国家卫生城市创建中运动式治理的效果评价

2021-12-11尹明于萍萍余小玉刘万金王佳丽

西部学刊 2021年22期

尹明于萍萍余小玉刘万金王佳丽

摘要：运动式治理是国家公共领域内政府治理的一种重要范式，在实践中也有其合理性与有效性。研究发现，运动式治理能在一定程度上迅速达标，但也存在诸多问题：如市民与商户并未养成良好的卫生习惯;部门之间存在管理盲区;临时工作人员在创卫结束后撤离，治理效果难以巩固;老城区城市规划的缺位制约创卫开展;专项资金不足;地摊经济的复苏导致“脏乱差”现象反弹等。后续治理措施有：（一）对居民环境意识的培养，提高公众参与度，构建以政府治理为主、多方合作共治的局面;（二）转换传统思想，积极开展创新性工作，解决信息不对称和反馈不及时等问题;（三）加强对相关企业的监督与正确引导，避免承接环卫外包的企业过分逐利倾向;（四）应做好资金规划，合理配置资源;（五）将运动式治理转向常规性，设立奖惩措施，保证治理效果的有效性和持续性。

关键词：运动式治理;国家卫生城市;效果评价;政府治理

中图分类号：D630文献标识码：A文章编号：2095-6916（2021）22-0037-04

一、核心概念与文献回顾

运动式治理是为实现特定政治目的、政策目标而采取的一种特殊的治理方式，作为一种常见的中国本土化治理模式，具有鲜明的中国色彩。研究者对其的研究主要分为两个阶段：1978年改革开放之前的国家政治运动分析，主要从国家政治运动时期的特点出发，研究国家建设采用搞运动的方式;1978年改革开放以后，国家虽然抛弃了利用群众运动来进行经济建设的方式，但是通过某种运动形式解决社会政治生活中一些难题的做法在事实上仍然存在[1]。本文在对其特征的理解、重点研究的评价指标内容和相关研究人员的基础之上，认为运动式治理是政府以自上而下的命令方式，通过国家政策措施，大力动员相关机构和人员层级联动，利用国家力量整合资源和权力的再分配对某些突发性事件或国内重大的久拖不决的社会疑难问题进行专项治理的一种暴风骤雨式的有组织、有目的、规模较大的重点治理过程[2]。

运动式治理是国家卫生城市创建中常见的一种治理方式，运动式治理有助于政府资源整合和权力再分配[3]。当前，理论界围绕国家卫生城市创建中运动式治理的内在逻辑与实现机制，创卫工作中使用运动式治理的动因、合理性、必要性、治理机制等方面展开丰富研究。然而，这些研究缺乏对“创卫”活动中运动式治理效果的探讨，并没有一个直观评价模型来衡量与评估“创卫”中运动式治理的具体效果。基于此，本研究建立运动式治理在创建国家卫生城市效果评价的层次因素模型，挖掘创卫工作中政府运动式治理效果提升的关键指标，在此基础上，以枣庄市“创卫”工作为例，分析国家卫生城市创建中运动式治理存在的问题与优化策略，力图实现“创卫”工作中运动式治理理论研究与实务工作的突破。

二、国家卫生城市创建中运动式治理的效果评价模型

依据运动式治理的相关内容与作用机制，引入关键绩效指标法以KRA和KPA为研究工具，将运动式治理在创建国家卫生城市中的效果解构为政府、经济、社会、文明和整体5个层面作为一级指标，并通过25个二级指标将5个层面中的因素与运动式治理在创建国家卫生城市中的效果联系起来。

