是因各种原因未明确规定、含糊不清且契约双方存在争议的权利，称为“剩余权利”，包括剩余控制权和剩余索取权（Hart等，2005）。一般情况下，契约双方签订契约后遵从契约行事即可，但因契约不完全性，事前未约定事项总会出现，这时剩余权利就显得特别重要。拥有剩余权利的一方，会拥有更大的谈判力，也有更大的事前专用性投资激励，而无剩余权利的一方正好相反，事前专用性投资激励会减少。从降低交易成本提高效率的角度而言，剩余控制权和剩余索取权应当分配给投资重要方，避免被另一方“敲竹杠”（Grossman等，1986）。同时，剩余控制权和剩余索取权应对称分布，即剩余控制权拥有者同时拥有相应的剩余索取权。但实际经济活动中，契约各方为实现自身利益最大化会基于各种理由争夺剩余权利，致使剩余权利并不会以最优效率方式配置。根据不完全契约理论，契约双方可通过扩大契约特定权利，减少或消除对剩余权利的争议、实施纵向或横向一体化产权整合、相互协商及请求司法机构进行法律裁决等四种解决措施，以避免“剩余权利”争议导致的效率低下和关系冲突问题。如上述四种解决措施均无法解决争议，契约双方会选择一些非理性的替代解决措施。

在乡村振兴战略背景下，地方政府在以产业项目推进产业振兴实践过程中通常委托相关企业带动农户参与乡村产业开发，企业以项目承包者身份参与项目实施，据此与政府形成一定合作关系。无论是何种形式的产业项目，地方政府均需与企业签订项目协议书，明确二者在产业项目实施过程中权利与义务。但因契约协议天然的不完全性，政企双方签订的项目开发协议不可能囊括项目实施过程中所有事项，对协议中未提及或规定模糊之处，及环境变化后需调整事项等均需政企双方相互协商决定，由此产生大量剩余权利。根据不完全契约理论，剩余权利只有在契约方之间实现合理配置才能形成激励，提高效率。在乡村产业项目开发过程中政企双方签订的协议中存在哪些剩余权利，剩余权利的配置现状及如何实现剩余权利的合理配置，从而构建适合乡村产业开发的政企关系，促进产业振兴质量的提升是本文探讨重点。

三、一个案例：A县特色茶产业开发

A县地处武陵山区，特殊的地理环境孕育了古老的特色茶树资源，其栗香浓郁、滋味鲜爽醇厚，深受消费者喜爱，拥有较好市场前景。A县政府有意开发特色茶产业，但特色茶树为群体品种且不育，当地农户缺乏技术力量大规模种植，农户种植茶叶产量不高、品质也不稳定，基本维持自产自销，年总产值极有限。为解决特色茶群体品种品质不稳定问题，加快特色茶产业化发展步伐，A县政府与省茶叶研究所在当地设立的茶叶公司B企业开展特色茶产业项目的开发合作。

（一）大获成功的第一份合作协议

为推动特色茶产业化发展，A县政府与B企业签订特色茶产业开发协议。该协议明确规定将特色茶产业研发部分收益权和项目实施权授予B企业。在此激励下，B企业出资在A县设立专门特色茶苗繁育基地，建立现代化茶叶加工工厂，并配备专业的管理和技术人才。为配合B企业发展特色茶产业，大力支持B企业成为龙头企业，A县政府积极履行协议约定，在A县农业局单独设立茶叶局，专门负责特色茶产业开发工作，派出一名副县长专职协调特色茶研发工作；为获得农户支持，调动农户参与产业开发积极性和主动性，A县政府调用产业项目资源，补贴特色茶苗种植者，同时改善基础设施，修建直达公路，改善交通条件，为特色茶产业优先安排产业化和技改项目，优先安排农业用地。

B企业和A县政府在积极履行协议、推进特色茶产业开发过程中建立良好合作关系，产业项目协议顺利履行和良好合作关系使特色茶产业得以快速发展。在政企双方共同努力下，特色茶园种植面积、产量及产值均实现跨越式发展，实现了特色茶产业兴旺目标，带动许多贫困户脱贫致富，A县荣获“中国茶叶百强县”荣誉称号，A县特色茶获得国家农业部颁发的中华人民共和国产品地理标志登记证书。此阶段特色茶项目协议的履约效果、政企双方合作关系及产业项目实施效果均佳。

