论我国补充侦查制度的完善

陈在上

(铁道警官高等专科学校法律系,河南郑州 450053)

补充侦查是指侦查机关依照法定程序,在已有侦查工作的基础上,对案件中的部分证据情况作进一步调查、补充的诉讼活动。补充侦查是侦查权的重要组成部分,只有享有侦查权的侦查机关才有权实施。补充侦查并不是每一个刑事案件都必须经过的诉讼程序,它只是在原有的侦查工作没有达到侦查目的和要求,侦查任务还未完成的情况下,由侦查机关就部分事实情节进行侦查[1]。因此,正确、及时地进行补充侦查,对于公检法三机关查清全部案件事实,客观公正地处理案件,防止和纠正在诉讼过程中发生的错误等,具有十分重要的意义。

一、补充侦查的种类和形式

(一)审查批捕阶段的补充侦查

在学术界一直对审查批捕阶段是否存在补充侦查的问题,存在两种观点,即否定的观点和肯定的观点。支持前述观点的理由根据是最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部、全国人大常委会法制工作委员会《关于 <中华人民共和国刑事诉讼法>实施中若干问题的规定》(以下简称六部委《规定》)第 27条明确规定:“人民检察院审查公安机关提请批准逮捕的案件,对报请批准逮捕的案件不另行侦查,只能作出批准或者不批准逮捕的两种决定”,这一修改,实际上取消了审查逮捕阶段的补充侦查;支持后述观点的理由根据是《刑事诉讼法》第68条规定,人民检察院对于公安机关提请批准逮捕的案件进行审查之后,应根据情况分别作出批准逮捕或者不批准逮捕的决定。公安机关对于批准逮捕的决定应当立即执行,并且将执行情况及时通知人民检察院。人民检察院应当对于不批准逮捕的说明理由,需要补充侦查的,应同时通知公安机关。该规定明确了审查批捕阶段的补充侦查。根据法的位阶理论,基本法律效力高于司法解释的效力。我国的法律在实质上并没有取消审查批捕阶段的补充侦查,六机关没有权力否定全国人大制定的刑事诉讼法中的某项规定,六机关的规定只是对审查批捕时的补充侦查的方式进行限制,而不是取消审查批捕阶段的补充侦查。此外,在《人民检察院刑事诉讼规则》第 101条中也明确规定:“对公安机关提请批准逮捕的犯罪嫌疑人,具有本规则第 89条和第 90条规定的情形,人民检察院作出不批准逮捕决定的,应当说明理由,连同案卷材料送达公安机关执行。需要补充侦查的,应当同时通知公安机关。”刑事诉讼法和对批捕工作有实际指导意义的人民检察院刑事诉讼规则都明确提及了审查批捕阶段的补充侦查问题。因此,我们完全有理由认为,审查批捕阶段的补充侦查依然存在,并未被取消,六部委《规定》第27条的规定旨在说明审查批捕阶段的补充侦查方式只能是退回侦查机关进行,而不能由人民检察院自行补充侦查。

审查批捕阶段的补充侦查不仅存在,而且还是刑事侦查很重要的一环。这样做的积极意义表现在:由于逮捕期限的限制,不会延长嫌疑人的羁押时间,可以有效杜绝错案发生,对侦查机关侦破案件的质量也是有益的改进。此外,由于审查批捕阶段距离案发时间较之审查起诉等阶段更近,更能有效取得相关涉案证据。否则,由于追诉证明的艰难,案件到了审查起诉阶段发现问题时再去退补取证,可以证明案情的证人也由于流动而难以寻觅,很多物证便会由于时间过长或者保管不善而被淹灭,无法获取相关证据。

(二)审查起诉阶段的补充侦查

根据《刑事诉讼法》第 140条规定,人民检察院对于需要补充侦查的,可以退回公安机关补充侦查,也可以自行侦查;补充侦查以二次为限,每次不超过1个月;人民检察院对补充侦查移送审查起诉的案件重新计算审查起诉期限;人民检察院仍然对于补充侦查的案件,认为证据不足,不符合起诉条件的,可以作出不起诉的决定。1997年刑事诉讼法严格规定了在审查起诉阶段的补充侦查次数和期限,有利于遏制借补充侦查之名无期限的超期羁押犯罪嫌疑人的现象,保障公民特别是犯罪嫌疑人的合法权益,是我国司法文明的一大进步。应当从以下四个方面来理解审查起诉方面的补充侦查。