（一）一级指标及其内涵

根据KRA法，结合前述对于运动式治理与创建国家卫生城市间逻辑关系的分析，本文梳理出运动式治理在创卫中效果的评价要素，并且将其作为统领有效性程度的一级评价指标：政府层面是从政策的制定和执行主体出发，通过符合效率和合法正当的行为，对其发布命令、行使执法职能和施加控制力过程的考察，体现为政府治理能力及其合理性与否;经济层面是在治理追求高效产出的前提下，政府如何协调资金的投入及其运作情况，体现为治理成本与效益的契合程度;社会层面是公众为维护或促进社会公益，通过各种合法的途径与方式影响政府治理以及被政府治理反影响的政治行为，体现为公众在治理中的参与与作用情况;文明层面是客观现实环境与主观精神意志的有机结合，体现为在政府治理的外部架设下，卫生环境与公众自身文明素养有无提升，能否实现人与环境的协调发展;整体层面是把中央与地方关系与国家与民众关系这两条主线放在一起加以考虑，从一个整体性视角审视治理模式及其背后的机制与作用[4]，是运动式治理在创卫中较高层次效果的体现，即政府治理的同时，能否实现上下一致的政策目标，能否调动多元主体协同配合，最终归结于结构上的任务导向和法理上的动员效应，即治理的有效性上去。

以上5个一级指标综合起来，能够比较全面具体地反映运动式治理在创建国家卫生城市中的效果，体现各个层面对运动式治理地相关要求，同时可以为发展二级指标奠定基础。

（二）二级指标与评价重点

政府层面包含政策措施、专门机构、专业人员、机制构建和执行情况5个二级指标。政策措施体现了政府治理过程中的体系化、结构化程度，重点关注治理政策是否针对同一问题连续制定。专门机构和专业人员体现了治理过程中的专业化程度，集中表现为机构职能的针对性，重点考察相关人员是否具有专业化知识。机制建设是指政府治理有没有建立起科学有效快速反应的程序和规则，应重点关注处理非常规事宜的反应程度。执行情况体现了政府治理是否到位，相关政策措施是否落到实处，重点考察的是基础日常事务方面的执行。

经济层面包含财政支持、投入产出、资金规划、使用程度和后期维护5个二级指标。财政支持体现了运动式治理在创建卫生城市中的供给程度，是治理实行的基础条件，政府治理过程的实施必须具有相关资金、原料、人员等物质保障，才能进一步开展各种政策措施，應重点考察治理过程中的财政支持情况，包括资金、原料、人才、技术等方面上的支持。投入产出体现了政府治理中的性价比，即能否以较低成本获取较高回报，能否用最小成本完成后期建设、维护等应解决问题，应重点考察供给的效果、效能和效率以及受益群体对该供给的认可程度，也就是产出情况。资金规划体现了政府治理的有序性和精细化程度，是治理质量提高的必然要求，重点是关注规划的阶段性数量，而不是规划的全面程度，即要关注纵向发展而非横向设置。使用程度体现了治理过程中对资源的使用状况，是否存在对资源过度使用或者浪费行为，是否合理地分配了资源，重点考察的是治理项目与资源使用之间的配比关系。后期维护体现了治理持续的时间过程，要求政府行为不是短期的或低质的，应该保持并不断进行修正，重点考察治理的周期、时间和频率。

社会层面包含公众参与度、公众满意度、社会影响、受益对象和利益保障5个二级指标。公众参与度体现了公众对政府治理的参与情况，重点关注基于创建卫生城市所产生的公民行为。公众满意度主要体现在公众对创建卫生城市的认可度上，反映为公众对创卫的了解，对创卫工作的认知，应重点考察公民看待创卫的主观评价。社会影响是政府治理产生的多方面影响，侧重于从正面的、积极的方面去考察政府工作。受益对象体现了治理过程中的获益群体，重点考察获益群体范围的宽度和广度。利益保障是指对可能的利益受损者或者投入增大者的利益保障，应重点关注保障的水平和程度。

文明层面包含环境情况、基础设施建设、卫生文明教育、居民社区素质和可持续发展5个二级指标。环境情况体现了治理中的客观现实环境，重点关注公众对其所居环境的满意程度。基础设施建设体现了政府治理对公众生活外在条件的完善，同时致力于公众精神满足，应重点考察的是基础设施建设能否满足人民基础生活需要之余的外在需求。卫生文明教育体现了政府治理中对公众文明素养的重视程度，要求社会公民的整体素养提高，应重点考察的是政府教育、宣传、培训等的力度和频数。居民社区素质体现了整体上公众文明程度提高，社会进步的状况，重点关注聚集型社区、街道等组织在卫生、居民素质等方面的具体表现。可持续发展是指既满足当代人的需求，又不对后代人满足其需求的能力构成危害的发展方式，应重点考虑的是能否促进人与自然的可持续发展。

