政府购买养老服务绩效评估综述：理论、指标与方法

王媛媛

(广东金融学院 保险学院，广东 广州 510521)

随着老年人绝对数量的增长、高龄老人比例的增加以及生活水平的提高，完全由政府提供的、单一的养老服务模式早已无法满足老龄化的需求。而新型产业的早期发展经验显示，政府购买比直接提供研究和发展资助更为重要[1]。因此，政府购买养老服务成为解决“养老难”问题的新思路和新举措。截至目前，政府购买养老服务已践行数年，而绩效评估是改善公共服务的一种有效手段[2]，因此，对政府购买养老服务绩效评估的理论依据、评估指标和方法进行文献梳理，并在此基础上提出未来应进一步研究的问题，对实践中政府购买养老服务绩效评估具有较好的现实指导意义。

一、政府购买养老服务为何要进行绩效评估

(一)新公共管理理论推动政府职能由服务生产转向服务监管

政府购买公共服务源于新公共管理理论的出现和推动。新公共管理理论的代表人物奥斯本和盖布勒认为“政府的职能是掌舵而不是划桨”，并主张据此“重塑政府”[3]。Greer强调应将公共服务的供给和生产相分离，政府应从重政策转向重管理和重绩效评估[4]。而政府对外包服务的管理应有明确的绩效标准和绩效评估[5]，因为服务的承接者——私营部门追求的是利润最大化，在缺乏与“利润”相等的衡量标准的情况下，公共服务提供的内在的“多维度”意味着其适当性、产出、质量和影响的衡量是复杂的，必须制定绩效衡量标准或指标来衡量服务外包的损益[6]。

(二)政府和服务承接者之间的委托代理关系要求对服务购买进行绩效评估

在政府购买养老服务的过程中，政府作为委托方和服务承接方之间形成了典型的委托代理关系。委托代理理论指出，由于委托人和代理人追求的目标不一致，在信息不对称的情况下，双方在利益上必然存在冲突，倘若缺少有效的制度约束，最终代理人的行为极有可能会损害委托人的利益。因此，为了降低代理成本，政府必须设计适当的激励机制，诱导服务承接者与其目标保持一致，达到“激励相容”。而绩效管理和绩效评估则是促使个人利益和共同利益相容的重要途径[7]。

(三)绩效评估是检验私有化和服务外包成效的重要途径

由于在产出和效果方面缺乏有效和系统的知识，政府购买公共服务是否能节约成本和提高绩效，在很大程度上是未知的[8]。其一，大多数情况下，服务承接者不可能将客户的利益置于自身的政治和组织的冲突及生存需要之上，因此，只有在极少数情况下，私有化才能更好地为客户提供服务[9]。其二，若服务购买过程中缺乏有效竞争，也不一定能提高服务生产的效率和质量[10]。其三，由于机会主义和非法行为的存在，即使是在完全竞争状态下，也可能会出现政府购买服务的成本比自己提供成本更高的情况。因此，政府购买服务必须要衡量绩效水平[11]。

二、绩效评估的主体和客体：谁来评估和评估谁

20世纪90年代之前，政府绩效评估采取的是单向反馈模式，主要由公共部门和专业机构进行评估。随着“服务型”政府理念的普及，绩效评估逐渐转变为“以服务对象为中心”，评估主体也开始由政府部门扩展到社会公众[12]。2013年国务院发布的《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》中就明确提出建立健全由购买主体、服务对象及第三方组成的综合性评审机制，对购买服务项目的数量、质量和资金使用绩效等进行考核评价。

在具体的评估实践中，根据评估主体的不同，政府购买服务的绩效评估主要有政府部门直接评估模式、第三方评估模式和综合性评估模式，详见表1。

此外，在政府购买服务的不同环节，其评估主体也会有所不同[13]，详见图1。例如，包国宪和刘红芹在对政府购买居家养老服务进行绩效评估时，提出效率由服务供给者或独立第三方进行评价，质量则由居家养老服务的消费者进行评价[14]。