（二）陷入争议的第二份合作协议

特色茶产业的发展趋势，让A县政府看到做大做强的希望。新一届领导班子制定了特色茶的10年发展规划，提出特色茶产业发展新目标。因此，A县政府与B企业签署了第二份产业项目发展协议。

为完成特色茶产业发展目标，同时为防止特色茶苗流入其他县市，削弱产业竞争力，A县政府在此协议中修改了特色茶苗的种植规模及其采购销售方式。该协议提出超越B企业能力的特色茶产业种植目标，约定由A县政府统筹收购特色茶良种茶苗，但该协议未约定收购价格、收购数量及付款方式。这不仅限制了特色茶苗的市场交易行为，还限制了B企业经营自主权。该份协议的签订意味着B企业要承担巨大的产业项目实施压力，B企业需要争取项目资金或垫资来建设特色茶苗繁育基地。B企业同意签署这份协议，明显与前期投入特色茶项目的专用性资产有关，若不同意可能面临前期投入无法回本的困境。A县政府对产业项目不完全契约中“剩余权利”的行使，直接减弱B企业投资激励，B企业该阶段的产业项目实施积极性大大减弱。这份协议的履行情况不佳，A县政府和B企业双方陷入长期争议之中。

根据协议约定，B企业繁育的黄金茶苗被禁止对外销售，只有在接受A县政府指令之后，才能销售给指定对象，这使得企业需要时刻与政府保持沟通联系。A县政府使用产业项目资金收购特色茶苗，然后发放给需要扩充茶园的农户，要求B企业申报产业扶贫项目，才能获得销售特色茶苗的营业收入，政企双方就特色茶苗价格和项目资金数量不断博弈，双方关系陷入僵局。在此份协议履行的两年期间，A县特色产业发展陷入停滞状态，特色茶种植面积几乎无增长，产业规模还有所萎缩。B企业也陷入困境，特色茶苗滞销，研究工作停顿。

（三）兼并重组的第三份合作协议

为快速解决僵局，A县政府与B企业签署了一份兼并重组协议，通过横向一体化方式要求A县政府以投资入股方式加入B企业，结成一体化利益共同体，同时引入两个专业茶叶公司，重构企业治理结构。签订兼并重组协议后，在A县政府保护、支持和参与下，B企业规模快速扩张，成为一家独大的龙头企业，带动了大批贫困农户种植、加工和销售特色茶，整体上维持了特色茶产业繁荣兴旺。虽未实现A县政府预期的发展目标，但跨越了发展停滞不前的阶段，重新走上快速发展道路。但近几年发展中出现一些乱象，如在市场行情较好时，B企业很难收购足够的鲜叶制作干茶，即使A县政府采取强制措施禁止外来茶商收购也未能阻止鲜叶茶外流；在市场行情不好时，B企业即便亏损仍须收购茶农的鲜叶。因此，B企业经营状况逐渐恶化，有退出特色茶市场的可能。

四、分析框架：不完全契约理论下的政企行动逻辑及其关系解释

乡村产业项目的实施涉及地方政府、企业及农户等多方主体。在确定实施乡村产业项目之后，地方政府和企业等主体间会签订一些书面产业发展协议以明确各方权利和义务，各方行为还受到国家或政府的产业政策及一些约定俗成的非正式协议约束。由此，乡村产业项目参与主体在项目实施过程中会形成一种契约关系，而产业项目实施的复杂性、产业振兴政策环境的多样性及产业未来发展的不确定性，参与主体签订的契约必然是不完全的，一些产业开发项目协议书或产业政策未明确规定的事项和权利需契约双方协商决定，由此产生大量的乡村产业项目中的剩余权利。剩余控制权和剩余索取权的不合理配置会引起政企双方争议，大大降低产业开发协议等契约条款的效用，严重时会导致乡村产业项目失败。

（一）乡村产业项目中的剩余权利

乡村产业项目实施中的政企合作关系是依靠政府与企业签订的产业项目开发协议等契约确立。在产业项目开发协议中，一般会明确规定双方在产业项目开发实施过程中享有的权利及应当履行的义务，因此，政企双方会形成部分相对明确的权利义务关系。协议中明确规定的权利属于契约特定权利，多由双方商议确定，不会产生太大争议。但现实中任何契约均无法将契约双方关系的诸多可能性全部考虑在内，又因产业项目的特殊性，政企双方不仅要受项目协议约束，其权利和行为还受国家政策和乡村社会民情约束，导致乡村产业项目实施中的不确定因素增多，政企双方利益需求轮替出现，二者间契约关系相比普通契约会产生更多剩余权利。