整体层面包含全体参与情况、责任承担意识、关联事件、层级联动和持续开展5个二级指标。全体参与情况体现了治理中的主体多元化程度，要求改变治理主体单一化的局面，重点关注参与方式与参与渠道的多样性。责任承担意识体现了治理过程中政府部门与社会公众对自身义务的自觉认知与清晰把握，重点关注每一个参与主体是否有积极参与、不怕担责的正确态度。关联事件体现了系统治理的观点，重点关注政治系统与外部环境之间的互动情况以及单一事件处理过程中与整体社会背景之间的协调性。层级联动体现了各级政府以及政府各职能部门之间的配合调度，重点关注治理过程中上级政府对下级政府的统一指挥，以及同级政府部门间的及时沟通与互相合作。持续开展体现了治理举措的连续性，重点关注治理主体是否有一以贯之的治理决心，并将相关政策高标准、高要求的贯彻执行。

三、国家卫生城市创建中运动式治理效果的实证评价：以枣庄市为例

（一）关于枣庄市创卫工作的政府自评

在充分对比枣庄市各市区创卫工作效果的基础上，本文将枣庄市薛城区卫生健康局、峄城区卫生健康服务中心以及峄城区城乡环境卫生管理局等与创卫工作有关的相关政府部门作为调研对象，对其进行结构式访谈：枣庄市薛城区卫生健康局领导对本区开展的创卫工作给出9.2分的高分评价，但同时他也从执行情况、专业人员、财政支持和持续开展几个指标方面指出工作过程中存在着个别部门出工不出力、工作人员专业性不足、建设经费紧张以及治理效果反弹等问题。峄城区卫生健康服务中心的负责人则表示创建国家卫生城市期间，他们通过完善工作考核指标、加大政府投资力度、完善基础设施、改造老旧城区等工作，使得环境美化绿化亮化，卫生死角、盲区得到有效清理，实现了政府、经济和文明层面一定的有效性。但在基础设施建设、居民社区素质和责任承擔意识上目前还存在老旧城区较多、居民创卫意识与环保意识不足、部分城区地面道路磨损严重以及部分基层负责人缺乏领导作用等问题。峄城区城乡环境卫生管理局负责人表示在创卫工作中，城乡环境卫生管理局主要负责道路保洁、垃圾清运、公厕管理等工作，取得了良好的治理效果，实现了环境状况指标的有效性，但在居民社区素质、机制构建和持续开展等指标上依然存在居民不理解不配合、部门职责划分不明确、地摊经济导致效果反弹等问题。

综上，通过对枣庄市相关政府部门进行走访调研，本文发现枣庄市在创建国家卫生城市过程中，各市区均采取了符合本城区实情的治理模式，也均取得了一定的成绩，但仍存在一些问题，需要政府部门进一步深入解决。

（二）关于枣庄市创卫工作的社会评价

本文采用社会访谈与问卷调查两种方法对枣庄市各城区的流动经营者、固定经营者、环卫工人和普通居民围绕创卫工作的满意度、创卫工作前后变化、创卫工作带来的影响等方面进行调查。

首先，接受访谈的各类经营者主要从执行情况与环境情况两个指标的有效性出发，虽然创卫工作在实际推行过程中存在着一些问题，但是对于枣庄市的创卫工作总体上是满意的。在峄城区的流动经营者表示，想要流动经营必须办理健康证明与营业执照，接受卫生部门的食品卫生检测，这使得他们的日常经营活动受到一定限制，但经营活动得到了一定规范。调研人群表示，现阶段枣庄市创卫工作仍然存在某些问题，但现在的街道卫生环境与创卫工作开展前相比较有明显的改善。此外，调查数据显示，54.4%的市民认为，枣庄市在创卫后，市容环境卫生工作做得最好，环境与创卫较之前得到明显改善。

其次，调研人群谈论最多的是创卫工作的持续性问题。在对峄城区市场商户和流动经营者进行访谈时，他们均认为应当将创卫工作常态化，特别是环卫工作不能出现前期如火如荼，后期松松散散的问题。但是，在台儿庄区接受调查的两位固定经营者表示，该城区自创卫工作以来一直保持着良好的卫生环境。在调查枣庄市市民对政府工作的持续性与工作能力中，有78.1%的市民认为政府工作具有持续性，这与调研中得到的持续性较差的结论存在冲突，这与问卷调查的调查方式有关，大部分调查者担心个人回答会对自己产生不利影响，所以在填问卷时出现了一定的偏差，导致结果的矛盾。