第一,补充侦查的情况有两种。一是由公安机关负责立案侦查的案件,人民检察院审查之后,认为需要进一步补充侦查,人民检察院可以自行补充侦查,也可以退回公安机关侦查。二是由人民检察院自行负责立案侦查的案件,却不能退回公安机关补充侦查,而只能由其自行补充侦查 。

第二,公安机关应该不拖延地对案件进行补充侦查,最迟不超过 1个月的法定期限。侦查终结后,根据法律规定,人民检察院审查起诉的期限重新计算。人民检察院对自行负责的立案管辖的案件,其补充侦查终结的应当控制在审查起诉期间以内。

第三,退回公安机关补充侦查的案件以及人民检察院决定退回侦查部门补充侦查的案件,其次数都不得超过 2次。

第四,出于对维护犯罪嫌疑人的合法权益考量,人民检察院仍然认为经过补充侦查的案件存在证据不足,不符合起诉条件的,可以作出不起诉的决定。

(三)法庭审理阶段的补充侦查

《刑事诉讼法》第 166条规定了人民检察院应当在 1个月以内补充侦查完毕,而《刑事诉讼法》第165条第二项规定:“检察人员发现提起公诉的案件需要补充侦查,提出建议的”。据此,在法庭审理阶段的补充侦查应当是以人民检察院的主动申请来启动,人民法院不能主动作出将案件退回补充侦查的决定,这也是符合控审分离原则之精神实质的。对于检察人员在法庭审理过程中提出补充侦查建议的,人民法院可以延期审理,补充侦查应当在 1个月以内完毕。而且人民法院对于人民检察院提起符合法律规定的公诉案件,就必须开庭审判。在法庭审理阶段的补充侦查,通常情况下是有人民检察院以自行补充侦查的方式进行,但是根据案件的性质及其复杂难易程度,必要时可以要求公安机关协助进行。在补充侦查的期限上不能超过 1个月。

二、补充侦查后的处理

《公安机关办理刑事案件程序规定》第 271条的规定:“对人民检察院退回补充侦查的案件,原侦查部门应当对案件的事实、证据和定性处理意见进行认真、全面地审查,分析研究人民检察院退回补充侦查意见,根据不同情况,报县级以上公安机关负责人批准,分别作如下处理:第一,移送起诉。原认定犯罪事实清楚,证据不够充分的,在补充证据后,应当制作《补充侦查报告书》,移送人民检察院审查;对有些证据无法补充的,应当作出说明。第二,对新案的移送起诉。在补充侦查过程中,发现新的同案犯或者新的罪行,需要追究刑事责任的,应当重新制作《起诉意见书》,移送人民检察院审查。第三,重新提出处理意见。发现原认定的犯罪事实有重大变化,不应当追究刑事责任的,应当重新提出处理意见,并将处理结果通知退查的人民检察院;第四,对人民检察院退回补充侦查不当的说明理由。原认定犯罪事实清楚、证据确实充分、人民检察院退回补充侦查不当的,应当说明理由,移送人民检察院审查。”

此外,《公安机关办理刑事案件程序规定》第272条还规定了协助人民检察院补充侦查的内容。人民检察院自行补充侦查的案件,需要公安机关协助的,公安机关应当协助。对人民检察院在审查起诉过程中,要求公安机关提供法庭审查所必须的证据材料的,公安机关应当及时收集和提供。

虽然刑事诉讼法及相关规定对补充侦查终结后的处理方式作出上述规定,但上述规定还是存在不够详尽之处,例如司法实践中有的案件检察院在从法院撤回补充侦查的过程中直接作不起诉处理,有的案件公安机关在补充侦查过程中直接撤案,刑事诉讼法及司法解释并未对此禁止。显然,上述做法违背了诉讼基本理论。

分工负责、相互配合、相互制约的原则,庭审阶段的补充侦查案件应当交由法庭来审理,证据不足直接作无罪判决,而不能由检察院作不起诉决定;对于审查起诉阶段的案件必须补充侦查终结后由人民检察院来作出决定,公安机关不能擅自作出撤案决定。