乡村产业项目中剩余权利的生成方式通常表现在以下几方面：第一，任何契约均不可能囊括所有情况，政府和企业没有能力将所有产业项目相关事项事无巨细地用准确的语言转化为契约内容，未在契约中明确提及的权利属于乡村产业项目中的剩余权利。第二，乡村产业项目中政企契约关系并非是划分明确且一经形成便稳定的关系结构，产业项目在实施过程中，可能会出现一些签订契约时未考虑到的新情况，导致若继续按原来的契约内容行事会出现不合理现象，这需要政企双方重新商议调整契约内容，被重新商议调整的权利属于剩余权利。除此之外，国家或政府在面对复杂的政策环境时，为缓解政策冲突性，可能有意将产业振兴政策或项目协议模糊化，而这些被模糊的权利也属于剩余权利。

在A县政府与B企业合作的特色茶产业开发实践中存在大量剩余权利，包括剩余控制权和剩余索取权。特色茶产业开发过程中的剩余控制权主要是指A县政府与B企业所签订的产业项目开发协议中未明确说明的产业项目实施权，包括项目经费的控制和支配权利、决定项目开发规模与目标任务设定权利及规定产业项目经营范围和产品价格权利。剩余索取权是指特色茶产业的实施结果享受收益和承担责任与风险的权利，具体表现为获得特色茶产业实施、产品研究和服务相关贫困户三方面剩余收益与承担风险的权利。

（二）不完全契约下政府的行动逻辑

地方政府以国家产业振兴战略为主兴办起来的乡村产业带有明显的政府投资喜好和管理背景，主要功能之一就是提高当地经济发展水平以满足其对政绩的追求。在现行体制下，根据行政压力层层下放的逻辑，地方政府无疑承受着巨大经济和政治压力。以经济发展为主要指标的“晋升锦标赛”和“一票否决”的巨大压力使得地方政府追求的目标常常是短期政绩（周黎安，2007；袁明宝，2018）。为向上级政府申请更多产业项目资金，树立基层治理典型，在与企业合作实施产业项目时，政府把发展产业当做一种政绩竞争，更倾向于以产业开发质量服从开发效率（冯猛，2014）。为使产业开发更好地满足政绩需求，政府会对企业参与过程进行嵌入式控制，利用剩余控制权干预企业活动，甚至不惜以企业长期发展为代价，案例中A县政府强行干预B企业的经营范围和市场交易就是例证。

将产业开发项目承包给企业实施对地方政府具有重要意义。将这些工作交由专业化程度及工作效率更高的企业完成，地方政府不仅可解决产业项目资金短缺问题，提高有限资金利用率，还可从繁杂的项目建设和后期项目实施等具体事务中抽离出来，减轻自身负担（田雄等，2019）。为减少交易和信任成本，地方政府通常会优先选择将产业项目转包给熟悉的本土企业，随着乡村产业项目运行方式的改变，越来越多外来企业通过竞争性申报和招标途径获得产业项目承包权（周雪光，2015）。在政府项目实施劣势情况下，企业承包产业项目有助于推动产业发展，但也给一些企业获得套取国家项目资金的机会，如调研发现，A县部分企业在承包产业项目后，只对流转土地简单平整后就长期闲置或搞一些形式主义的项目实施行为，损害农民和国家利益。

不论是为了使产业项目的实施更好地满足自身政绩需求，还是为了提高项目资金使用率，防止企业浪费或消耗产业项目经费，又或是出于保护农户利益，防止群体性事件发生的现实考虑，拥有产业项目实际操作权和控制权的政府不仅会在产业合作项目协议中弱化企业权力，还会利用剩余控制权干预产业项目实施。根据实地调研，政府主要利用以下几种剩余控制权干涉企业活动。一是产业项目的目标任务设定权。政企双方事先约定的目标任务会因产业政策调整或市场需求变化等因素出现不确定性。如A县政府为完成新制定的产业发展规划任务，调整特色茶的年度产量与产值目标，调整后的目标远远超出B企业能力。二是产业项目的实施权。产业项目实施方式会因资金使用率、成本收益及市场波动的考虑出现不确定性。如A县政府为防止特色茶苗流向外县市，修改特色茶苗采购方式，限制特色茶苗的市场价交易行为。三是企业的自由裁量权。产业项目实施中企业拥有一定自由裁量权，但企业自主空间会因政府随意干涉出现不确定性。如B企业本应拥有依据市场价格收购和销售特色茶叶的权利，但A县政府却以保护茶农利益为由要求企业以固定价格收购。从实现产业政策规划目标、保护农户利益等国家功能而言，政府掌握剩余控制权是合理的，但企业会因此丧失积极性，促进产业实施的能力也会被削弱，一旦利益受损超出可承受范围，企业必然会与政府发生争议。

