内部控制视域下对事业单位预算绩效管理的思考

2021-12-08任燕山东省鲁南地质工程勘察院山东省地勘局第二地质大队

财会学习 2021年33期

任燕山东省鲁南地质工程勘察院（山东省地勘局第二地质大队）

引言

在2021年财政部发布的《关于开展2020年度行政事业单位内部控制报告编报工作的通知》中，明确提出内部控制工作需要服务预算绩效管理，规范单位资金使用。从内控管理角度来看，开展预算绩效管理工作需要符合单位内部相关规章制度，建立相应的活动程序，通过规范开展工作有效规避风险，从根本上解决资源浪费、闲置等问题。通过强化单位内部管理，为预算执行提供保障，促进单位的规范化发展。

一、内部控制与预算绩效管理的关联

（一）内在逻辑

分析内部控制与预算绩效管理关系，需要厘清二者内在逻辑。从本质上来看，首先，二者拥有共同目标，即提高单位综合效益，仅在采取的实现方法上存在差异。内部控制要求完善单位允许规范，通过规程相互制约，确保各项工作合理开展。预算绩效管理强调资源优化配置，为单位工作科学开展提供指导。其次，二者拥有一致覆盖范围，内部控制将参与单位各项决策，实施全过程管控。而预算绩效管理可以通过设立预算额度、考核标准参与各项业务活动、节约成本的同时，降低单位运行损耗[1]。最后，二者同样要求单位各部门、岗位人员参与，而内部控制需整理单位各项业务，规范人员行为。而预算绩效管理将目标划分为多个层面，通过为各种业务活动设定指标督促人员共同向目标靠拢。

（二）相互作用

开展内部控制工作，需要采取一系列内部调整、规划、约束、监控等手段，目的是确保资产完整、安全，提供正确可靠会计信息，通过贯彻方针政策确保机构达到运行目标，提高单位业务活动效率性、经济性。开展预算绩效管理工作，需要将预算管理目标当成是导向，将业绩评估当成是核心，通过合理分配资源和高效利用资源提高效率，取得管理成果。依靠预算绩效管理制定管理目标，通过内部控制提供制度框架，可以督促单位通过合理利用资源提高单位服务质量和效率。在二者关系密切的情况下，通过强化内部控制，防止内部出现滥用权力、脱离流程等行为，能够为预算编制、执行等各项工作开展创造条件，防止资金使用不规范问题发生。预算绩效管理属于经济管理工作，以单位制度为基础。通过内部控制保证各项制度有效执行，才能营造良好内部管理环境，降低预算绩效管理风险。而开展预算绩效管理工作，通过绩效考核提高预算执行力，能够约束部门、人员资金管理、财务信息录入等行为，通过提高人员责任意识和专业素养改进单位服务质量，为内部控制工作落实提供保障。在双向正向影响下，从内部控制视域探寻事业单位预算绩效管理问题，可以有效提高单位管理水平。

二、内部控制视域下事业单位预算绩效管理问题

（一）缺乏预算执行意识

结合事业单位预算绩效管理工作开展情况可知，部分人员对预算管理工作存在排斥心理，不愿意将其与绩效管理结合起来，在预算执行过程中则处于被动状态。归根结底，与单位内部控制环境薄弱有直接关系，造成人员未能正视内部控制管理、预算管理、绩效管理之间的关联，未能给相关工作开展提供积极支持。现阶段，多数事业单位制定了预算绩效管理方案，但内部控制却未能获得足够重视，甚至单纯将其归为应付检查的制度。在未能统筹部署的情况下，缺乏对各部门及人员行为的约束力。缺少基本制度支撑，造成人员责任意识薄弱，不看重预算执行成效及绩效要求，在工作中处理事务不积极，未能及时发现预算偏差或及时干涉，导致预算控制错失最佳时机。缺少全员积极参与，造成预算执行面临诸多困难，难以取得理想成效，久而久之人员形成放松心态，引发了单位效益下降情况。

