论我国补充侦查制度的发展与完善

卞建林 李艳玲

内容摘要 补充侦查是依照法定程序，在原有侦查工作的基础上进一步查清事实、补充完善证据的诉讼活动，是刑事诉讼法上的一项重要制度。补充侦查制度适用于刑事诉讼的多个节点，在不同诉讼阶段中，补充侦查的内容不尽相同，随着国家监察体制改革和刑事诉讼法的修改，补充侦查制度的格局有所变化。补充侦查制度具有重要的价值功能，是检察权能的一个重要载体，为实现侦查活动的目的提供了必要保障。《关于加强和规范补充侦查工作的指导意见》细化了相关规定，提出了一些重要的制度创新，对于提高补充侦查质效、规范补充侦查制度运行有着重要意义。在未来，应当落实司法改革的要求，结合具体实践需要，对补充侦查制度作出进一步完善。

关键词 补充侦查 检察职能 检警关系 以审判为中心

从1979年《中华人民共和国刑事诉讼法》第一次规定补充侦查制度开始，补充侦查制度已经运行了40多年。在此期间，补充侦查制度的内涵不断深化、实践逐渐深入，发挥了重要的制度效用。2020年3月，为进一步加强和规范补充侦查工作，最高人民检察院、公安部联合制发了《关于加强和规范补充侦查工作的指导意见》(以下简称《指导意见》)，首次系统地对补充侦查工作进行了指导和规范，使补充侦查制度有了新的发展。本文试图对补充侦查制度的内涵、价值以及实践问题进行分析，并结合《指导意见》梳理补充侦查制度的发展，探索补充侦查制度的完善进路。

一、 补充侦查制度的类型

《指导意见》第2条规定：“补充侦查是依照法定程序，在原有侦查工作的基础上，进一步查清事实，补充完善证据的诉讼活动。”该规定明确了补充侦查的概念，充实了补充侦查制度的内涵。补充侦查存在于刑事诉讼的多个节点，在不同诉讼阶段中，补充侦查的目的、适用条件以及执行主体等不尽相同。伴随着国家监察体制改革的深入发展，检察机关原有的职务犯罪侦查职能转隶至监察机关，2018年修改后的刑事诉讼法对此作出了相应调整，同时也明确保留了检察机关的一部分自行侦查权，补充侦查制度的格局随之有所改变。

(一) 侦查阶段的补充侦查

“侦查中由人民检察院批准、决定逮捕”是逮捕审查制度的中国模式。(1)参见刘计划：《逮捕审查制度的中国模式及其改革》，载《法学研究》2012年第2期。逮捕是最为严厉的刑事强制措施，直接影响被追诉人的人身自由权利，所以，我国建立了具有中国特色的逮捕审查与控制机制，由检察机关对逮捕的要件进行审查，批准或者决定是否逮捕。根据刑事诉讼法第90条和2019年修正后的《人民检察院刑事诉讼规则》(以下简称《刑诉规则》)第299条的规定，检察机关对公安机关提请批捕的案件、负责捕诉的部门对于本院负责侦查的部门移送的案件，经审查后认为现有的材料、证据无法充分证明有逮捕必要的，有权不予批准、决定逮捕，需要补充侦查的，通知公安机关、本院侦查部门补充侦查。从检察机关审查批准、决定逮捕权的程序意义出发，检察机关在侦查阶段适用补充侦查的目的在于促使公安机关、本院侦查部门继续补充收集证据、材料，进一步确认是否有逮捕犯罪嫌疑人的必要。一方面，经补充侦查后对确有必要逮捕的犯罪嫌疑人及时适用逮捕，保障诉讼活动的顺利进行；另一方面，经补充侦查，防止错捕和不当逮捕，有效保障犯罪嫌疑人的合法权益。

侦查阶段的补充侦查有两种形式：一种是通知公安机关补充侦查。根据刑事诉讼法第90条和《刑诉规则》第257条、第285条的规定，检察机关对于公安机关提请批准逮捕的案件进行审查后，作出批准逮捕或者不批准逮捕的决定，对于不予批准逮捕中需要补充侦查的，应当制作补充侦查提纲，写明补充侦查的内容、需要补充收集的证据及其证明作用等，通知公安机关补充侦查。另一种是通知本院侦查部门补充侦查。2018年修正后的刑事诉讼法“虽然删去了检察机关对职务犯罪案件行使侦查权的规定，但也保留了部分侦查权”。(2)卞建林：《检察机关侦查权的部分保留及其规范运行——以国家监察体制改革与〈刑事诉讼法〉修改为背景》，载《现代法学》2020年第2期。根据刑事诉讼法第19条的规定，人民检察院在对诉讼活动实行法律监督中发现的司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪，有权立案侦查。《刑诉规则》第299条规定，对于这类由检察机关自行侦查的案件，负责捕诉的部门在不予决定逮捕后，对于需要补充侦查的，同样应当制作补充侦查提纲，通知本院侦查部门补充侦查。

(二) 审查起诉阶段的补充侦查

作为连接侦查与审判活动的中间环节，审查起诉阶段是整个刑事诉讼活动中承前启后的一个关键性阶段，是公诉案件的必经程序，它对于增强检察人员的法律监督意识、强化侦查监督职能、保证办案质量具有重要意义。(3)参见卞建林：《论检察》，中国检察出版社2013年版，第406页。检察机关在审查起诉阶段，对凡需要提起公诉的案件进行审查并作出相应决定。根据刑事诉讼法第175条的规定，人民检察院审查案件，对于需要补充侦查的，可以退回公安机关补充侦查，也可以自行侦查。检察机关在审查起诉阶段适用补充侦查的目的在于：一是进一步查明案件事实、补充完善证据。侦查过程中收集的犯罪证据，是公诉的准备和基础，检察机关对事实不清、证据不足的案件进行补充侦查，是为了完善证据体系、强化刑事指控。二是查补漏罪、漏犯。根据控审分离的原则，检察机关的起诉内容是法院审判的范围和依据，通过补充侦查查补遗漏的罪行和同案犯，是为了充分实现国家追诉权，防止放纵犯罪。三是加强人权保障。检察机关通过补充侦查进一步查明案件情况，对于不应追究刑事责任的依法作出不起诉的决定，防止公民受到错误的指控和追究，从而加强司法人权保障。