（三）不完全契约下企业的行动逻辑

在乡村产业项目实施过程中，企业与政府签订的产业项目开发协议中其约定内容和执行期限均会受政府指令限制。政府在剩余控制权和剩余索取权中的收益获得方面也占有绝对优势地位。虽对政府操作权和控制权有顾虑，但在项目补贴、预期收益及一定的社会美誉及相应的剩余索取权激励下，企业还是会选择通过权利上非正式的弱化和妥协换取政府认同，以获得与政府的产业项目合作。但这并不意味着政府可通过产业项目中剩余控制权随意干涉企业经营活动，损害企业利益。

事实上，因地方政府契约角色不同于一般市场主体，地方政府凭借属地管辖权和产业项目发包者的角色支配整个合作协商及项目实施过程（贺林波等，2019），产业项目的不完全性相对于企业而言更为明显，企业只能根据政府对乡村产业项目的治理行为调整自身行动策略，通过衡量交易成本与可能收益，选择服从政府治理或者退出产业项目实施。因乡村产业开发中企业与政府间复杂关系，无论企业选择服从还是退出，均可能引发二者间争议。若选择服从政府的产业项目治理，则企业必然要投入更多项目实施和经营成本，若企业投入成本却未得到相应的收益或项目补贴，就会请求政府赔偿成本或者发放补贴，政企间因此发生争议。在A县政府决定实施统购统销茶苗策略后，B企业出现利益亏损，多次请求政府予以补偿就是此类争议。若选择退出产业项目的实施，企业则会与政府在项目资金归还和基建费用补偿等方面发生争议。在调研中发现A县部分企业停产抗议属于此类争议。

企业参与乡村产业振兴虽然带有一定公益性，但主要目的是获取项目资金和盈利。虽然政府凭借特殊身份在其中处于绝对优势地位，但如何开发产业、推动市场、规避风险，地方政府既不专业也无法有效实施。比起产业项目的实施方式，政府更关注产业项目实施结果。从此角度看，企业无疑成为产业开发的最佳决策者和实施者。在产业项目实施过程中，为更有效地开发产业，获取收益，企业必然对产业开发的收益权、项目实施权、自由裁量权等剩余控制权及相应的剩余索取权的配置和行使比较敏感。当政府让渡部分关键权利（如收益权、实施权）给企业，企业参与项目实施的积极性会大大提高，有利于促进双方合作的顺利推进和协议的顺利履行；当政府完全掌握剩余权利，企业参与项目实施的意愿会降低，双方间合作也会因此产生争议。案例中，A县政府与B企业签订的两份产业项目开发协议中，企业项目实施行动力的差异及两份协议的不同履约效果充分说明此点。

（四）隐性激励：剩余权利的合理配置

在乡村产业项目实施过程中，政府部门关注的是公共利益及推动产业项目带来的政绩，而企业关注的是如何尽可能地获取最大经济利益，目标的不同必然导致双方矛盾的发生。但契约的不完全性所产生的剩余权利且剩余权利的不合理配置是根本原因。

因契约天然的不完全性，掌握剩余权利的一方会拥有更大的谈判力及投资激励，可作为刺激事前专用投资的隐含动力。哈特（1986）认为，将剩余权利交给投资决策中相对重要的一方是最有效的行为。让产业项目中更专业、专用性投入更多的一方拥有较多剩余权利，有利于激发参与者积极性，充分发挥各方优势，减少产业项目不确定性，最终实现各方利益最大化。剩余权利又包括剩余控制权与剩余索取权，哈特（1986）提出，为保证效率最大化，除了将剩余权利分配给更具专业的一方之外，剩余控制权与剩余索取权应遵循对称分布规律，才最具效率。即拥有剩余控制权的一方也应同时拥有相应的剩余索取权。只拥有剩余控制权而不拥有相应的索取权会造成剩余控制权滥用，却不用承担由此带来的风险和责任。只拥有剩余索取权却无相应的剩余控制权会造成激励机制扭曲。剩余控制权是实质性权利，剩余索取权在某种意义上是剩余控制权的延伸，拥有剩余控制权的一方必须享有一定的剩余索取权，这将保证其能够为自己的行为承担后果同时享受经营带来的收益，因此会努力提高经营管理以增加剩余价值的动力，从而形成有效的激励机制。因此，政企双方在分配剩余权利时，需要考虑双方分配的投入计划、风险承担能力及双方的预期收益心态等因素，通过剩余控制权和索取权在政企间的合理配置从而有效发挥剩余权利的隐性激励作用。

