后精准扶贫时期民族地区返贫风险透视与治理策略

毛天平

(四川建筑职业技术学院，四川 德阳 618000)

随着2020年初剩余的551万农村贫困人口全部脱贫、52个贫困县全部摘帽和区域性整体脱贫[1]，意味着我国的精准扶贫已经取得了决定性胜利，历史性地解决了绝对贫困问题[2]。中国的扶贫工作进入了以防止返贫、解决相对贫困、开展可持续反贫困斗争和实现全体人民共同富裕等为主要内容的后精准扶贫时期。众所周知，受到自然条件恶劣、自然资源贫乏、经济发展基础薄弱、生产力发展水平低下、人力资源综合素质不高等因素的影响，民族地区的经济发展水平相较于非少数民族地区和中东部地区而言，始终呈现较大差距，既是精准扶贫脱贫攻坚的“上甘岭”，也是后精准扶贫时期防止返贫和解决相对贫困的主阵地。因此，缜密透视民族地区精准扶贫和精准脱贫的基本现状，梳理民族地区有可能返贫的风险因素，构建防范民族地区返贫的可持续性发展策略，是巩固民族地区全民脱贫成果的应然选择，是实现全民共同富裕的使命必然，是迈向现代化新征程中必须克服的短板和薄弱环节，是衡量能否实现中华民族伟大复兴中国梦的重要组成部分和关键变量。

一、民族地区精准脱贫的基本现状

民族地区主要包含内蒙、新疆、西藏、广西、宁夏、云南、贵州、青海在内的民族八省区以及一些少数民族聚集区。毋庸置疑，受制于各种历史、现实及主观和客观等因素的影响，民族地区贫困程度深、贫困覆盖面广、脱贫成本高、脱贫压力大，始终是全国精准扶贫和精准脱贫的主战场。2016年以来，中央共投入2415.2亿元财政专项扶贫资金用于支持民族八省区的脱贫工作，累计安排304亿元中央财政专项扶贫资金用于支持少数民族发展。民族八省区完成了210万户贫困户危房改造，对400万人实施了易地搬迁，向民族八省区派遣了23.3万驻村干部，5.3万个驻村工作队。5年间，民族八省区建档立卡的贫困人口人均纯收入从4203元增长到10770元，增长幅度达到156%。到2020年底，民族八省区通过积极落实精准扶贫的政策，精准识别、精准施策、精准管理、精准评估，占全国贫困人口三分之一的民族八省区共计3121万贫困人口全部脱贫，占全国贫困县51%的全国民族自治地方共计425个贫困县全部脱贫摘帽，全国28个人口比较少的民族全部实现整体脱贫。[3]具体脱贫攻坚成果见表一。

表1 2016-2020年民族八省区脱贫攻坚成果表

党的十八大以来，国家集中力量推行大规模的精准扶贫工作，仅用7年多时间就取得了让现行贫困标准线下的9899万贫困人口全部脱贫、832个贫困县全部摘帽、12.8万个贫困村退出贫困序列的伟大成就[4]，成功解决了困扰中国千百年来的绝对贫困问题，为人类的反贫困事业做出了前无古人的贡献。当然，由于受诸如民族地区的贫困程度深、精准脱贫有时间界限、少数贫困人口主动脱贫的动力不足等主客观因素的制约，在精准扶贫中不可避免地出现影响精准脱贫质量的问题。比如说，为了让贫困人口尽快脱贫，追求精准扶贫工作的“短平快”，采取资金投入等“输血”式扶贫让贫困人口“硬”脱贫，民族地区持续脱贫能力还有待进一步的提高。对身处自然条件恶劣的贫困人口采取易地搬迁式扶贫，尽管改善了搬迁人口的生活条件，但是在解决影响搬迁人口生活来源的诸如就业等配套措施方面有待进一步加强。在精准扶贫中，对于“扶资”方面进行了巨大投入，基本上解决了贫困人口的“两不愁三保障”问题，但是在“扶智”和“扶志”方面需要进一步的精准施策，增强贫困人口脱贫致富奔小康的内生动力。