审查起诉阶段的补充侦查有退回补充侦查和自行补充侦查两种形式，其中，退回补充侦查是实践中适用得最多的一种，对补充侦查制度整体运行产生了重要影响。根据刑事诉讼法第175条第2款和《刑诉规则》第342条、第345条的规定，案件存在“犯罪事实不清、证据不足或者存在遗漏罪行、遗漏同案犯罪嫌疑人等情形”时，检察机关认为需要补充侦查的，可以退回公安机关补充侦查；负责捕诉的部门认为需要补充侦查的，可以退回本院侦查部门补充侦查。为维护正常的办案秩序，防止过分的诉讼拖延，刑事诉讼法和《刑诉规则》还规定，退回补充侦查的期限在一个月以内，以两次为限。

随着国家监察体制改革，监察机关吸收检察部门对职务犯罪的侦查职能，成为反贪、反渎和预防职务犯罪的专门国家公权机构。(4)参见姚莉、秦文峰：《国家监察体制改革语境下的若干刑诉法问题应和》，载《求索》2018年第4期。根据《中华人民共和国监察法》第3条的规定，监察机关作为行使国家监察职能的专责机关，对公职人员涉嫌的职务犯罪进行调查，并将调查结果移送检察机关依法审查、提起公诉。刑事诉讼法第170条规定，对于监察机关移送起诉的案件，人民检察院依照刑事诉讼法和监察法的有关规定进行审查。经审查，认为需要补充核实的，应当退回监察机关补充调查。退回监察机关补充调查，应当视为退回补充侦查的一种特殊形式。

检察机关自行补充侦查是审查起诉阶段补充侦查的另一种形式。法律对自行补充侦查的情形没有详细规定，在实践中一般作为退回补充侦查的补充手段，通常适用于涉及犯罪嫌疑人自首、立功等法定量刑情节和涉案未成年人年龄、关键证人证言核查等方面。确立非法证据排除规则后，对于侦查人员是否存在非法取证情形，也由检察机关自行调查核实为宜。与退回补充侦查不同的是，根据《刑诉规则》第348条的规定，检察机关在审查起诉阶段决定自行侦查的，需要在审查起诉期限内完成。相比退回补充侦查，检察机关在法定审查起诉期限内既要完成补充侦查又要完成审查起诉，面临的时间压力更大。

需要注意的是，对于公安机关(此处含其他有侦查权的机关)侦查终结移送审查起诉的案件和监察机关调查终结移送起诉的案件，检察机关在决定是否自行补充侦查时选择有所区别。对于公安机关移送的案件，检察机关可以根据案件具体情况，选择退回补充侦查或者自行补充侦查，而对于监察机关移送的案件，检察机关认为需要调查核实的，应当退回监察机关补充调查，仅在必要情况下可以自行补充侦查。《刑诉规则》第344条进一步规定了在监察机关移送的案件中，检察机关可以自行补充侦查的几种情形，即证人证言、犯罪嫌疑人供述和辩解、被害人陈述的内容主要情节一致，个别情节不一致的；物证、书证等证据材料需要补充鉴定的；其他由人民检察院查证更为便利、更有效率、更有利于查清案件事实的情形。但在实践中如何准确把握“必要时”这一条件，仍然是一个值得研究的问题，以防止监察机关移送案件中检察机关自行补充侦查权的虚置。

(三) 法庭审理阶段的补充侦查

根据刑事诉讼法第204条的规定，在法庭审判过程中，检察机关发现公诉案件需要补充侦查的可以提出建议，法院可以延期审理。《刑诉规则》第420条进一步将补充侦查的情形细化为发现“事实不清、证据不足，或者遗漏罪行、遗漏同案犯罪嫌疑人，需要补充侦查或者补充提供证据的”以及“被告人揭发他人犯罪行为或者提供重要线索，需要补充侦查进行查证的”。

根据《刑诉规则》的规定，在审判过程中，对于需要补充提供法庭审判所必需的证据或者补充侦查的，人民检察院应当自行收集证据和进行侦查，必要时可以要求监察机关或者公安机关提供协助，也可以书面要求监察机关或者公安机关补充提供证据。补充侦查不得超过一个月。概言之，法庭审理阶段的补充侦查只能由检察机关自行进行，这对检察机关收集补充证据的能力提出了很大的考验，同时也为检察机关加强诉讼监督提供了一个重要方式。

(四) 审判监督程序中的补充侦查

根据《刑诉规则》第591条的规定，对于有新证据证明原判决、裁定认定的事实确有错误、可能影响定罪量刑的，检察机关应当按照法律监督程序向法院提出抗诉，并对新的线索、证据进行调查核实、补充收集。对在审判监督程序中检察机关补充收集证据的活动是否属于补充侦查，论者之间存在一些争议。有论者认为，这属于对证据材料本身的审查、调查核实手段，只是强调检察机关应当秉承客观性义务，全面、准确地收集并核实证据，(5)参见吴宏耀、范仲瑾：《检察机关补充侦查权的规范化运用》，载《人民检察》2018年第14期。所以不应归属于补充侦查。然而，根据《指导意见》对补充侦查制度内涵的阐述，检察机关在审判监督程序中补充收集证据的活动本质上仍然是对原有侦查工作的一种补充完善，因而也属于广义的补充侦查。

二、 补充侦查制度的功能

补充侦查不是刑事案件的必经程序，却具有不可忽视的程序价值和意义。通过补充侦查制度能够进一步核对查明案件事实，补充完善证据，查补追诉漏罪漏犯，从而保障追诉犯罪的效果，促进诉讼监督的落实。概言之，补充侦查制度是检察权能的重要载体，也是侦查活动的目的得以实现的必要保障。