（二）预算指标内容模糊

预算绩效管理需要针对各业务层提出明确管理指标，但实际事业单位工作性质相对特殊，有关任务往往经过层层下达和通知，甚至存在临时下达的情况，难以提前细化处理。此外，相关文件措施多停留在理论认识层面，在实践操作中需要考虑各单位规模、发展方向等各方面差异。在尚未实现财务转型的情况下，单位财务人员缺乏对各项业务活动的深入认识，仅凭主观判断设立预算绩效评价指标，也导致指标内容与实际不符，无法为实践工作开展提供科学指导。受这些因素影响，单位预算编制相对笼统，针对各业务提出的预算指标十分模糊，甚至未能根据部门差异进行不同费用细化，而是直接归属到同个科目上[2]。在指标不明的情况下，业绩指标同样带有模糊性，造成部门及人员在预算执行时盲目估算业务金额，引发资金利用率不高问题。而在指标评价方面，缺少明晰指标也难以提供科学评价依据，造成单位各部门预算执行情况未能得到真实反映，不利于各项管理工作开展。

（三）缺少详细管理流程

按照内部控制规范要求，较好地为预算绩效管理服务，应渗透至相关管理工作的各个环节中。但从实际情况来看，事业单位并未从二者融合角度建立相应管理流程，使得人员在预算编制、执行等各个环节缺乏指导，采用的方法单一、不科学，引发管理工作混乱局面。缺少完善制度体系，造成单位在预算绩效管理方面未能进行岗位责权明确划分，同时缺少明确的审批控制流程。在无法确定关键岗位的情况下，相关制度产生的约束作用有限，事后审批的行为屡屡发生。不同于一般企业，事业单位部门负责人掌握了较大话语权，如在资产处置和资金调度方面未能实现职责分离，意味着部门事项决策、审批等权利掌握在一人手中。在对内部控制工作缺乏足够认识的情况下，许多业务仅按照以往预算开展，未能做到与单位既定预算同步，造成预算编制丧失意义，部门支出与预算不符的情况频繁发生。

（四）风险防控环节缺失

预算绩效管理涉及多个环节和多项指标，其中蕴含着较多风险，需要通过实时监控识别和防控风险，确保取得可靠管理成果。按照内部控制要求，事业单位应结合实际经济活动开展情况建立相应风险评估机制，完成活动潜在风险评估。但实际多数单位在预算绩效管理上仅注重事后评价，在事前和事中未能引入风险评估机制，导致预算绩效管理仍然存在较多漏洞。此外，预算绩效仅侧重指标完成情况评价，无法掌握指标动态变化，也难以发现内部控制存在的风险。多数单位尽管引进了OA等信息系统，各系统间却存在信息无法共享的问题，难以为预算指标数据信息获取提供支持，导致预算监控工作难落实。未能及时完成海量信息整合、筛选，给出的各项工作报告无法保证数据真实性和完整性，给预算偏差分析和风险评估都带来了困难。

（五）绩效评价职能弱化

开展预算绩效评价工作，需要对预算实施情况总结，发现其中存在的问题，通过及时弥补提高单位预算管理水平。但单位预算绩效评价由财务人员开展，在未能通过专业化内控监督正确认识业务活动的情况下，仅根据财务账面审计结果开展评价工作，难以真实反映各项经济活动开展情况，给后续改进带来了困难，导致评价职能遭到弱化。在评价结果不合理的情况下，也难以对相关人员开展预算管理工作提供有效激励和约束作用，导致预算绩效评价形同虚设，无法为内部控制制度完善提供支持。在相关制度可行性、科学性较差的情况下，预算绩效管理工作将滞后于单位各项业务开展，导致管理人员难以根据绩效实况指导各项工作，继而引发预算管理整体质效偏低的问题。

三、内部控制视域下事业单位预算绩效管理对策

（一）优化单位内控环境

为提高人员对预算管理、绩效管理等各项工作的重视程度，需要对单位内控环境进行优化。从单位财务、业务等部门抽调骨干成员，共同组建内部控制工作小组，由单位一把手担任组长，负责单位内部控制内容编制、制度完善、监督评价等各项工作，能够调动全员参与预算绩效管理工作的积极性。在日常工作中，需要建立跟踪制度充分发挥小组作用，对预算管理全过程进行跟踪管理，通过实时监督保证预算有效执行。发现预算与目标相背离的问题，开展专门会议从内部控制制度建设角度展开分析，在把握各部门实际情况基础上进行深入讨论，确保各部门可以协调改进问题，全面提高预算绩效管理效率。面向全体人员，应及时同步定期检查和分析结果，强化相关工作人员培训，确保参与内部控制、预算绩效管理的人员能够主动参加相关活动，在适应内控新常态的同时，不断提升自身专业技能和综合素养，为单位预算落实提供保障。

