财政税收政策如何促进生态环境保护工作

郭闽华 福建省南平市延平区财政局

引言

长期以来，我国采取粗放式经济增长模式发展经济，虽然经济得到快速发展，但是粗放式经济增长模式严重破坏了我国生态环境。21世纪以来我国政府大力倡导集约型经济增长模式和绿色经济增长模式，并出台一系列财政税收政策来保护生态环境。例如增发挥税收在环境保护方面的调节作用，征收环境保护税、对高污染高能耗产品征收的消费税，增加企业的消费税和企业所得税增加企业的排污费和生态资源补偿费等。这些政策使得我国生态环境得到很大程度的保护，但依然存在一些政策方面的问题亟待解决。基于此，本文展开对环境保护财政税收政策的研究。

一、我国现行的环境保护财政税收政策

（一）财政政策方面

一是财政资金投入。因为生态环境保护具有非营利性和非竞争性，因此治理环境污染的主力还是政府。从2003年开始，我国政府每年投入的治理环境污染的资金高达上千亿元。2013年共投入9037.2亿元，约占国内生产总值的1.59%。2016年共投入9219.80亿元，约占国内生产总值的1.30%。虽然资金投入有所增加，但占国内生产总值的比例却有所下降。

二是生态保护补偿机制。生态环境具有明显的跨区域属性，因此需要中央政府与地方政府实施生态保护补偿机制，确保生态环境的治理效率和质量。中央财政在2008—2015年，累计拨款2513亿元用于重点生态保护补偿，在2001—2015年累计拨款986亿元用于森林生态系统补偿，在2014—2015年，累计拨款10亿元用于湿地生态系统补偿。各地也纷纷出台生态保护补偿机制，例如2020年，福建省出台《福建省城乡人居环境建设专项资金管理办法》规定了城市绿化、市政污水排放、污水处理等方面的资金补助标准。

三是环境保护财政补贴。政府通过财政补贴的方式，引导企业进行绿色生产经营活动。从2010—2014年，我国对环境保护财政补贴的投入由1934.04亿元到3815.6亿元。目前我国环境保护财政补贴的方式主要有以下两种：第一种是政府直接给生产企业补贴，来弥补生产企业因绿色生产而增加的生产成本；第二种是通过减免消费税或给予消费补贴的方式，鼓励绿色环保产品销售。

四是政府绿色采购。优先采购绿色环保的产品，促进绿色环保企业的产品研发和生产。2006年，我国颁发了政府绿色采购法律——《环境标志产品政府采购实施的意见》。截至目前，我国已经发布26个关于政府绿色采购的清单，涉及80多个产品类别和上万种产品。

（二）税收政策方面

一是消费税。消费税是直接对造成污染的各类企业产品征税，例如汽油、涂料和电池等产品，消费税增加企业为了保住利润，势必会提高这些污染产品的价格，价格升高势必会影响这些产品的销量和使用，这样可以限制这些产品的生产和消费，降低污染物的排放。因此可以通过消费税来引导消费者去购买有税收优惠政策的价低的环保产品，从而实现保护环境的目的。

二是资源税。资源税是为了调整资源级差收入来对我国的矿产资源开发征收的税种。矿产资源征收包括石油、天然气、煤炭和金属矿资源等。我国从2010年开始采用从价计征方法来对石油、天然气和煤炭资源征税，即按照企业销售矿产资源的销售额来征收税款。通过征收资源税可以有效保护矿区所在的自然环境有效开发和利用，不至于过度开采而破坏当地环境。

三是城市维护建设税。城市维护建设税主要用来维持城市基础设施建设的花销，例如城市道路、水电暖管线和污水垃圾处理等设施建设，这些都与环境保护息息相关。目前，我国城市维护建设税采用地区差别比例税率，不同地区的税率不同，按照城市、县城和乡镇三个级别划分税率分别为7%、5%和 1%。