(一) 补充侦查制度是完成侦查任务的有效手段

侦查的直接目的在于查找和寻获犯罪证据、查缉和甄别犯罪嫌疑人。(6)参见卞建林：《论我国侦查程序中检警关系的优化——以制度的功能分析为中心》，载《国家检察官学院学报》2005年第4期。犯罪发生后，侦查机关需要以国家强制力量为支持，采用各种侦查技术、采取各类非常措施来侦破案件、查获犯罪嫌疑人，以维护国家和公民的利益，保护公民的生命和财产安全，恢复被犯罪行为损害的社会关系和社会秩序，这是现代刑事诉讼中侦查的直接任务，任何国家和地区概莫能外。(7)参见前引③，卞建林书，第452页。此外，侦查更深层次的目的还在于为起诉做准备，提升公诉的质量和效果。正如我国台湾地区学者陈朴生所提出的，“侦查，乃检察官为提起或实行公诉，而调查犯人及证据之程序”，(8)陈朴生：《刑事诉讼法实务》，台北海天印刷厂有限公司1981年版，第267页。侦查活动更深层次的期待还在于有效连接起诉，提交符合法律规定的证据材料，为检察机关提起公诉提供良好的事实和证据基础，从而提升公诉的质量和效果。侦查目的的实现具有重要意义，正如日本学者田口守一所说的，同犯罪做斗争的成败，在很大程度上决定于是否善于进行侦查工作。(9)参见[日]田口守一：《刑事诉讼法》，群众出版社1983年版，第122页。通过侦查活动，查明事实，收集证据，确定犯罪嫌疑人，进而启动起诉活动，才能最终实现国家刑罚权，达到惩罚和控制犯罪的目的。

补充侦查是侦查活动的延续，是完成侦查任务的有力手段，是实现侦查目的的必要保障。一方面，补充侦查能够补充案件事实和证据，查补漏罪漏犯，有利于保障侦查活动直接目的的实现。受案件情况的影响和侦查能力的限制，侦查机关原先的侦查结果可能存在事实上的缺陷、证据上的不足甚至遗漏了其他罪行和同案犯，此时就需要通过补充侦查对原有侦查工作进行补充，弥补其中的不足，从这个意义上说，补充侦查更加偏重于追求实体真实、实体正义。另一方面，补充侦查能够强化案件的事实证据基础，有利于保障侦查更深层次目的的实现。根据法律规定，检察机关指控犯罪必须满足“犯罪事实清楚，证据确实、充分”的条件，但是侦查机关因各种原因在证据收集上存在问题，导致原有侦查结果不能符合起诉要求的情况并不少见。此时，通过补充侦查能够坚实事实依据、强化证据基础，为检察机关的起诉提供支撑，从而实现对犯罪的指控和追究。

(二) 补充侦查制度是实现检察权能的重要载体

现阶段，检察机关是补充侦查的唯一启动主体，这经过了一定的演变过程。1979年7月我国制定了第一部《中华人民共和国刑事诉讼法》(以下简称1979年刑事诉讼法)，奠定了我国补充侦查制度的基本架构。根据规定，检察机关有权启动补充侦查，同时1979年刑事诉讼法还保留了法院的补充侦查启动权。一是法院对公诉案件进行审查后认为主要事实不清、证据不足的，有权退回检察机关补充侦查；(10)1979年的《中华人民共和国刑事诉讼法》第108条规定：“人民法院对提起公诉的案件进行审查后，对于犯罪事实清楚、证据充分的，应当决定开庭审判；对于主要事实不清、证据不足的，可以退回人民检察院补充侦查；对于不需要判刑的，可以要求人民检察院撤回起诉。”二是法院在法庭审判中认为案件证据不充分，或者发现新的事实的，有权退回检察机关补充侦查，并且在此情形下合议庭可以延期审理。(11)1979年的《中华人民共和国刑事诉讼法》第123条规定：“在法庭审判过程中，遇有下列情形之一影响审判进行的，可以延期审理：(一) 需要通知新的证人到庭，调取新的物证，重新鉴定或者勘验的；(二) 检察人员发现提起公诉的案件需要补充侦查，提出建议的；(三) 合议庭认为案件证据不充分，或者发现新的事实，需要退回人民检察院补充侦查或者自行调查的；(四) 由于当事人申请回避而不能进行审判的。”这是由于当时的刑事诉讼理念与制度受强职权主义的深刻影响，强调法院与侦查机关、起诉机关的互相配合，共同协作，以有效打击犯罪，不让一个犯罪分子逃脱法网。随着诉讼理念的更新和诉讼制度的发展，1996年3月第八届全国人民代表大会第四次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的决定》，此次修法的一个重要倾向就是弱化强职权主义的色彩，吸收当事人主义的优点。因此，1996年修正后的刑事诉讼法废除了法院的补充侦查启动权，以进一步促进控审分离，加强被追诉人的权利保障。自此，法院只能在法定情形下建议检察机关补充侦查，是否启动则由检察机关自主决定，检察机关成为补充侦查的唯一启动主体。

由检察机关作为补充侦查的决定主体，这是与我国检察机关的职能定位相契合的。检察机关是我国的法律监督机关，刑事诉讼法第8条规定“人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督”，并由此延伸出公诉权和诉讼监督权两项重要权能。公诉权是检察机关运用公权力对违反刑事法律构成犯罪的人诉请国家审判机关依法追究其刑事责任的权力，(12)参见张智辉：《公诉权论》，载《中国法学》2006年第6期。检察机关作为唯一的公诉机关，在公诉案件中承担着证明责任，检察机关需要提供充足的证据，说服法官或者合议庭支持自己的诉讼主张，公诉方的一切活动都是围绕着这一目的展开的。(13)参见卞建林：《刑事诉讼的现代化》，中国法制出版社2003年版，第475页。如果证据缺失或者证据不足以证明犯罪事实，则被告人的罪名就无法成立，检察机关的指控目的就无法达到。所以，通过补充侦查制度对案件事实证据的薄弱之处和缺漏之处进行弥补，是为了充分行使检察机关的追诉权、有效追诉和惩罚刑事犯罪，故而检察机关的补充侦查权是“公诉权所派生出来的应有权力”。(14)陈卫东：《职务犯罪监察调查程序若干问题研究》，载《政治与法律》2018年第1期。同时，检察机关通过行使诉讼监督权，对诉讼活动进行监督，来维护国家法律的统一正确实施。检察机关对侦查活动的监督就是其中的重要内容。检察机关通过启动补充侦查来保证案件的处理符合法定标准、维护法律的遵守和实施，因此，补充侦查制度又与检察机关的诉讼监督职能有着内在的逻辑联系。