（二）规范预算管理体系

细化预算指标，规范预算编制，才能形成完整预算管理体系，为绩效考核工作开展提供科学依据。针对上级提出的任务，考虑到单位时常需要制定同期预算，同时业务活动存在一定随机性，应精简单位业务通知程序，确保财务人员及时掌握各项业务内容和开展情况，合理进行预算指标编制。引入专家讨论、专题研究等方法，在规定范围内制定运营目标，然后由单位各部门围绕实际业务开展情况细化业务预算，明确各项管理指标，从指标落实角度向财务部提供相应绩效目标，能够实现预算绩效的精细化管理。而在预算绩效评价方面，应结合内部控制管理要点确立指标，确保与实际预算管理工作契合的同时，能够增强绩效评价可行性，切实反映预算执行成效，为内部控制改进提供指导。选拔掌握预算绩效管理专业技能的人才，同时保证人员达到较高业务水平，能够合理利用指标，取得理想预算绩效管理成效。此外，须引入动态控制模式，定期或不定期对预算执行情况进行考核，通过动态分析预算指标控制效果，可以结合实际管理需求调整各项指标，为预算管理制度落实提供保障。

（三）完善预算管理流程

完善预算管理流程，需要建立与预算绩效管理相关的内部控制制度，推动相关工作有序开展。根据各项业务活动特点，需要建立匹配的预算编制和考核制度，通过定期考核加强预算管理工作监控，保证考核结果的公正性、公平性，有效反映单位预算执行情况。在项目管理方面，应实施定期预算管理，健全合同管理、预算执行跟踪等相关制度。从内部控制角度着手，需要实现与预算绩效考核的相互融合，建立明细化流程，使相关工作开展有章可循。围绕预算绩效管理目标，对影响预算编制、预算执行、预算考核等相关因素展开分析，明确岗位管理内容和责任。挖掘以往历史数据，与单位现实条件紧密结合，可以实现预算绩效管理流程细化。针对部门负责人，首先应明确预算绩效管理责任，要求根据部门预算考核结果制定优化方案，提交给财务部负责审批，把控其中关键环节，督促部门人员认真完成预算任务。其次根据各岗位工作需要，提出零基预算、滚动预算等具体管理措施，可以为人员指明方向，按照算法步骤规范开展预算工作。最后通过建立与预算绩效管理相匹配的实施细则，明确各级人员职责，可以加强人员行为约束。

（四）建立风险管控机制

将预算管理和业务风险控制工作有机衔接在一起，建立内部管控机制，能够及时发现预算偏差，并按照建立的调节流程纠正，实现预算执行有效管控。在实践工作中，可以由财务部门成立独立风险管控小组，安排具有风险评估能力的人员负责对单位各项业务活动数据展开分析，从中发现可能存在的风险。运用大数据手段，对以往数据信息进行系统分析，总结主要风险类型，制定科学处理预案，做到有效规避和防控风险，通过及时调整预算计划或管理措施将损失控制在可控范围内。为此，需要加快单位信息化建设，引进适合预算绩效管理的信息平台，在汇总有关数据信息的同时，建立信息数据库，利用收集到的数据开展财务风险、业务风险等各项分析工作。通过实时监控，一旦发现风险可以通过平台共享信息，确保相关人员明确风险等级，严格按照预设方案纠正预算执行过程，有效管控各类风险。通过风险评估对单位各项业务活动预算执行情况进行严格把关，并通过定期总结及时纠正预算问题，取得理想的管理成绩。

（五）强化绩效综合评价

为充分体现预算绩效管理价值，需要对绩效开展综合评价工作，从预算执行力、资源配置、业务管理、任务落实等多个方面进行评价，加强对各项工作细节考察，保证预算收支工作顺利开展的同时，提高资金利用效率，为单位各项管理工作开展提供指导。考虑到预算绩效管理涉及面较广，包含的工作量较大，在评价时可以对评价对象进行细分，制定相应评价方案。具体来讲，就是可以分层开展综合评价、部门评价、项目评价等各项工作，反映单位预算计划编制、部门预算管理、项目预算管理等各项工作开展水平。在系统分析的基础上，可以进一步明确预算绩效管理范围和目标，完成岗位和人员对应责任机制建立，激励人员强化日常绩效管理。围绕评价内容，人员可以通过单位平台相互讨论，制定部门集体决策，有效提高单位内部管理水平。针对重大经济内容，应做到科学评审，加强部门间的信息沟通，对单位资金综合利用情况展开评价，为后续预算目标设定、编制规划提供依据，做到用尽可能少的资金完成最多任务。