在政府主导的产业开发存在局限性的情况下，企业被动承担产业开发任务。因此，企业不仅是产业项目治理的客体，也是产业项目开发的主体，对政企双方的合作有十分重要影响。在产业开发项目实施过程中，企业即使能获取一部分项目资金补贴，但仍需投入大量专用性资产，如投入巨额资金建设基地、工厂、开发著名商标等。同时还可能会遭遇经营成本增加、投资不足、资金套牢、“敲竹杠”和再谈判等风险，导致血本无归。除此之外，政府作为产业项目的发包者和区域管辖者，拥有产业项目事实上的剩余控制权和剩余索取权，但在产业项目开发过程中剩余权利并非对称分布，政府虽掌握实际控制权，但剩余索取权的风险承担在政府的行政权力中被弱化，政府不用对自己的决策结果承担相应的市场责任和风险。作为契约当事人的政府对企业的运行和资源使用有着实际的和具有合法基础的参与干涉权和监督管理权，极大削弱企业自主决策权，对企业造成一定的“合法性伤害”，企业缺乏剩余控制权和索取权，没有动力也缺乏条件去实现产业项目实施收益的最大化。显而易见，企业在产业项目实施过程中是处于劣势地位的重要投资方，而这种劣势地位会减弱企业参与产业开发的意愿。当发生上述风险和伤害引致企业利益或者合作效率受损时，企业能否及时行使再谈判、调整、收益分配，价格调整等剩余权利均直接决定企业利益和合作效率能否得到有力保障。

五、不完全契约下的政企关系维系

根据不完全契约理论，契约双方可以通扩大契约中的特定权利、减少剩余权利、实施纵向或横向一体化产权整合、相互协商及请求司法机构进行法律裁决四种解决措施避免“剩余权利”争议所导致的效率低下和关系冲突问题。在我国当前体制下，实施政企产权整合机制面临着许多制度性障碍和困难，面对乡村产业项目中政企关系的冲突问题，可从明确政企角色定位与功能、剩余权利对称分布、发挥自我履约机制及完善法律机制等方面加以解决。具体可采取以下几项措施。

（一）明晰权利义务关系，明确政企角色定位与功能

根据不完全契约理论，契约条款的不完全性和模糊性是导致剩余权利存在的主要原因。从契约双方的合作和项目治理效果看，因契约双方可从契约文本中直接找到其权利义务关系和治理依据，越是明确详尽的契约，契约双方的合作效果和项目治理效果越好。地方政府与企业在乡村产业项目实施过程中的权利义务关系通常是在国家产业振兴政策的规定下通过签订产业项目协议确定，但因国家产业振兴政策的宏观性和产业项目协议的不完全性，政企之间权利义务关系很大一部分处于模糊状态，导致合作的产业项目实施中存在大量剩余权利。为减少政企双方对剩余权利的争议，应完善产业振兴政策和产业项目协议，减少产业政策和产业项目协议的不完全性和模糊性，进一步明确政府和企业在产业项目实施过程中的权利义务关系，尽可能将更多的剩余权利转化为政企双方的特定权利。同时，乡村振兴产业的特性使政府和企业所扮演的角色和发挥的功能有所不同。地方政府具有完备的基层组织架构及合法性权威，在产业振兴中具备组织、动员、引导和监督等层面的优势；而企业则拥有专业技术、管理技术及市场导向能力，在产业振兴中具备技能培训、资源配置及实施管理等层面的优势。同时，两者又有明显的短板，地方政府受政绩压力、任期约束的影响，易忽视产业发展的市场规律，导致乡村产业缺乏长效性和可持续性；企业作为经济组织，追求的经济效益又与产业扶贫追求的社会效益存在矛盾，二者时常难以兼顾。因此，唯有分工明确，扬长避短，才能使产业振兴的效益最大化。