(三) 补充侦查制度是加强人权保障的必要屏障

在我国刑事诉讼中，审查起诉是承接侦查与审判的独立程序。其制度设计，既贯彻公安机关、人民检察院、人民法院进行刑事诉讼实行分工负责、互相配合、互相制约的原则，又体现人民检察院作为法律监督机关在刑事诉讼中的重要地位和作用。检察机关进行审查起诉，对事实不清、证据不足的案件决定补充侦查，既要防止漏罪漏犯，切实履行好代表国家追诉犯罪的职能，又要切实保障人权，防止将无辜的人或者依法不应追究刑事责任者错误地诉上法庭。因此，补充侦查的任务不仅是进一步收集补充证据，为提起公诉打下坚实的事实证据基础，也需要通过补充侦查，进一步查清事实，核实证据，甄别是非，解除嫌疑，以避免冤枉无辜，错伤好人。为此，1996年刑事诉讼法修正，增加“对于二次补充侦查的案件，人民检察院仍然认为证据不足，不符合起诉条件的，可以作出不起诉的决定”的规定。2012年刑事诉讼法修改，更是将“可以”改成“应当”作出不起诉的决定。由立法的演变可以看出，对补充侦查制度更全面更科学的定位，以便在准确及时追究犯罪的同时加强刑事司法中的人权保障，赋予补充侦查制度保障无辜、避免冤假错案的功能。

三、 补充侦查制度的问题

长期以来，补充侦查发挥了积极的制度效用。但是，由于法律规定的不尽完善和司法实践中的操作误区，补充侦查制度也暴露出一些问题，特别是在审查起诉阶段的退回补充侦查，对于这些问题给予高度重视，努力加以解决。

(一) 退回补充侦查的适用比例偏高，且有滥用的现象

在实践中，审查起诉阶段适用退回补充侦查的比例偏高已是不争的事实。有实证调研结果显示，有的检察机关全年一次退回补充侦查案件占一审公诉案件总数的比重达到了25%以上，(15)参见胡卫列、韩大元主编：《以审判为中心的诉讼制度改革与检察工作发展——第十一届国家高级检察官论坛论文集》，中国检察出版社2015年版。重大、复杂刑事案件退回补充侦查的比例则更高。退回补充侦查的适用比例偏高，在某种程度上体现了检察机关坚持起诉标准、审慎办理案件的态度，但是适用比例的长期居高不下实际上是违背补充侦查制度设立初衷的。补充侦查制度应当是且只能是补救性的、非常态的，而实践中却有从补救程序演变为一种常规程序(16)参见前引⑤，吴宏耀、范仲瑾文。的趋势，这在使得补充侦查制度“变质”的同时，也带来了一些消极影响。大量案件被退回补充侦查会导致诉讼效益低下、侦查资源紧张，还会对侦查人员形成误导，有的侦查人员习惯于利用补充侦查进行补救而忽视了原有侦查工作质量的提高。

更加值得警惕的是，实践中还存在利用退回补充侦查互借诉讼时间、滥用补充侦查制度的现象。有的侦查人员由于自身业务水平不够高或者案件难度较大等原因，在侦查期限临近却又难以查清案件事实、无法收集足够证据，往往选择先行移送审查起诉，然后利用检察机关退回补充侦查来延长侦查时间。反之，也有检察机关利用将案件退回补充侦查来缓解办案压力，“甚至部分案件承办人在特殊时期内或者在年终将退回补充侦查作为一种规避考核的办法”。(17)参见前引，胡卫列、韩大元主编书。诸如此类“互借时间”的现象，造成了极不好的影响，扭曲了补充侦查制度的价值。

(二) 有的侦查机关补充侦查的质量不高、效果不佳

在实践中，有的侦查机关补充侦查工作的质效不好，这一点也久被诟病。有的侦查机关对补充侦查重视不够，案件经过补充侦查后，没有很好地收集补充证据，使案件仍然无法满足起诉的标准和要求。在一次补充侦查质效不佳的情况下，检察机关只能继续退回补充侦查，造成实践中较高的二次退回补充侦查比例，对诉讼效率、办案质效等造成了更加不利的影响。

造成补充侦查质效不佳的原因有多个方面。从侦查人员的角度来看，有的侦查人员侦查水平不高、证据意识不足，对证明标准的理解与把握也不够，这是造成补充侦查质效不佳的重要原因。另外，不可否认的是，在实践中不少侦查人员对补充侦查抱有抵触情绪，不愿在同一案件上花费额外的时间和精力，对补充侦查的重视程度和积极性并不高。从检察机关的角度来看，一是检察机关对补充侦查的引导不够。根据法律规定，检察机关决定补充侦查的，需要制作补充侦查提纲，指明补充侦查的方向、阐明需要补充侦查的事项，但在实践中，有的检察机关制作的补充侦查提纲非常简略，没有准确传递补充侦查的目的和要求，无法有效地引导具体补充侦查工作的开展。二是检察机关对补充侦查的监督不足。长久以来，检察机关对补充侦查工作没有形成有效的监督机制，对于侦查人员在补充侦查中的拖延、懈怠甚至违法情况无法及时制止和纠正，不利于保障补充侦查的质效。

(三) 自行补充侦查的适用率较低，且面临现实的困境

虽然刑事诉讼法明确赋予检察机关在审查起诉阶段的自行补充侦查权，但在实践中，检察机关自行补充侦查的情况很少，其作用未能得到有效发挥，主要是由于检察机关行使自行补充侦查权的积极性不足。自行补充侦查不仅需要付出额外的时间和精力，还可能导致一定的风险，相比之下，退回补充侦查省时省力，责任也小，还能获得更多的办案时间。(18)参见罗欣等：《检察机关补充侦查权的运行与完善》，载《人民检察》2018年第21期。对于监察机关监察调查后移送审查起诉的案件，检察机关行使自行补充侦查权还面临一些困境：第一，检察机关对职务犯罪案件行使自行补充侦查权受到限制。根据刑事诉讼法的规定，对于监察机关移送的案件，检察机关仅在“必要时”可以自行补充侦查，而“必要时”这一条件较为模糊，法律也未作出更详细的解释，很大程度上限制了检察机关对职务犯罪案件进行补充侦查的主动权。第二，转隶后检察机关的侦查力量不足。随着国家监察体制改革，检察机关的职务犯罪侦查职权和人员均转隶至监察机关，现阶段检察机关内部缺乏足够的侦查力量，检察机关如果行使自行补充侦查权将面临侦查技术、经验、人力以及资源等各方面的困难。