最后，被调研者表示对政府的执法行为存在不满，创卫过程中的相关举措使自身合法权益受损，但缺乏反映公众意见的方式与渠道，对创卫工作的参与度与获得感较低。他们表示理解并愿意积极配合政府相关部门工作，但部分政府人员执法行为简单粗暴，令人不满。而且，政府日常的城市管理工作还存在象征性问题，在街道发展规划方面也存在不足，由于老街道客流量大，流动经营商贩不想与城管部门进行“游击战”。他们更希望政府能够出面主导规划街道，改善老街道面貌，设置经营店面进行租赁，进而形成独居特色的地方小吃街。这对于双方是共赢的结果，但是他们向政府相关人员提出意见与建议却没有得到重视。此外，部分环卫工人认为创卫工作过程中存在工作量过大、管理死板严苛、拖欠工资等问题;环卫工人群体老年人比重较大，过高的工作强度不够人性化。

四、枣庄市创建国家卫生城市过程中存在的问题与不足

（一）市民与部分商户并未养成良好的卫生习惯，相关举措难以有效推行。经调研，有44.4%的市民认识到目前市民素质仍然有待提升。

（二）部门压力传导层层递减，个别执行部门认识模糊、方向不明、思路不清，出工不出力，而且部门之间的职责划分不明确，存在管理盲区。

（三）创卫工作的“运动式”特征导致临时小组中的工作人员之间缺乏磨合，工作效率较低，创卫工作结束后人员撤回到原部门，使得专业人员分散化，创建卫生城市的相关信息存在割裂和断层，治理效果难以巩固。

（四）老城区城市规划的缺位制约创卫工作的开展。老城区功能分区固定，道路和公共设施老化破损，管理混乱，整体重建成本高昂且难以推行，创卫工作的开展不得不放松要求、降低标准。调研发现，车辆违规、道路拥挤与道路破损是影响市民便利出行的主要因素，其对全面修缮道路、加强道路交通秩序管制以及优化车辆管理制度的要求较为强烈。

（五）专项资金不足导致创卫工作难以开展。创建卫生城市的相关费用由各城区自主负担，经费紧张，难以满足基础设施建设、卫生清理和工作人员福利待遇的需要。

（六）治理过程的阶段性和地摊经济的复苏导致“脏乱差”现象有反弹趋势。經调研，30%以上的市民认为餐饮门店、市场、公厕等地反弹现象较为严重，部分社区和街道的卫生也有反弹趋势，超过五分之一的市民认为应提前进行城市规划和将摊贩管理常态化。

五、结论与展望

针对上述问题与不足，枣庄市在后续治理中应当加强以下措施：

（一）对居民环境意识的培养，完善社会参与和监督机制，搭建公众参与的机制与平台，通过微博、微信、官方网站等平台向群众公开信息和接收群众反馈并及时解决群众反映的问题，提高公众参与度，构建以政府治理为主、多方合作共治的局面。

（二）转换传统的工作思想，积极开展创新性工作，加强政府信息沟通，解决信息不对称和反馈不及时等问题，提高政府工作效率。

（三）环卫外包作为一种创新性的工作模式，应加强对相关企业的监督与正确引导，避免企业过分的逐利倾向，发挥其减轻政府工作负担、提高清洁效率的作用。

（四）应做好资金规划，合理配置资源，使得人力、物力、财力得到高效利用。

（五）应将运动式治理转向常规性治理，加强对政府工作的监管力度，进行持续性监管，定期对各部门的工作进行考核评价，设立奖惩措施，督促创卫工作的持续进行，保证治理效果的有效性和持续性。

参考文献：

[1] JAMES R.TOWNSEND，BRANTLYWOMACK.中国政治[M].顾速，董方，译.南京：江苏人民出版社，2010.

[2] 冯志峰.中国政府治理模式的发展：从运动中的民主到民主中的运动[J].领导科学，2010（5）.