三、我国补充侦查制度运行中存在的不足

(一)补充侦查权的行使不统一

根据《刑事诉讼法》第 68条、140条、166条之规定,在批准逮捕、审查起诉、审判阶段的补充侦查的不同情形中,只有批准逮捕阶段人民检察院没有补充侦查的权力,而是退回公安机关补充侦查。审查起诉和审判阶段由于侦查权的行使可以由人民检察院行使,也可以由公安机关行使,致使侦查权在审查起诉与审判两个阶段发生侦查权权限划分的问题,法律规定的不明确,无法充分落实公安机关和检察机关之间的权责分工,司法实践中导致侦查权与法律监督权的合一,侦查权制约以及法律监督权都虚置起来。执法部门的无法可依状况,极大地损害法律的权威性和统一性。即使在批准逮捕阶段的补充侦查,人民检察院对案件进行审查之后,对不批准逮捕有两种处理决定可以作出:一是作出批准逮捕的决定;二是作出不批准逮捕的决定,与此同时,作出补充侦查的决定。然而何种情况下作出第一种决定,何种情况下作出第二种决定,刑事诉讼法以及司法解释对此都没有具体明确的规定,显然,这两种处理决定对于在押犯罪嫌疑人的影响显然是不一样的。

尤为严重的是,由于退回补充侦查或者是自行侦查(批准逮捕除外)都是由人民检察院决定,导致司法实践中公安机关及其工作人员不够重视补充侦查的质量,“重破案,轻补侦”的意识普遍存在,因此对补充侦查往往敷衍了事,或者根本不查,就以办案说明的方式来对补充侦查提纲中所列的事项应付了事。

(二)补充侦查的证据证明标准认识不统一

逮捕阶段的退回补充侦查显然是人民检察院用逮捕的法定条件审视侦查机关提供的侦查证据是否充分后的处理决定,审查起诉以及审判阶段的退回补充侦查实际上是期望能把公诉时的案件情景或者审判时的情景返回到侦查时的原有状态,然后去查清事实和证据,弥补不足,实质是回过头去补充完成以前应做而未做的工作,是一种程序的倒流。刑事司法实践中产生补充侦查的原因在于对补充侦查的证据的证明标准的理解在公安机关、检察机关、人民法院之间存在偏差。公安机关经过侦查以后,根据所收集到的证据认为案件符合逮捕或者移送审查起诉条件,而检察机关经审查却认为证据不充分,未达到批准逮捕或者提起公诉的标准,将案件退回侦查机关补充侦查,这种情形成为最常见的一种补充侦查形式。同样,人民检察院认为提起公诉的证据符合定罪量刑的标准,而人民法院认为现有证据未达到定罪量刑的标准或者证据存在某些瑕疵而难以作出符合正义的判决,尽管现有法律规定了在法庭审判阶段的退回补充侦查是以人民检察院自行申请为前提,但司法实践中,法院常常建议人民检察院申请退回补充侦查。补充侦查的证据证明标准认识不统一,致使案件不能及时批捕、起诉或者审判,从而直接影响案件的办案效率。

(三)补充侦查导致的超期羁押严重

刑事诉讼法对补充侦查的期限规定为 1个月,旨在防止案件因补充侦查而久拖不决,导致犯罪嫌疑人、被告人的超期羁押。而司法实践中,公检法三机关互相借时间,利用这 1个月规避法律,这在形式上虽然是合法的,但其实质上却导致了大量隐性超期羁押。

侦查机关“借时间”的情况是遇到案件比较复杂需要大量取证,而侦查期限届满不能侦查终结,侦查机关主动与检察院协调,在不移送案件卷宗的情况下,直接要求检察院填写《退回补充侦查决定书》;或者明知案件证据达不到起诉要求,直接向检察院移送审查起诉,这样检察院在审查后不得不退回补充侦查;或者是案件本身存在问题,移送起诉根本不符合条件,申请延长办案期限肯定是无望,侦查机关于是直接移送审查起诉,检察院在审查后又不得不退回补充侦查。一次退回补充侦查期限就是 1个月,有的甚至连审查起诉的 1个月期限也用上,这样算来实际利用了一次退回补充侦查,延长了两个月的办案期限。检察机关“借时间”表现为检察院审查起诉部门在 1个月期限内不能审查完毕,根据法律规定延长半个月后还不能审查终结,审查起诉部门就直接决定将案件退回补充侦查,以延长审查起诉期限。审判机关“借时间”表现在遇到以下情况,如案件疑难复杂,工作量大,审判人员少,人均办案数量大,导致不能在法定期限内审理完毕,不能及时审结案件,审判人员就会主动私下与检察院的办案人员协商,由检察院根据《刑事诉讼法》第 165条规定提出补充侦查,从而延期审理,多了一个月的期限。