表1 依评估主体不同分类的三种绩效评估模式

图1 政府购买养老服务各阶段绩效评估的主体

政府购买养老服务绩效评估的客体指评估的对象，主要是接受政府部门委托、参与养老服务供给的企业机构、社会组织等[15]。例如，广州市政府购买社区居家养老服务评估的对象是服务时间满一年的居家养老服务机构，包括居家养老服务示范中心、居家养老服务部等。此外，养老服务中介组织和政府部门也是政府购买养老服务绩效评价的对象[16]。

三、绩效评估指标的构建：评估什么

(一)绩效评估指标构建的理念

从各省市印发的政府向社会力量购买养老服务实施办法中可以看出，政府购买养老服务的资金一般会在各级政府财政预算支出中统筹安排，民政部门也会在彩票公益金中安排一定数量的资金用于购买养老服务。可见，政府购买养老服务的绩效评估应属于政府财政支出绩效评估的范畴。如果从更宽广的范围来看，政府购买养老服务的绩效归属于政府绩效的范畴，而政府绩效评价指标设计的依据是政府职能。新公共管理运动以来，政府职能逐渐从“全能型”转向“服务型”，决策的透明度和公众参与度不断增强。因此，在构建政府购买养老服务绩效评估指标时，可以参照政府绩效评估以及政府财政支出绩效评估的原则进行。

(二)绩效评估指标构建的原则和具体指标的设定

1.绩效评估指标构建的3E和4E原则及其扩展

20世纪80年代，英国财政部将“3E”，即经济性、效率性和效果性作为政府绩效评估的标准。此后，美国政府会计标准委员会在3E的基础上将“质量”纳入评估体系，建立了投入、能量、产出、结果、效率和成本效益、生产力等六类评估指标[12]。3E原则强调效率，却忽视了公平和民主，为克服这一弊端，1997年福林在3E的基础上增加了“公平性”原则，形成了4E。表2列出一些利用3E和4E原则进行政府绩效评估的实例。

表2 3E和4E原则在政府绩效评估研究中的应用实例

在运用3E和4E原则对服务购买进行绩效评估时，经济性评价是指政府购买服务的成本是否最低；效率性评价是指一定量的财政资金是否购买了尽可能多的服务；效果性评价是通过公众满意度来测量服务享用者是否满意；公平性评价则是衡量服务的提供是否公平。其中，相较于投入和产出的效率，需求方满意度的评估更为重要[15，16，22]，尤其要关注客户是否投诉[23]，同时应将公平性原则渗透于各评估指标的设计中[24]。

除了投入和产出维度外，也有一些学者进行了多元化拓展。例如，叶托和胡税根从六个维度评估了政府购买服务的绩效，并进行了重要性排序：成效、品质、政治、产出、过程、投入[25]；宁靓和李纪琛从利益相关者角度出发，用利益相关者满意、利益相关者贡献、组织战略、业务流程和组织能力指标评价政府购买社区居家养老服务的绩效[26]。

2.绩效评估中具体指标的设定

目前政府购买机构养老服务的服务对象主要是“三无”老人，受众范围狭窄，对其绩效评估的研究较少，现有研究主要集中在政府购买居家养老服务和社区居家养老服务中。

从理论研究来看，学者们主要从效率和效果两方面构建政府购买居家养老服务的绩效评估指标。研究发现，效率每提高1%，政府购买绩效提高0.85%；服务对象满意度每提高1%，政府购买绩效将提升0.87%[27]。表3梳理了现有理论研究中政府购买居家养老服务绩效评估常用的具体指标。

表3 政府购买居家养老服务绩效评估的常用指标

就全国范围内政府购买养老服务绩效评估的实践来看，各地区评估指标的选择各具特色，表4梳理了部分区域绩效评估的具体指标。

表4 部分区域政府购买居家养老服务的评估指标

(三)绩效评估指标的筛选及赋权方法

绩效评估指标筛选的方法主要有德尔菲法、灰色关联度分析法、主成分分析法和因子分析法等。秦利和陈乔伟运用德尔菲法筛选出19个养老机构的绩效评估指标[28]。叶托和胡税根、李文军等利用修正型德尔菲法对政府购买服务的初始评估指标进行筛选[25，29]；王春婷等运用文献分析和深度访谈等定性方法从理论上确定政府购买服务绩效评估的指标，并利用主成分分析法实证检验指标的合适性[27]。