二、民族地区返贫风险透视

随着脱贫攻坚的胜利完成，相关学者开始聚焦返贫风险与返贫治理等问题的探讨。在对返贫风险的研究中，比较有代表性的观点是政策导向返贫、环境导向返贫、返贫人口自身导向返贫以及其他约束性因素导向返贫[5]，它比较宏观地描述了导致脱贫人口返贫的四个共性因素。对于民族地区来说，基于自身的发展基础和脱贫的现实状况，除了要面对上述导致返贫的风险考验外，还要克服资源净流失、基础设施建设增量不足、抗风险能力弱以及自我发展能力不足等可能导致返贫的风险考验。

(一)抗风险能力差引致返贫风险

民族地区经济基础薄弱，贫困程度深，贫困覆盖面广，应该说短时间内是难以高质量脱贫的。因脱贫攻坚的时间限制，不少贫困人口都是基于国家的大量资金投入和政策兜底保障来实现脱贫的，一定程度上并没有提高脱贫人口的持续脱贫和抵御各种返贫风险的能力。如果这种投入式扶贫和兜底保障扶贫的力度难以为继、减弱甚至退出贫困区，加上贫困地区本来社会保障覆盖面不广、社会保障水平不高等因素制约，暂时脱贫的贫困人口在遇到重大疾病或重大自然灾害时很可能难以有效应对继而再次陷入贫困[6]。同时，暂时“硬”脱贫的残疾人和老年人基本上丧失了劳动能力，无法创造收入、无法解决自身的生活来源，如果没有快速建立起相应的针对老、弱、残的强大的社会保障体系和社会互助的帮扶机制，必然会导致他们再次返贫。为应对人口危机，国家已经开放的“全面二孩”甚至“三胎”政策，不可避免地会带来民族地区的生育高峰，如果脱贫人口不理性评估自身的经济能力、孩子抚养与教育能力而盲目生育，一旦国家相应的配套政策没有及时跟上的话，很可能出现“因育返贫”的现象。

(二)资源继续净流失引致返贫风险

资源(包括自然资源和人力资源)的净流失是引致民族地区陷入贫困的一个重要因素。改革开放伊始，因应优先发展东部沿海地区和城市化建设的战略需要，西部地区(包括民族地区)积极响应国家的号召，将本地的自然资源和人力资源不断地向东部沿海和城市输送，造成了发展本地经济所需要的自然资源和人力资源的匮乏，加剧了民族地区的整体贫困。从自然资源来说，民族地区将大量的木材、油气、煤矿等资源输送到东部沿海地区和城市，尽管为当地带来了一定的收入，但是这些收入中的绝大部分为“精英俘获”[7]，福及到普通民众尤其是贫困人口的则非常少，可以说自然资源的外销并没有缓解贫困人口的贫困程度，反而破坏了民族地区的自然环境，为民族地区的可持续发展带来了冲击。从人力资源来说，由于东部沿海地区的率先发展以及城市化政策引领，不论是经济活力、富裕程度还是人才成长机遇等，东部沿海地区和中西部的大中城市对民族地区的追梦人而言具有很强的吸引力，导致“孔雀东南飞”现象持续到今天。因此，在后精准扶贫时代，如果民族地区不彻底改变自然资源和人力资源净流失现状，不留住发展本地经济所需的人、财、物等资源，那么发展民族地区经济、改善民族地区百姓的生活质量、提升民族地区百姓的生活水平就永远只可能是一种口号式的抽象表达。