除了上诉“形式合法”的补充侦查造成隐形超期羁押外,在刑事司法实践中,因退回补充侦查导致的不遵守 1个月期限而超期限补充侦查的现象大量存在,而且构成严重的超期羁押。案件退回侦查机关后,侦查机关不重视法定程序按期重报案件,有的公安机关人员认为退回补充侦查是检察机关决定的,退查后 1个月期限应加入审查起诉期限,超期由检察机关负责,而对超期持放任态度[2]。有些侦查人员责任心不强,案件退回之后拖着不查不办,退回补充侦查把案件“悬挂”起来的现象普遍。

(四)补充侦查监督乏力

退回补充侦查既是查明案件事实的需要,也是人民检察院履行法律监督职责的重要环节。然而,关于侦查监督本身,刑事诉讼法规定缺乏明确和有效的方式,退回补充侦查至于怎么样来行使其侦查监督的作用,无论是法律规定还是司法实践几乎都处于真空地带。公安机关不认真补充侦查,以办案说明或无法查清来应付,检察机关也没有什么有效的措施和方法来制约,有时检察机关只能望卷兴叹。司法实践中,检察院的法定监督反而不如公安机关的内部考核监督,如公安机关对退补率进行考核,如果退补率高,考评就扣分,公安机关对检察院的退回补充侦查非常重视,尤其是担心二次退回补充侦查影响考核成绩。补充侦查与否是作为检察机关的一项权力加以运作,是否需要补充侦查,本身也缺少监督,除了检察机关内部的程序制约,并无外部监督,对于退回补充侦查还是自行补充侦查更是缺乏监督,完全由检察机关自己决定,没有关于补充侦查决定权的争议处理机制,公安机关往往产生抵制情绪。特别是一些不必要的退回补充侦查,例如调取一份户籍证明或作一次辨认笔录,都退回公安机关补充侦查,公安机关对此很不满,这也更不利于补充侦查质量的提高。自行补充侦查完全由检察机关决定并由其实施,对于自行补充侦查过程中产生的问题只能是监督者监督自己,也违背了监督的一般理论基础。

四、我国补充侦查制度的完善路径

(一)建立检察引导补充侦查机制

公安机关侦查人员的优势是拥有先进的侦查技术手段,并且侦查经验丰富,但是其在法律的理解以及证据的取舍方面显然不及检察官精通,后者能较好地对案件进行全局把握[3]。把两者的优势结合起来显然更加有利于补充侦查任务的理性实现。在宪法规定的“分工负责、互相配合、互相制约”原则未得到改变之前,“侦检一体化”是不可能实现的,现阶段“检察引导侦查”就变得较为现实,也与我国现有的法律依据相契合,毕竟人民检察院是宪法和刑事诉讼法明确规定的法律监督机关。因此,从侦诉关系的发展趋势以及我国刑事司法的实际出发,建立检察引导侦查制度,从而加强对侦查的监督以及提升侦检双方的整体控诉能力是较为明智的选择。同时,检察机关担负着最为本质的起诉职责,检查引导侦查制度的构建有利于检察机关及时向侦查机关提出侦查方向以及收集和固定证据方面的建议,从而有效地降低侦查成本、防止证据的灭失。这样既有利于检察机关完成起诉职责,也有利于侦查机关完成侦查任务,对侦检双方都是双赢的。

为了确保补充侦查的质量和效率,在检查引导侦查制度的具体实施中,应注意把握以下几个方面:第一,公安机关补充侦查活动不仅受上级领导,而且要接受检察机关的监督,即像有的学者提出的在检警模式上,实行“一重领导一重引导监督”[4]。尤其是要对侦查人员强化引导监督的意识。第二,具体办理退回补充侦查的检察官要列出退回补充侦查的详细提纲,积极主动地与复杂补充侦查的侦查人员保持联系,引导补充侦查的顺利有效进行,包括对非法证据的排除和对瑕疵证据的补救。第三,对于重大、疑难、复杂案件,检察机关和公安机关可以建立联系制度,可以有检察官参加讨论,更加务实的引导侦查。