（三）环境保护收费政策方面

一是排污费。企业排污征收的费用要遵循《排污费征收使用管理条例》，根据污染物的内容和排放数量来实施缴费标准，控制排污企业向自然环境排放污染物的种类和数量。2018年颁发的《环境保护税法》也是基于此条例进行征税的。

二是生态资源补偿费。该费用的征收原则是破坏者付费原则，即向破坏生态环境的个人或企业征收该费用。各地政府相继出台相关政策来辅助生态资源补偿费的实施。例如，2019年南平市出台《南平市生态银行实施方案》，本着“谁开发谁付费”原则，将当地的山、水、林、湖等自然资源优化配置，让开发商出资开发，政府收取生态资源补偿费，并监督引导。

二、我国环境保护财政税收政策存在的问题

（一）环境保护财政投入不足

科学家通过研究发现，环境治理费用和国内生产总值呈正相关关系，即国民生产总值越高，意味着对生态环境的开发和破坏也越严重，需要投入更多资金治理和维护。国际环保机构统计数据显示：当某个国家环境保护和治理的总投入占该国家国民生产总值的1%～2%时，可以保证环境不恶化；当环境保护和治理的总投入占该国家国民生产总值的2%以上时，环境才能够改善。目前，发达国家环境保护和治理的总投入所占GDP比例基本在2%左右，例如美国2019年环境保护和治理的总投入占美国概念GDP的2%，日本则为2.3%，德国为2.1%。我国从2010—2017年环境污染治理总投资占GDP的比重是呈下降趋势的，从2010年的1.84%下降到2017年的1.15%。国家从自然生态环境索取的要比保护环境付出的更多，环保财政投入不足导致我国生态环境难以得到改善。

（二）环境保护税收政策不完善

我国环境保护税收政策不完善主要体现在以下两方面：一是我国针对环境保护的税法体系不完善，虽然2018年出台了《环境保护税法》，但对各类污染环境的行为和破坏生态系统的行为没有明确规定税目、税基和税率，还有很多排污企业不在缴税范围，或者因税法规定不明确和详细，容易让排污企业钻税法空子。而且《环境保护税法》没有从根本上缓解排污企业的排污行为，因为很多排污企业所生产的产品具有很高的利润，完全可以忽略环境保护税率，排污企业依然会排放大量污染物。二是我国环境保护征税税种少，覆盖范围有限，且消费税的作用难以充分发挥。由于我国人民生活水平不断提高，很多消费者不在乎产品价格，依然会购买具有污染性的产品，例如塑料袋和电池，这样消费税就难以引导消费者合理消费和绿色消费。

（三）环境保护收费混乱

自从2018年《环境保护税法》实施后就取消了排污费的收费标准，因此我国针对环境保护的费用只剩生态资源补偿费。因为生态资源补偿费没有统一的收费标准，且该费用具有无偿性、强制性和固定性，使得各地存在乱收费现象。一方面是部分政府人员会巧立名目向本不该收费的企业收取生态资源补偿费，或者无端增加该费用；另一方面是政府人员监察不到位，收费过程中有漏网之鱼，逃避缴费，例如一些开发商承包农村用地合同用途是生产绿色产品，结果却偷偷生产工业污染产品，两类产品的污染程度天差地别，却按照绿色产品的生态资源补偿费缴纳费用，这也属于乱收费范畴。

三、我国环境保护财政税收政策建议

（一）加大政府对环境保护的投资力度

首先要加大转移支付力度。财政部门应该跨越地域限制，根据各地污染程度来合理拨款，对重大环境保护工程要专款专用，对环境治理和保护进行全面的监督和问责。中央政府应鼓励各地政府进行横向转移支付，打破地方政府区域限制，实现跨生态环境治理资金补助，并协同全国各地政府全面开展环境保护和治理工作，弥补东部地区和南部地区环境保护治理资金富足而西部地区和北部地区专项资金匮乏的问题。