(三)基础设施建设增量不足引致返贫风险

水利水电、交通、通信、医疗卫生、文化教育、信息化等基础设施是发展地方经济、提高人民生活水平的先决条件。在精准扶贫过程中，通过国家的政策倾斜、资金投入、社会力量卷入以及东西协作对口帮扶，民族地区的基础设施有了较大改善，但是仍有很大的提升空间。在交通建设方面，尽管实现了“村村通”的目标，但是在道路硬化以及维护等方面仍有必要继续加强，同时基于民族地区偏僻且自然条件恶劣等原因，不少民族地区还未形成公路“通组”和“通户”的便捷交通体系，致使民族地区的人民无法迅捷地将本地特产销售出去继而改善贫困现状。其次民族地区的文化教育条件改善有限，无法留住当地教师和吸引外来教师，致使民族地区无法实现通过提升教育质量来改变贫困的现状与阻断贫困的代际传递。再次，民族地区的医疗卫生设施建设相对滞后，无论是医疗设备、医疗技术和医疗人力资源都不足以保证民族地区人民的生命健康，致使民族地区的人民一旦生病大多外出就诊，继而带来经济上的负担与压力。最后是民族地区的信息化建设水平低，造成民族地区与外部世界的信息高度不对称，无法快速获取外部信息，致使民族地区的人民丧失掉一些发展经济的机会。因此，如果民族地区的贫困人口脱贫后，国家对民族地区基础设施建设的支持力度不再持续，不继续提高民族地区基础设施建设的增量，就会导致脱贫人口缺乏发展的物质基础支持而再次陷入贫困。

(四)自我发展能力缺失引致返贫

根据阿马蒂亚˙森的贫困理论，贫困不仅仅是收入贫困、权利贫困，更主要的是对基本可行能力的剥夺即能力贫困，它是造成贫困的根源[8]。民族地区脱贫人口的收入水平尽管超越了现行贫困标准线，但靠其自我发展来摆脱贫困的能力仍然有限，也是导致其可能再次返贫的潜在影响因素。一是民族地区教育基础薄弱，脱贫人口的职业技能水平有限，造成他们“适应难、就业难、发展难”，一方面很难适应现代农业生产方式的转变继而通过科学种地来改变贫困现状；另一方面，由于脱贫人口受教育程度低，不具备市场上需要的较高职业技能，缺乏较强的就业竞争力，外出务工时要么难以就业，要么只能从事低端劳动，无法通过劳动输出带来较高的经济回报。同时，受师资力量和致富能手缺乏的限制，很难在短时间内通过培训来改变脱贫人口职业技能水平低下的现状。二是在精准扶贫中，尽管采取了“扶智”与“扶志”相结合的思想教育举措，由于受教育水平偏低和环境相对封闭的影响，部分脱贫人口市场竞争意识淡薄、市场风险应对能力缺失，“等靠要”思想浓厚。部分脱贫人口没有很好利用国家和社会各方力量支持的机会进一步发展自身来提高收入，更有甚者认为解决贫困是国家的事，仍然存在“我贫困我光荣”的心理贫困现象，缺乏避免再次返贫的内生动力。三是一些脱贫人口属于老、弱、病、残范畴，本身就不具备依靠自我发展来摆脱贫困的能力。在后精准扶贫时期，如何进一步提升脱贫人口的自我发展能力，激发他们主动同贫困作斗争的动力，是遏制脱贫人口返贫的根本性路径。

三、民族地区返贫治理的对策建议

对于民族地区而言，巩固脱贫攻坚成果、防止脱贫人口返贫是后精准扶贫时期贫困治理的重中之重，要紧密结合民族地区经济发展的短板和可能导致返贫的薄弱点，通过扩大基础设施建设增量、发展特色产业、提升自我发展能力、强化少数民族干部队伍建设和健全社会保障体系等措施，构建确保民族地区永续发展、永久脱贫、全民致富的长效机制。