(二)完善证据立法,统一证据的认定和判断标准

证据问题无疑是案件需要补充侦查的核心问题。然而,现有法律针对侦查终结、审查起诉以及审判均规定了“案件事实清楚,证据确实、充分”的证明要求,但是对何为“事实清楚,证据确实、充分”却缺少明确具体的规定,致使侦、诉、审机关及其工作人员很难达成一致的认同,必然导致大量补充侦查的出现,影响司法质量和效率。在司法实践中,侦查机关认为“事实清楚,证据确实、充分”才侦查终结移送检察机关审查起诉的,而检察机关认为“事实清楚,证据确实、充分”才向法院提起公诉的,倘若真的均是“事实清楚,证据确实、充分”,那么在审查起诉阶段和法庭审理阶段为什么还要补充侦查呢?其原因便是公检法三机关对案件“事实清楚,证据确实、充分”及“事实不清,证据不足”有不同的认识。归根结底是因为证据立法不完善,对于证据的认定和判断没有统一的标准。如果认定和判断证据有统一的标准,根据同一标准来认定和判断,那么对证据的认定存在差异的可能性就小得多了。因此,应当加强详细规定何为“事实清楚,证据确实、充分”的证据立法,这样才能统一证据的认定和判断标准。

(三)明确补充侦查的次数和期间

遏制补充侦查产生的超期羁押的有效方式就是明确补充侦查的次数和期限,当然也不能忽视要保证有适当的时间和次数来完成证据收集的任务。只有这样才能防止案件无限制地补充侦查下去,导致案件久拖不决,侵害犯罪嫌疑人或被告人的人身权利,同时又能考虑让补充侦查有适当时间和次数来完成任务,从而使得惩罚犯罪与保障人权这一刑事诉讼的直接目的得以实现。但目前我国刑事诉讼法对补充侦查的次数和期限规定不够科学,导致补充侦查被变相适用及不合理运行的情况时有出现。我们认为,补充侦查的次数和期限应根据侦查主体以及阶段的不同而有差异:批准逮捕阶段退回补充侦查的期间和次数现行法律的规定可以维持,不过要明确要求检察院详细列出退回补充侦查的提纲,退回补充侦查的内容要严格限制在证据的收集方面,细微的证据核实以及技术性的问题,检察院力所能及可以补正的证据等问题,不得退回补充侦查;审查起诉阶段的补充侦查,现行法律规定的期限和次数亦可维持,但是由检察机关自行补充侦查或者与公安机关联合补充侦查的案件,应当在半个月内补充侦查完毕,必要时可以延长半个月,补充侦查只能进行一次,补充侦查的期限不计算在审查起诉期限内。法庭审理阶段的补充侦查,补充侦查的期限为半个月,必要时可以延长半个月,补充侦查只能进行一次,补充侦查完毕移送人民法院后,人民法院重新计算审理期限。之所以如此规定,主要是考虑检察院自行侦查的案件大都是程序性的或者比较简单的证据补正等,法庭审判阶段的证据已经经历过了侦查机关、人民检察院两个机关的把关,故而应当限制审判阶段补充侦查的适用期间和次数。

(四)完善补充侦查的监督机制

完善补充侦查的监督机制,要从诸多方面着手:首先对退回补充侦查的必要性要加以必要的论证,防止退回补充侦查的随意性;其次,检察官要详细列明退回补充侦查需要收集和完善的证据提纲,并及时和负责补充侦查的侦查人员保持联系,引导侦查人员有效地完成补充侦查的任务;再次,检察机关除了自侦案件以及证据需要完善程序瑕疵外,原则上不得采用自行补充侦查的方式,力求克服监督者监督自己的悖论;最后,要赋予检察机关对侦查机关违法违纪人员的处罚建议权,并且使其建议的措施具有可操作性。对于侦查机关的人员规避或者消极对待补充侦查行为,以及涉嫌刑讯逼供、威胁、引诱等尚未构成犯罪的违法行为的,检察机关有权建议侦查人员所在的部门给予其行政处分,这也是人民检察院监督职责得以有效实现的保证。

[1]Phillip E.Jphnson.crim inal p rocedure.W est Group.st. pau l.m inn.2000.p358.

[2]陈卫东.刑事诉讼法实施问题调研报告[M].北京:中国方正出版社,2001.34.

[3]Jon R.W altz,RogerC.Park.Evidence(ninth edition)New Yo rk Found tion Press1999.p665.

[4]龙宗智.评“检警一体化”兼论我国的检警关系[J].法学研究,2000,(2).