(四) 补充侦查中被追诉人的权利保障有待加强和完善

在审查起诉阶段，退回补充侦查会产生程序回转的效果，在弥补原先侦查活动之不足、防止追诉犯罪之缺漏的同时，不可避免地增加了被追诉人的诉累，造成了被追诉人羁押期限的延长，有可能使得被追诉人处于更加不利或更加危险的境地。(19)参见汪海燕：《论刑事程序倒流》，载《法学研究》2008年第5期。所以，退回补充侦查中应当格外重视和加强被追诉人的权利保障。但是，从现行法律规定来看，退回补充侦查中被追诉人的权利保障尚有不完善之处，仅在《刑诉规则》第47条中进行了规定，检察机关退回补充侦查的应当及时告知辩护律师，对被追诉人的辩护权进行了一定保障，而被追诉人的其他权利，如知情权、救济权等的保障则基本处于空白。

四、 补充侦查制度的发展

2020年3月，最高人民检察院与公安部联合发布的《指导意见》立足于我国补充侦查制度的实践现状，细化了关于补充侦查的相关规定，提出了一些颇有价值的制度创新，旨在提高补充侦查质效，促进司法公正。随着《指导意见》的颁布施行，补充侦查制度的运行得到了进一步规范，迎来了一个新的发展阶段，本部分将择其要点进行分析。

(一) 进一步明确了补充侦查制度的适用情形

《刑诉规则》对补充侦查制度的适用情形做了概括性的规定，但表述较为模糊，在实践中不易把握。《指导意见》在此基础上进一步说明了补充侦查制度的适用情形。

首先，《指导意见》规定了检察机关适用补充侦查制度的基本原则。《指导意见》第3条规定了开展补充侦查工作所要遵循的五项原则，其中就包括在适用补充侦查时应当遵守必要性原则与可行性原则。根据这两项原则的要求，适用补充侦查一方面必须是有现实必要的，不得以与案件事实、证据无关的理由退回补充侦查；另一方面应当是可行可操作的，对于无法通过补充侦查收集证据材料的，不能适用补充侦查，这就从原则上为补充侦查的适用提供了指导。

其次，《指导意见》列举了一般不退回补充侦查的情形。在实践中，检察机关在审查起诉阶段退回补充侦查的比例偏高，退回补充侦查的随意性较大，因此，《指导意见》从司法实践出发，从反面列举了退回补充侦查的适用情形。《指导意见》第9条规定：“具有下列情形之一的，一般不退回补充侦查：(一) 查清的事实足以定罪量刑或者与定罪量刑有关的事实已经查清，不影响定罪量刑的事实无法查清的；(二) 作案工具、赃物去向等部分事实无法查清，但有其他证据足以认定，不影响定罪量刑的；(三) 犯罪嫌疑人供述和辩解、证人证言、被害人陈述的主要情节能够相互印证，只有个别情节不一致但不影响定罪量刑的；(四) 遗漏同案犯罪嫌疑人或者同案犯罪嫌疑人在逃，在案犯罪嫌疑人定罪量刑的事实已经查清且符合起诉条件，公安机关不能及时补充移送同案犯罪嫌疑人的；(五) 补充侦查事项客观上已经没有查证可能性的；(六) 其他没有必要退回补充侦查的。”明确不适用退回补充侦查的情形具有重要意义，有利于节约侦查资源，提高补充侦查质效，使侦查机关得以将有限的人力物力投入到那些确有补充侦查必要又具有补充侦查可行性的案件中，同时还能有效防止退回补充侦查的滥用，规范补充侦查制度的总体运行。

值得一提的是，《指导意见》还对二次退回补充侦查进行了规范。《指导意见》第6条规定：“……人民检察院第一次退回补充侦查时，应当向公安机关列明全部补充侦查事项。在案件事实或证据发生变化、公安机关未补充侦查到位、或者重新报送的材料中发现矛盾和问题的，可以第二次退回补充侦查。”该规定包含了通过提高一次退回补充侦查质效来减少二次退回补充侦查的思想，且对二次退回补充侦查施加了一些限制条件。其目的在于改善实践中二次退回补充侦查率较高的情况，以缓解侦查资源紧张，维护正常的办案秩序。

(二) 进一步加强了检察机关对补充侦查的引导力度

检察机关制作的补充侦查提纲、退回补充侦查提纲是对具体补充侦查工作进行引导的重要方式，但在实践中，有的补充侦查提纲、退回补充侦查提纲不够规范、较为简略，无法为补充侦查工作提供准确、有力的引导，进而降低了补充侦查的质效。因此，《指导意见》在《刑诉规则》的基础上，充实了相关规定，以加强检察机关对补充侦查的引导力度和效果。

一方面，《指导意见》增强了补充侦查提纲、退回补充侦查提纲的说理性，强化了检察机关对补充侦查的实质性引导。《指导意见》第3条中明确规定了制作提纲的基本原则——说理性原则。根据说理性原则的要求，检察机关应当制作尽可能全面、详细的补充侦查提纲、退回补充侦查提纲，为侦查机关的补充侦查工作指明方向、提供助力。同时，《指导意见》还在第7条中规定了补充侦查提纲、退回补充侦查提纲一般应当包括的内容，对《刑诉规则》第257条进行了细化，进一步为检察机关制作说理性强、指引性高的提纲提供了参照。

另一方面，《指导意见》明确了公安机关遵循补充侦查提纲、退回补充侦查提纲的责任，确保了提纲引导作用的切实发挥。补充侦查提纲、退回补充侦查提纲引导作用的发挥，不仅需要检察机关增强提纲的说理性，还有赖于侦查机关遵循提纲的内容开展补充侦查工作。在实践中，有的侦查人员并不重视提纲，仅凭自己对案件的理解进行补充侦查，造成了消极后果。因此，《指导意见》第5条、第16条明确规定侦查机关应当遵循提纲的引导进行补充侦查，及时、认真地补充完善相关证据材料。具体来说，一方面，侦查机关应当根据提纲上指明的内容进行补充侦查，妥善完成各项补充侦查事项，保障补充侦查的质效；另一方面，侦查机关应当准确把握补充侦查的范围，不超出提纲的内容，以提高补充侦查的效率，防止侦查资源的不必要浪费。