其次要创新环保财政政策支持方式。我国国民生产总值在逐年大幅增加，而环境保护和治理的总投入所占GDP比例却没有达到国际环保机构制定的2%及以上，投入产出不成正比。要不断增加环境保护资金，创新环保财政政策，例如采用PPP项目引入社会资本来治理环境污染，让投资人通过生态产品交易获得收益，并将排污权、排碳权和治水权下放到企业，通过第三方治理的方式来快速吸纳社会资金，提高政府和企业在环境保护治理方面的总资金投入，确保总投入所占GDP比例高于2%，达到国际环保机构制定的标准。

（二）完善环境保护税费政策

首先要完善我国环境保护税收体系。一方面要细化《环境保护税法》中的相关内容，明确环境保护税收的税目、税基和税率等内容，细化税法内容，同时加大税法覆盖范围，将新型的排污企业列入缴税企业范畴中，这样可以避免偷税漏税问题。现行的四类征税污染物未来可扩大征税范围，设定更高的环境税率。另一方面要加强资源税改革，地方政府可以根据当地自然资源合理设置资源税，并报国务院审批通过后方可实施。通过资源税改革可以有效有节制地利用当地资源发展经济，可以减轻政府在环境保护方面的财政支出，有效治理和改善生态环境。税收优惠体系要覆盖研发、服务、生产、消费等完整链条，在税法中明确优惠政策的法律地位。

其次要发挥“营改增”税收政策的环境保护作用。从2016年开始我国就全面推行营业税改增值税业务，税制改革涵盖建筑行业、金融行业、生产加工业和服务业等行业，营改增看似与环境保护无关，但是营改增主要对应的是服务业和建设产业，例如建筑行业的税率调整为11%，金融业和服务业的税率调整为6%，这说明国家税收政策抑制对环境有较大污染的传统粗放型工业的发展，而促进无污染的行业发展，从而达到节能环保的环境治理目标。

（三）建立健全环境保护综合管理体系

首先是我国有关部门应该建立完善的环境质量数据体系，实现各地环境质量的数据共享，这样就可以及时了解各地的环境信息，并拟定相应的治理和保护计划，也可以更合理地分配环境保护资金和相配套的扶持政策。其次是利用现代技术提高大气、水、土壤等的监测效率和质量，我国环境保护和治理存在后知后觉的问题，只有当环境恶化到一定程度才知道出资治理，其实应该设置好环境质量红线，一旦超过红线就要做出相应进行环境保护和治理。这就需要实时动态监督各地的空气、土壤和水的质量，要将空气、水源检测器联网，监测人员实施能够观察到最新的环境质量数据，并设置预警机制，一旦超红线就报警，让环保部门做出积极响应，采取相应措施将环境污染降至最低。最后是各级环保部门应该建立完善的绩效考核制度，对环境保护工作进行明确分工，并落实责任到人，以环境质量效果为标准评价当地政府官员的业绩，提高各地官员对环境治理的重视程度，并加大对当地环境保护的资金和人力投入，如果遇到问题及时向上级反映，及时解决环保工作中遇到的问题，只有这样才能确保各地环境保护工作地顺利开展。

结语

我国为了确保经济可持续发展，需要加强对生态环境的保护，提倡绿色经济增长模式，出台了一系列财政税收政策来保护生态环境。这些政策使得我国生态环境得到很大程度的保护，但依然存在一些政策方面的问题亟待解决，比如环境保护财政投入不足、税收政策不完善等。环境保护离不开国家财政税收政策支持，只有足够的资金才能招聘专业人士引进先进技术来治理环境污染。因此我国出台了一系列财政税收政策来促进生态环境保护工作实施，但是仍然存在资金投入不足、税收政策不完善和收费不科学合理等问题，我国需要下放环境保护治理权限，引入社会资本来共同治理环境污染，完善相关的税法政策，确保能够通过税法来控制企业排污数量和种类，鼓励消费者购买绿色无污染产品，建立完善的环保综合管理体系，勤监测勤治理，只有这样才能改善我国生态环境。