（二）合理配置剩余权利，实现权利对称分布

剩余权利的合理配置有助于提高政企双方的积极性和行动力，减少乡村产业项目的不确定性和机会主义行为，提高政企双方合作的有效性。制定明确详尽的正式契约有利于减少剩余权利的产生，但因契约天然的不完全性及政府契约方的特殊性和乡村产业项目实施的复杂性，产业项目中的剩余权利必然存在。地方政府和企业是产业项目实施的合作主体，既要保证产业项目的政策性导向，又要保证项目实施的高效益，仅有一方掌握支配剩余控制权是不可行的，应将剩余控制权在政府和企业之间按一定比例分配，同时，剩余索取权的配置应与之对称。在乡村产业项目实施过程中，地方政府因其特殊身份几乎掌握所有的剩余控制权却较少需要承担剩余索取权中的风险和责任，剩余权利的不合理配置使得政企双方争议不可避免。为促进政企双方的合作，应对产业项目实施中的剩余权利合理配置。首先，在产业项目协议签订时，应根据政企双方的投资数量、风险承受能力、预期目标及专业化程度等划分剩余控制权。企业在乡村产业的开发中需要投入大量的资金且须承受产业的市场风险，同时企业在实施乡村产业项目方面较政府更具专业性。从这些方面考虑，政府应将乡村产业项目的实施权等方面的剩余控制权让渡给企业；为保证乡村产业项目的实施效果和国家功能的实现，政府应掌握产业项目监督验收权等方面的剩余控制权。其次，剩余索取权的配置应与剩余控制权的分配相对应。这意味着政府在掌握实际剩余控制权享受产业项目实施收益的同时也应承担剩余索取权中的风险与责任，承担必要的决策后果。可将政府管理者的晋升绩效与产业项目实施的效益挂钩，从而激发政府管理者的积极性，提高决策的科学性。同时，企业作为产业项目实施的市场主体需承担剩余索取权中的市场风险。为激发企业发挥更多积极性和主动性的动力，应赋予企业一定的产业项目实施权和自由裁量权，使其生成内部的自我激励。最后，应明确划分产业项目实施中的剩余控制权和剩余索取权的权责范围。由于地方政府具有远强于企业的行政权力，即使对剩余权利加以分配，也不免政府会出现违约的情况。因此可通过制定乡村产业项目实施中的政府职责清单和负面权力清单制度以协调二者权利间的关系，以避免两种权利责权范围失衡对产业项目实施带来不良影响。

（三）建立初始信任关系，发挥自我履约机制作用

乡村产业项目协议中政企契约关系的不完全性及产业实施环境的复杂性，使得仅依靠正式契约对乡村产业项目治理也具有不完全性和缺乏灵活性，且一味注重完善正式契约会导致契约成本过高。解决政企在乡村产业项目实施过程中因剩余控制权而产生争议和冲突，不仅需要保障强制履行的正式契约关系治理机制，也需要契约双方间非正式规范（如信任）带来的自我履约机制。建立并提升政企双方对彼此的信任可弥补正式契约的缺陷，有利于政企双方达成共识，提高自身履约行动力。一方面，地方政府在对乡村产业项目发包时，应对参与竞争性申请和投标企业的固有信息加以预审，如类似产业项目开发经验、项目实施能力、过往信誉等，以及通过与企业方的沟通对其履约行为进行判断。相应的，企业在与地方政府合作实施产业项目之前应了解政府所在地区的产业项目实施的政策环境、经营状况、政府的财政负债状况及以往的履约情况等。只有通过彼此的了解并建立起初始信任关系，形成可信任的合作预期，政企双方才能减少争议，形成良好合作关系。另一方面，政企双方应建立动态沟通协调机制。在项目实施遇到问题时，政企双方应定期召开协商会议，共同探讨解决方案，增强彼此信誉度，发挥自我履约机制的作用。

（四）完善法律解决机制，提供法律解决依据

根据不完全契约理论，契约双方可寻求法律途径解决权利争议问题。通过公正和完善的法律机制可有效解决契约双方剩余控制权配置的争议问题。但我国当前法律框架下，乡村产业项目实施中政企双方剩余控制权的争议缺少法律依据，法律解决机制基本处于失效状态。为有效解决产业项目实施中政企双方关系冲突问题，应建立和完善相关法律机制，明确地方政府在产业项目实施中权责范围和干预企业行为的法律性质，剥离地方政府在乡村产业项目实施中“运动员”和“裁判员”双重身份，为企业获得合理剩余控制权提供法律依据和权威保护渠道。