(三) 进一步落实了检察机关对补充侦查的监督职能

侦查监督是检察机关承担的一项重要使命，(20)参见前引③，卞建林书，第83页。检察机关在对侦查活动进行监督的过程中，督促侦查机关依法行使侦查权，提升侦查活动的质效，并保障公民的合法权益不受侵害。在实践中，检察机关对补充侦查工作的监督不足且稍显滞后，《指导意见》对此针对性地完善了相关监督措施，落实了检察机关的监督职能。

首先，《指导意见》落实了检察机关对补充侦查过程的监督。《指导意见》第17条规定：“对公安机关未及时有效开展补充侦查工作的，人民检察院应当进行口头督促，对公安机关不及时补充侦查导致证据无法收集影响案件处理的，必要时可以发出检察建议。”该规定明确将检察机关进行监督的时间提前到了补充侦查工作过程中，避免了监督的滞后，并规定了具体的监督举措，以转变实践中侦查机关退而不查、拖延懈怠的情况。其次，《指导意见》落实了检察机关对补充侦查结果的监督。根据《刑诉规则》第347条的规定，补充侦查期限届满后，公安机关决定不将案件重新移送审查起诉的，应当向检察机关说明理由，检察机关发现公安机关违法撤销案件的，应当提出纠正意见。《指导意见》在此基础上做了更加细化的规定，根据第18条的规定，检察机关的监督方式除提出纠正意见以外，还包括要求公安机关书面说明理由，要求公安机关重新移送审查起诉以及对违法撤案进行立案监督等。最后，《指导意见》落实了检察机关对补充侦查合法性的监督。根据《指导意见》第14条的规定，当检察机关发现可能存在非法取证行为的，“可以要求公安机关对证据收集的合法性作出书面说明或者提供相关证明材料，必要时，可以自行调查核实”。根据第17条的规定，检察机关确认存在非法取证行为的，“应当依法启动调查核实程序，根据情节，依法向公安机关发出纠正违法通知书，涉嫌犯罪的，依法进行侦查”，而对于非法取得的证据，检察机关应当依法排除并提出纠正意见，同时可以建议公安机关另行指派侦查人员重新调查取证，必要时也可以自行调查取证。

(四) 进一步强化了检察机关与公安机关的沟通配合

检察机关与公安机关在补充侦查中加强沟通配合，形成办案合力，是提高补充侦查质效的关键。故而，《指导意见》中明确了配合性原则，提倡检察机关与公安机关在补充侦查中应当就案件情况加强沟通、促进协作，并在多处强化了检察机关与公安机关的沟通配合。

一方面，《指导意见》加强了检察机关与公安机关在具体案件的补充侦查工作中的沟通配合。《指导意见》第8条规定，案件退回补充侦查后，检察机关与公安机关应当加强沟通、及时沟通，特别是在重大复杂案件和公安机关提出请求的案件中，检察机关可以提出建议，必要时还可以列席公安机关的案件讨论并发表意见。另一方面，《指导意见》作出了许多重要的制度创新，旨在强化检察机关与公安机关在补充侦查制度整体运行中的沟通配合。根据《指导意见》第20条的规定，检察机关、公安机关应当建立联席会议、情况通报会等工作机制，并适时组织联合调研检查，以便检察机关及时动态了解补充侦查的情况，发现和解决实践中的问题，探讨和平息制度运行中的争议，与公安机关形成统一认识，共同提升补充侦查工作的整体质效，协力促进补充侦查制度的有效运行。

(五) 进一步完善了自行补充侦查的适用条件和程序

自行补充侦查有着不可忽视的作用和意义。首先，自行补充侦查有利于保障收集证据的质量。检察机关作为公诉机关，对证据的认识更加深入，对证明标准有着更准确的把握，且检察机关在审查起诉时，对侦查结果中的事实缺陷、证据缺失有着更直观、明确的认识，故而由检察机关自行补充侦查有利于保障收集证据的质量。其次，自行补充侦查有利于保障收集证据的效率。自行补充侦查免去了退回侦查机关所要花费的时间、手续成本，工作效率较高，特别是针对一些证据容易灭失、收集证据时间紧迫的案件，自行补充侦查能够及时收集和固定证据，有效避免了证据失而难得的风险。最后，自行补充侦查还有利于促进司法公正。侦查机关在补充侦查中需要对已经形成的侦查结果进行补充核实，有的侦查结论甚至需要推倒重来，一些侦查机关难免会产生抵触情绪，拖延懈怠。由检察机关自行补充侦查，能够避免因侦查机关消极补充侦查而可能对案件产生的不利影响，促进个案公正。

然而，在刑事诉讼法和《刑诉规则》中自行补充侦查的有关规定并不完善，在实践中自行补充侦查的适用比例非常低。对此，《指导意见》进一步说明了自行补充侦查的适用情形，并完善了相关程序规定，对避免自行补充侦查权的空置、发挥自行补充侦查的效用具有重要意义。一方面，《指导意见》第11条从必要性原则和可行性原则出发，规定了检察机关可以自行补充侦查的几种情形，检察机关行使自行补充侦查权有了更加明确的依据；另一方面，《指导意见》第12条完善了自行补充侦查的具体程序和人员配置，并规定了必要时检察机关技术部门和警务部门派员协助义务，明确了公安机关的配合义务，从而保障了自行补充侦查的顺利开展。

五、 补充侦查制度的完善

《指导意见》的发布，回应了补充侦查实践中迫切需要解决的问题，促进了补充侦查的规范运行，推动了补充侦查制度的整体发展。补充侦查制度是刑事诉讼中的重要制度，也是我国司法体制改革中一个不可忽视的命题。下一步应当落实司法改革的要求，结合实践的具体需要，推动补充侦查制度的进一步完善。