经过科学合理地筛选保留恰当的评估指标后，需要对指标进行赋权，常用的赋权方法有主观赋权法、客观赋权法和组合赋权法三类，具体的方法则包括层次分析法、模糊综合评价法、主成分分析法、密切值法、统计平均法、变异系数法、排序法等。其中，应用较为广泛的是层次分析法。

四、绩效评估的方法：如何评估

(一)绩效评估的数据来源

就绩效评估数据的来源来看，获取渠道较为多元化，常见的有政府公开数据、现场调查(包括问卷调查)、深度访谈等。其中，问卷调查和深度访谈是数据获取的最常用，也是最重要的方式。

(二)绩效评估的具体方法及其在实践中的应用

20世纪60年代以来，国外政府(主要是OECD国家)对公共支出进行绩效评估的方法主要有“3E”评估法、平衡计分卡法、标杆管理法、360度反馈评估法、行为量表法、数据包络分析法(DEA)以及层次分析法[13]。近年来，关键绩效指标法(KPI)、神经网络法、逼近理想解排序法(TOPSIS)、棱柱模型法等也逐渐被应用于政府购买服务的绩效评估中。在诸多评估方法中，应用最为广泛的是DEA分析法，与其他方法相比，DEA法更适用于政府购买养老服务的绩效评价[16，30]。魏中龙运用DEA法对北京中关村街道所辖的4个社区政府购买居家养老服务效率进行了评价[31]。徐倩和常秀丽采用DEA法对青岛29家养老机构服务效率的有效性和无效性进行检验，并从政府资金补贴方式、监管等方面提出改进建议[32]。 此外，在政府购买养老服务的实践中亦形成了多样化的评估方法，如实地观察法、材料查阅法、问卷调查法、交流访谈法、抽查法以及指标评价法等①。例如，在广州市政府购买社区居家养老服务绩效评估中就采用了查阅档案资料、现场观察记录、访谈、服务对象满意度调查以及抽查法等。

五、政府购买养老服务绩效评估研究需进一步深化的问题

(一)明确政府在养老服务购买绩效评估中的角色定位

现有研究多是将政府定位于绩效评估主体的角色，然而，根据新公共管理理论，服务外包的目的是降低政府直接提供服务的成本，提高供给效率。因此，在政府购买养老服务绩效评估中，政府不仅是评估主体，更是重要的评估客体。未来在研究中，应在3E、4E等原则的指导下，重点关注养老服务外包前后效率、质量、公平性等绩效指标的变化，才能回答政府购买养老服务是否能在保证公平性的基础上节约成本和提高效率。

(二)在评估指标构建中适当增加公平性指标

根据“4E”原则，公平性是政府购买养老服务绩效评估的重要内容，但就现有的理论研究，特别是各区域的评估实践来看，评估指标的设计主要是围绕经济性、效率性、服务管理、服务质量和客户满意度等方面，对公平性的考察较为欠缺，尤其是在实证研究中，主要集中于效率、效果和质量的分析检验，较少对政府购买养老服务公平性的问题进行实证分析。这可能会使养老服务的供给不能回归到应有的位置，从而加重已存在的不公平问题[33]。因此，在未来的研究中，应增加公平性评估指标，可考虑从供给公平、享有公平和负担公平的角度对政府购买养老服务进行绩效评估。

(三)采用综合测量法对养老服务购买绩效进行全面评估

在理论和实践研究中，政府购买养老服务绩效评估的方法日益多样化，但总体来看，研究还较为分散，主要是利用某一评估方法对绩效的某一方面开展评估，例如，利用DEA方法评估效率，利用SERVQUAL模型评估质量。而绩效评估是多维度、全过程的，单独对某一方面的评估，很难对政府购买养老服务的绩效究竟如何做出准确判断。因此，可以采用综合测量的方法，科学设定各评估维度的权重，对各维度选用适合的评估方法，最终计算出综合绩效指数。

注释：

①所谓指标评价法指的是评估机构或购买方根据承接方的自评报告采用核查、调查等方式对各指标的达标情况进行评估。