(一)扩大基础设施建设增量，为民族地区永久脱贫提供物质保障

后精准扶贫时期，国家、当地政府、东部对口支持单位以及社会力量必须继续全力支持民族地区进行基础设施建设，进一步优化民族地区的发展环境，同时通过大量工程建设为民族地区的劳动力提供充足的就业机会。首先要彻底改善民族地区的交通条件，进一步完善与维护好“通村”公路，在此基础上实现公路“通组”和“通户”的交通网络建设目标，确保民族地区的产品和其所需要的物资能迅捷地进出民族地区，减少民族地区老百姓的交易成本。其次要加大民族地区农田水利设施建设的力度，打造牢固的防洪防旱物质体系，彻底解决老百姓生活用水用电等问题，增强民族地区老百姓抵御因旱涝等带来的自然灾害风险的能力。再次要通过国家政策倾斜和鼓励社会力量帮扶，增加和优化民族地区的医疗设施设备、办学条件以及文化公共服务，着力改善民族地区文化卫生以及教育设施落后的现状，确保民族地区的人民能够享受到高质量的健康服务、教育服务以及文化服务。第四要进一步促进民族地区电商的建设与发展，打造有影响力的自媒体，通过网络电商和自媒体加大对民族地区特色资源、特色产品的宣传与销售，打通将民族地区特色资源和特色产品“变现”的“最后一公里”。最后要借助国家开展的“新基建”机会，加快民族地区的数据中心、5G网络等新型基础设施建设进度，让民族地区的发展驶入数字经济“快车道”[9]。

(二)利用特色资源发展特色产业，打造民族地区永久脱贫的根基

反贫困斗争的历史经验告诉我们，发展支柱型产业是贫困地区、贫困人口摆脱贫困以及防止返贫的最有力武器。因历史、现实以及区位劣势等因素影响，民族地区发展相对较好的是农牧业，但是农牧产品因缺乏深加工而无法带来附加值，同时民族地区的二三产业发展相当滞后，这是导致民族地区长期落后的根源之一。因此，民族地区要充分利用本地特色资源优势，大力发展匹配市场需求、具有很好经济效益且能带动当地劳动力深度参与的产业，走民族地区高质量特色产业发展之路。[10]一是利用民族地区丰富的旅游资源，大力发展旅游业，通过促进旅游业与一二三产业的深度融合延展产业链条，扩大民族地区劳动力的就业面。二是积极开发民族地区的红色资源，建立红色教育基地，鼓励青少年、党政干部等到红色基地考察与学习，既达到了红色精神传承的目的，提高了民族地区的知名度与曝光度，同时也为民族地区带来了一定的显性和隐性的经济收益。三是大力发展民族文化产业，挖掘丰富的民族文化资源，对接新时期新的消费需求，为消费者提供丰富多彩的文化产品。最后是大力发展有民族地域特色的比较优势产业，比如西藏、内蒙古等地区可以加大对畜牧产品、药材等的研发与推广；新疆、宁夏、云南等地方可以在特色农产品等方面做文章；广西可以对海产品进行深加工，提升产品附加值等。

(三)增强脱贫人口自我发展能力，“智”“志”双扶齐发力断穷根

增强脱贫人口的自我发展能力，促使脱贫人口由“要我致富”向“我要致富”转变，根除脱贫人口习惯性的“等靠要”消极思想，同时让脱贫人口致富有方法、有本领、有手段，是阻遏脱贫人口返贫的根本性举措。如何增强脱贫人口的自我发展能力，需要坚持“扶智”和“扶志”双管齐下[11]。所谓“扶智”就是对脱贫人口的知识、技术、思路等方面进行帮扶。一方面精准分析民族地区脱贫人口在脱贫致富中所缺乏的知识、技能以及致富思路并建立台账，充分考虑脱贫人口的实际情况，灵活而有弹性地选择培训内容、培训方式、培训时间和地点对脱贫人口实施职业技能培训，杜绝培训工作的形式主义，确保培训的针对性和实效性。另一方面为阻断贫困的代际传递，必须要提高民族地区孩子们的受教育水平，因此要加大对民族地区的教育投入，积极扶持民族地区学前教育，彻底根治民族地区学龄儿童辍学问题，适当提高民族地区贫困家庭学前教育和高中以上教育阶段补助标准。所谓“扶志”就是对脱贫人口的思想、观念、信心等方面进行帮扶。一方面，要营造致富光荣、安贫可耻的社会风气，引导老百姓树信心、立斗志，摒弃“等靠要”的不良思想，激发老百姓发家致富的内生动力。另一方面要实施脱贫致富的激励政策，对那些靠自身努力发家致富的老百姓，不仅要实施物质奖励，而且要将其作为典型进行大力宣传，在致富的道路上营造一种“比、学、赶、帮、超”的良好氛围。