(一) 围绕审判中心，充实补充侦查工作的指导理念

2014年10月，党的十八届四中全会通过了《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)，提出“推进以审判为中心的诉讼制度改革……确保侦查、审查起诉的案件事实证据经得起法律检验”。“以审判为中心”的诉讼制度改革是“党的十八届四中全会为健全司法权运行机制、完善刑事诉讼程序而作出的重要部署”，(21)卞建林、谢澍：《“以审判为中心”视野下的诉讼关系》，载《国家检察官学院学报》2016年第1期。对我国刑事诉讼制度有着重大意义和深远影响。2016年10月，为贯彻落实《决定》的相关要求，两高三部联合制发了《关于推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的意见》(以下简称《意见》)。《意见》明确提出要完善补充侦查制度，并就规范和促进补充侦查工作进行了规定，补充侦查制度成为“以审判为中心”的诉讼制度改革中的重要一环。围绕“以审判为中心”的诉讼制度改革，应当从以下方面充实和完善补充侦查工作的指导理念。

一是树立服务审判理念。在我国刑事司法实践中，“侦查中心主义”长期存在，审判并非诉讼活动的中心，而“实际上为侦查专美于前，刑事诉讼是以侦查为诉讼活动的重心的”。(22)张建伟：《审判中心主义的实质内涵与实现路径》，载《中外法学》2015年第4期。“以审判为中心”的诉讼制度改革，就是旨在解决“以侦查为中心”的问题，突出审判在整个诉讼活动的中心地位，促使侦查活动为审判服务。补充侦查是侦查活动的延续，所以，服务审判的理念有必要延续到补充侦查制度中。在补充侦查中，侦查人员应当克服侦查中心主义带来的弊端，不能仅从侦查角度补充收集证据，而应当树立侦查要接受审判检验的理念，依照审判的要求和标准完成补充侦查工作。

二是强化证据裁判理念。证据是诉讼的基石，“在刑事诉讼中，从立案、侦查、起诉到审判，全部诉讼活动都是围绕着证据来展开和推进的。任何案件在发生之后，对案件事实的认定都唯有依赖证据”。(23)卞建林、倪润：《证据裁判原则在我国的确立与贯彻》，载《贵州民族大学学报》(哲学社会科学版)2015年第4期。我国刑事诉讼法虽然没有明确规定证据裁判原则，但在具体规定中体现了该原则的精神和要求。《决定》中提出要“全面贯彻证据裁判原则，严格依法收集、固定、保存、审查、运用证据”。作为补充完善证据的重要机制，补充侦查工作也应当遵循证据裁判原则。侦查人员应当全面、客观地补充收集证据，检察机关应当依法审查证据，补强薄弱证据，排除非法证据。

三是加强人权保障理念。人权保障是刑事诉讼运行中的一个重要话题，《决定》中也提出要“完善人权司法保障制度”。保障被追诉人即犯罪嫌疑人、被告人和罪犯的权利是刑事司法人权保障中最基本层次的要求。(24)参见陈光中：《应当如何完善人权刑事司法保障》，载《法制与社会发展》2014年第1期。补充侦查工作应当加强人权保障理念，坚持疑罪从无，杜绝刑讯逼供，保障被追诉人的各项合法权益不受损害。

(二) 落实检察职能，扮演好补充侦查中的检察角色

检察机关是启动补充侦查制度的唯一主体，在补充侦查工作中承担着重要的职责，发挥着关键性作用。在未来的补充侦查实践中，检察机关应当在《指导意见》的基础上，进一步落实检察职能，结合检察系统内部改革的要求，扮演好在补充侦查中的各种角色。

首先，办案效率的提升者。“案—件比”是张军检察长提出的检察机关办案质量评价核心指标，“案—件比”指的是司法实践中发生的具体案件与案件进入司法程序之后所经历的诉讼环节之间形成的对比关系。案件所经历的诉讼环节越少，说明案件花费的司法成本越低，办案时间越短，因此，降低“案—件比”能够提高检察机关的办案效率，维护较好的办案秩序。补充侦查制度作为刑事诉讼的一个额外环节，不当适用或者滥用将会引起“件”的增加，进而影响“案—件比”指标。检察机关在考虑适用补充侦查制度时，要牢牢把握必要性原则和可行性原则，准确判断是否应当适用补充侦查制度，避免补充侦查成为办案常态。此外，《指导意见》第10条规定了检察机关可以直接发出《调取证据材料通知书》通知公安机关直接补充移送相关证据材料的情形，检察机关应当充分利用这一规定，对一些不属于关键证据或者补充移送难度不大、花费时间不多的证据，可以直接要求公安机关补充移送，而不适用补充侦查制度，以进一步提高办案效率，促进司法公平正义。

其次，补充侦查的引导者与监督者。随着内设机构的调整，检察机关开始实行“捕诉一体”的办案机制，将案件的审查批捕工作与起诉工作交由同一个检察官或者办案组负责。在过去“捕诉分离”的模式下，公诉部门侧重于指导侦查，使侦查查明的案件事实、收集的证据材料符合起诉的需要；侦监部门侧重于监督侦查，使侦查活动符合法律程序的规定和要求，侦监部门缺乏对起诉、审判的证据要求的重视，对捕后侦查取证的引导和监督不足。“捕诉一体”机制将检察机关的审查批捕职能和公诉职能连接起来，有利于将检察机关对侦查取证的引导和监督提前，更早地向侦查人员传递起诉、审判的证据要求。在补充侦查中，检察机关应当发挥“捕诉一体”机制的优势，加强对补充侦查工作的引导和监督。一方面，检察机关要做好介入补充侦查的工作，将起诉、审判的标准和要求准确传递到侦查过程中；另一方面，检察机关要充分重视审查逮捕阶段的工作，对于不批准逮捕中需要补充侦查的，应当详细列明补充侦查提纲，引导补充侦查工作的开展，对于批准逮捕中确有必要的，应当提出捕后侦查意见，引导公安机关在捕后进一步完善证据，补正证据合法性，全面查清事实。

(三) 树立庭审意识，以庭审标准改进补充侦查水平

《指导意见》第20条提出要“推行办案人员旁听法庭审理机制，了解指控犯罪、定罪量刑的证据要求和审判标准”。该规定也体现了“以审判为中心”的诉讼制度改革的要求，通过树立侦查人员的庭审意识，加强侦查人员对庭审标准和要求的理解，有利于提升补充侦查水平、保障补充侦查质效。侦查人员在补充侦查工作中，应当注重以下几方面内容，使补充侦查结果经得起法律和庭审的检验。

其一，侦查人员在补充侦查中应当遵循司法审判标准。根据我国刑事诉讼法的规定，“事实清楚，证据确实、充分”是侦查终结、提起公诉以及认定犯罪所要达到的证明标准。虽然法律规定中的证明标准是统一的，但在实践中，有的侦查人员由于对审判不够重视、侦查水平不高等原因，所核查的案件事实、收集的证据材料达不到庭审要求的“事实清楚，证据确实、充分”的证明标准，减损了庭审的质量。所以，侦查人员在补充侦查中应当向审判看齐，认识和把握庭审标准，严格遵循庭审的标准和要求来核对案件事实、补充完善证据。

其二，侦查人员在补充侦查中应当全面收集证据。《中华人民共和国刑事诉讼法》第52条规定：“审判人员、检察人员、侦查人员必须依照法定程序，收集能够证实犯罪嫌疑人、被告人有罪或者无罪、犯罪情节轻重的各种证据。”但在实践中，侦查人员倾向于收集有罪证据，怠于收集无罪、罪轻证据的现象较为常见，最终导致庭审无法全面审查证据、准确认定犯罪，损害了司法公正，甚至极易导致冤假错案的发生。在补充侦查中，由于大多数补充侦查都是出于强化刑事指控、有效追诉犯罪的目的，故而侦查人员收集有罪证据的倾向可能更为明显，有必要进行规范。侦查人员在补充侦查中应当注重全面收集和移送证据，为庭审提供良好的证据基础。

其三，侦查人员在补充侦查中应当规范取证行为。违法取证行为不仅严重侵犯了被追诉人的权利，还是导致审判错误、造成冤假错案的主要原因。在补充侦查中，侦查人员应当自觉规范取证行为，避免因盲目追求打击犯罪而实施违法取证行为，确保所收集证据的真实性和合法性。《指导意见》第17条也规定：“公安机关发现办案人员非法取证的，应当依法作出处理，并可另行指派侦查人员重新调查取证。”

(四) 优化检警关系，构建补充侦查检警配合新模式

《中华人民共和国刑事诉讼法》第7条规定：“人民法院、人民检察院和公安机关进行刑事诉讼，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律。”配合制约原则成为“调整我国公、检、法三机关关系的指导性准则，也是我国配置侦、控、审三项刑事司法权力的基本方案”，(25)谢佑平、万毅：《刑事诉讼法原则：程序正义的基石》，法律出版社2002年版，第409页。据此，公安机关与检察机关之间的关系是分工负责、互相配合、互相制约。在补充侦查中，检察机关与公安机关更多体现的是互相配合的关系。“从程序推进角度看，侦诉工作的目的有所不同，侦查的目的是收集犯罪证据，为公诉作准备。而公诉的目的，是启动审判程序，请求依法追究被告人的刑事责任；从诉讼目的角度看，侦诉工作的目的则是同一的，即均是为了有效指控犯罪，实现刑事诉讼惩罚犯罪的目标。”(26)潘金贵：《侦诉协作：我国检警关系改革的目标模式》，载《法学》2008年第4期。公安机关的侦查职能与检察机关的公诉职能存在诉讼方向上的一致性，公安机关与检察机关都负有追诉和惩罚犯罪的职责，从而共同构成了公诉案件的控诉方。补充侦查的核心任务就是为有效追诉犯罪提供事实根据和证据支撑，所以，检察机关与公安机关在补充侦查中互相配合、促进协作就显得尤为重要。未来在补充侦查制度的完善过程中，应当注重优化检警关系，在“分工负责、互相配合、互相制约”基本原则的基础上，促进检察机关与公安机关之间的沟通协作，探索构建补充侦查中检警配合的新模式。检警之间应当进一步完善补充侦查的沟通机制，确保沟通的及时性、有效性，统一认识，增进协作，共同提升补充侦查的质效。

(五) 监督与保障并行，发挥自行补充侦查效用

《指导意见》明确了检察机关可以自行补充侦查的情形，在一定程度上避免了检察机关自行补充侦查权的空置化、边缘化，同时《指导意见》还完善了具体程序和人员配置，有利于自行补充侦查的顺利开展和质效保障。今后，自行补充侦查将会受到越来越多的重视，应当从建立自行补充侦查的监督机制和提升检察机关的侦查力量、保障自行补充侦查的质效两方面入手，促进自行补充侦查发挥积极效用。

首先，建立和完善自行补充侦查工作的监督机制。对自行补充侦查工作进行监督的内容主要有两方面：一是对启动自行补充侦查的监督，检察机关决定自行补充侦查应当切实依照《刑诉规则》和《指导意见》，满足必要性原则和可行性原则的要求；二是对自行补充侦查过程的监督，检察机关开展自行补充侦查工作，应当严格落实刑事诉讼法、《刑诉规则》中对侦查程序的要求，以及《指导意见》中的具体程序规定，不得采取非法取证行为，不得滥用侦查手段。对自行补充侦查的具体监督措施可以包括在检察机关统一应用业务系统上留痕、将自行补充侦查纳入案件质量评审范围以及增设投诉举报通道等。(27)参见刘戈等：《检察机关自行补充侦查权研究》，载《南方论刊》2019年第8期。

其次，巩固和提升检察机关的自行补充侦查能力。职务犯罪侦查职能和人员转隶之后，检察机关现有的侦查能力不足，对自行补充侦查造成了较大的阻碍。所以，当前应当巩固和提升检察机关的侦查能力，增加检察机关适用自行补充侦查的信心，保障自行补充侦查的效果。一方面，应当整合现有的侦查力量和资源。虽然侦查职权和人员已经转隶至监察机关，但检察机关仍然保留着一部分侦查力量和资源，对这些人财物应当进行有效整合和充分利用。“倘若过往曾有反贪、反渎工作经验的办案人员应当优先加入检察机关内部的侦查队伍，并作为骨干力量委以重任”，(28)前引②，卞建林文。并将一些原供侦查适用的装备、资产配置给这些人员使用。另一方面，应当加强对检察人员侦查能力的培养。在日常培训中，应当重视侦查技能的培训，提高检察人员的侦查技术水平和知识水平。除此之外，还要加强检察机关与公安机关等的交流合作，促使检察人员掌握侦查技能，积累侦查经验。