(四)强化少数民族干部队伍建设，为民族地区永久脱贫提供组织保障

在脱贫攻坚伟大斗争中，由各级政府、单位或部门派往贫困地区的驻村工作组、驻村干部、驻村第一书记等不忘初心、牢记使命、克服艰难险阻带领当地人民同贫困作斗争，成为贫困地区胜利脱贫的排头兵、领头雁。无数实践证明，作风过硬、本领高强、无私无畏、一心为民的领导干部队伍是解决中国前进道路上一切问题的根本组织保障。精准扶贫胜利完成后，在绝大部分驻村干部纷纷回到各自单位的现实背景下，如何继续保持民族地区长期可持续地拥有一支强而有力的干部队伍带领百姓发家致富，根本路径还是要加强少数民族干部队伍的培养[12]。首先，在5年脱贫攻坚过渡期，外派民族地区的驻村干部除了引领当地乡村振兴外，还必须肩负起培养当地少数民族干部的重担，通过驻村干部的“传帮带”，帮助少数民族干部提升地方治理能力，且把培养少数民族干部的数量和质量作为考核外派驻村干部乡村振兴业绩的关键指标。其次，利用集中学习、外出考察、调研、参观等形式，加强对少数民族干部政治理论、经济管理、乡村治理、法律法规等知识的学习，不断提升少数民族干部的思想政治素养、为民服务情怀、经济发展本领和地方治理能力。最后，民族地区生活与工作条件相对艰苦，在一定程度上影响了少数民族干部成长的速度和工作的热情，因此需要进一步提升少数民族干部的物质待遇，进一步畅通少数民族干部的职业发展路径，确保少数民族干部工作无后顾之忧，激发他们对前景充满希望继而努力工作、奋发有为。

(五)健全民族地区社会保障体系，密织抵御再次返贫风险的兜底网

民族地区经济基础差、底子薄、贫困覆盖面广、贫困程度深，很多贫困人口主要是靠国家“输血”式扶贫和政策兜底保障来实现脱贫的，缺乏可持续的抵御各种风险的能力，因此需要通过健全民族地区的社会保障体系、以接续的较高社会保障水平确保民族地区脱贫人口持续脱贫[13]。一是构建返贫监测预警机制。据资料显示，患病的农村贫困人口中处于劳动能力旺盛阶段的人口占农村贫困人口总数的40%以上[6]，贫困人口的健康问题是导 致返贫的重要变量。因此，必须就脱贫人口是否遇到重大疾病、重大自然灾害、伤残、失业等返贫风险建立监测预警机制，政府相关部门应常规化地核实与评估脱贫人口是否遇到相关返贫风险并建立精准的台账，对风险受害者及时给予政策和经济帮扶，协助他们摆脱再次返贫的风险，实现防止返贫的制度化与常态化。二是要对民族地区的脱贫现状进行详实的分析，明确社会保障对象和范围，针对性地制定民族地区相对贫困保障标准，让民族地区的老百姓享受到更高水平的社会保障，防止民族地区脱贫人口再次陷入贫困苦海。三是做好民族地区“老、弱、病、残”和留守儿童等特殊群体的社会保障工作，充分保障他们的基本生活水平、受教育机会、医疗健康等权利，确保他们既摆脱物质贫困又摆脱精神贫困。